徐建平

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，以美英為首的西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行軍事外包政策，將軍事領(lǐng)域的職能外包給私營(yíng)軍事公司，私營(yíng)軍事公司因之興起。冷戰(zhàn)后國(guó)際政治的深刻變化、經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步深入與世界新軍事革命的到來(lái)均促進(jìn)了私營(yíng)軍事行業(yè)的興起。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行軍事外包政策導(dǎo)致私營(yíng)軍事公司得到迅猛增長(zhǎng)，它們承擔(dān)了部分傳統(tǒng)上專(zhuān)屬于國(guó)家與軍隊(duì)的軍事與安全職責(zé)。私營(yíng)軍事公司幾乎參與了全球范圍內(nèi)爆發(fā)的武裝沖突。其中最典型的是，2003年爆發(fā)的伊拉克中，美英聯(lián)軍對(duì)私營(yíng)軍事公司大規(guī)模使用。私營(yíng)軍事行業(yè)的興起有著政治、經(jīng)濟(jì)和軍事上的原因。

西方國(guó)家不斷推動(dòng)公共部門(mén)私有化進(jìn)程

新自由主義在經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程中蔓延，促使英美等發(fā)達(dá)國(guó)家不斷推動(dòng)國(guó)家公共部門(mén)私有化進(jìn)程，即新公共管理改革。新公共管理主張將政府治理與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，把私人企業(yè)的各種管理方式引入公共部門(mén)。公共領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)用的專(zhuān)業(yè)管理與資源利用的節(jié)約成為新公共管理理念的要素，而經(jīng)濟(jì)、效率與效果成為其遵循的原則。

在國(guó)家安全領(lǐng)域推行新公共管理政策走在最前沿的是美國(guó)與英國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家。以美國(guó)為例，自里根政府時(shí)期，美國(guó)就開(kāi)始了私有化的進(jìn)程。總統(tǒng)預(yù)算主任戴維·斯多科曼，于1983年發(fā)布的巡回A-76號(hào)文件倡導(dǎo)美國(guó)政府服務(wù)私有化，要求美國(guó)政府依賴(lài)商業(yè)資源為政府提供商品與服務(wù)。

克林頓任總統(tǒng)期間，美國(guó)政府實(shí)行了一項(xiàng)徹底的新公共管理計(jì)劃。在宣布1993年的題為“從繁文縟節(jié)到結(jié)果”的國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告（戈?duì)枅?bào)告）時(shí)，克林頓聲稱(chēng)政府的目標(biāo)是“建造一個(gè)成本低廉、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的聯(lián)邦政府”。

實(shí)施的方式是創(chuàng)建“企業(yè)式組織”。1995年提交給國(guó)會(huì)的關(guān)于武裝部隊(duì)作用與使命委員會(huì)的最后報(bào)告提出建議，通過(guò)增加外包與優(yōu)化管理來(lái)降低成本。

布什政府上臺(tái)伊始，國(guó)防部的新領(lǐng)導(dǎo)層就決心實(shí)施美國(guó)軍事史上最徹底的民營(yíng)化和外包業(yè)務(wù)。國(guó)防部長(zhǎng)拉姆斯菲爾德堅(jiān)決主張更多地使用承包商。他指出：“我們必須激勵(lì)一種更具企業(yè)精神的做法：鼓勵(lì)人們主動(dòng)出擊，而不是被動(dòng)應(yīng)付，并且在行動(dòng)上不像官僚主義般縮手縮腳，而更像風(fēng)險(xiǎn)資本家?！?/p>

伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，美國(guó)政府就同意將部隊(duì)與私人的比例由90年代初海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中的100：1提高到10：1。例如，美國(guó)陸軍宣稱(chēng)它允許承包商競(jìng)爭(zhēng)154，910個(gè)文職崗位及58，727個(gè)軍事崗位，其中給承包商的文職崗位超過(guò)了美軍文職崗位總數(shù)的一半。此外，軍事計(jì)劃也逐漸地將使用承包商納入其中。國(guó)防部甚至還把美國(guó)境內(nèi)的軍事基地的安全外包給私營(yíng)軍事公司。隨著9.11后國(guó)防任務(wù)的急劇增加，國(guó)防部越來(lái)越多地依靠私營(yíng)軍事公司，而這些公司在美國(guó)阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)中起著至關(guān)重要的作用。2006年的美國(guó)4年防務(wù)評(píng)論明確地承認(rèn)承包商已經(jīng)成為國(guó)防部可利用的兵力的一部分，將“承包商的商業(yè)行為，包括應(yīng)急性與提供后勤支援的承包商，納入軍事計(jì)劃與命令之中”，是國(guó)防部的政策。

就英國(guó)而言，1998年的戰(zhàn)略防御評(píng)論中就提出“是否通過(guò)市場(chǎng)實(shí)驗(yàn)與防務(wù)外包，或者吸收私人金融、或者公共與私人伙伴”來(lái)推進(jìn)國(guó)防部的轉(zhuǎn)型，這表明私人部門(mén)在國(guó)防事務(wù)中的重要作用。在伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)之前，英國(guó)已經(jīng)不再討論私人部門(mén)是否可以支援軍隊(duì)的部署了，而代之以“何時(shí)與何地私人承包商能夠提供最經(jīng)濟(jì)的支援?！崩?，英國(guó)已經(jīng)將核潛艇的訓(xùn)練與維護(hù)、飛機(jī)分隊(duì)支援行動(dòng)、坦克運(yùn)輸分隊(duì)與空中加油分隊(duì)的行動(dòng)外包給私營(yíng)軍事公司。

國(guó)際地緣政治發(fā)生重大變化為私營(yíng)軍事行業(yè)的快速發(fā)展提供空間

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇兩極爭(zhēng)霸體制結(jié)束，國(guó)際體制形成一超多強(qiáng)的局面，并處于多極化進(jìn)程之中。冷戰(zhàn)時(shí)期被掩蓋在兩極體制下的國(guó)家內(nèi)部的民族、宗教等矛盾隨之爆發(fā)。在世界總體和平的情況下，國(guó)家內(nèi)部武裝沖突數(shù)量有所上升。這為古老的雇傭軍行業(yè)的復(fù)興提供了土壤。為了避免在國(guó)際法上的不利處境，現(xiàn)代雇傭軍以公司的形式出現(xiàn)，由以前零散的、隱蔽的以個(gè)體為主的雇傭軍轉(zhuǎn)變?yōu)橐袁F(xiàn)代企業(yè)模式運(yùn)作經(jīng)營(yíng)的公司，成為政府部門(mén)的私人承包商。私營(yíng)軍事公司成為國(guó)際與國(guó)內(nèi)武裝沖突中的重要因素。

弱小國(guó)家對(duì)安全的需求促使私營(yíng)軍事行業(yè)增長(zhǎng)。例如，埃塞俄比亞、利比亞、索馬里政府。以聯(lián)合國(guó)為領(lǐng)導(dǎo)的多邊安全機(jī)制并不能發(fā)揮有效作用。因此，國(guó)家轉(zhuǎn)而借助私營(yíng)軍事公司來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)。例如，安哥拉與塞拉利昂政府于20世紀(jì)90年代雇傭南非萬(wàn)能公司對(duì)付反叛者。東歐國(guó)家與中東國(guó)家中，私營(yíng)軍事公司規(guī)模與行動(dòng)能力也獲得巨大增長(zhǎng)，威脅到國(guó)家的安全。根據(jù)1993年年末美國(guó)的情報(bào)，有2萬(wàn)名外國(guó)人參與了波黑戰(zhàn)爭(zhēng)。

西方國(guó)家實(shí)施裁軍政策為私營(yíng)軍事公司市場(chǎng)提供了人力資源

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)家面臨的傳統(tǒng)的安全威脅有所緩和，世界主要國(guó)家軍費(fèi)開(kāi)支因美蘇對(duì)峙的終結(jié)大為削減。世界新軍事革命趨勢(shì)客觀上要求各國(guó)軍隊(duì)在編制體制方面減量增效，各國(guó)出現(xiàn)大量富余兵員。由于軍人的技能主要是圍繞作戰(zhàn)而形成的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的兼容性差，如何在不影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)效率的前提下安置其就業(yè)成為各國(guó)政府面臨的重大問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)回報(bào)更高的私營(yíng)軍事公司則成為冗余兵員的理想存身之處。他們將其技能與訓(xùn)練投入到私人市場(chǎng)，使得私營(yíng)軍事行業(yè)有充足的人力資源。

從需求方面講，冷戰(zhàn)結(jié)束以后，國(guó)際形勢(shì)總體趨向緩和，發(fā)生世界大戰(zhàn)的危險(xiǎn)降低，但局部戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突卻此起彼伏，特別是國(guó)家內(nèi)部武裝沖突明顯增多。這些局部戰(zhàn)爭(zhēng)與武裝沖突多發(fā)生于發(fā)展中國(guó)家之內(nèi)，即西方所謂的“失敗的國(guó)家”，這些國(guó)家的政府受到多種勢(shì)力的挑戰(zhàn)，維護(hù)國(guó)家安全與穩(wěn)定的能力有限，因此，造成了對(duì)私營(yíng)軍事公司這一軍事與安全外源的大量需求。

世界新軍事變革推動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)機(jī)械化向信息化轉(zhuǎn)變，為私營(yíng)軍事公司發(fā)展提供有利環(huán)境

一是，現(xiàn)代高技術(shù)局部戰(zhàn)爭(zhēng)是非接觸性的，表現(xiàn)出“前輕后重”的特點(diǎn)，及直接參加作戰(zhàn)的人員精干，而從事后勤保障的隊(duì)伍則龐大。私營(yíng)軍事公司在情報(bào)、工程建設(shè)與后勤支援方面更加專(zhuān)業(yè)與高效，從而具有很大的優(yōu)勢(shì)。二是，世界各國(guó)在推進(jìn)軍隊(duì)信息化建設(shè)方面遵循著“以商促軍”的原則，即以社會(huì)信息化或國(guó)家信息化推動(dòng)軍隊(duì)信息化。其原因在于，在信息產(chǎn)業(yè)方面民間技術(shù)領(lǐng)先于軍隊(duì)技術(shù)，有“以民帶軍”的技術(shù)條件。美國(guó)國(guó)防部在1997-2003年的“國(guó)防報(bào)告”中，闡述了“軍事革命”與“商業(yè)革命”的關(guān)系，并強(qiáng)調(diào)要利用商業(yè)革命促進(jìn)軍事革命的深入發(fā)展和軍隊(duì)信息化建設(shè)的快速進(jìn)行。由此，美軍越來(lái)越多地依賴(lài)私人承包商來(lái)建設(shè)與維護(hù)軍隊(duì)的信息工程。

五、私營(yíng)軍事公司的發(fā)展趨勢(shì)

當(dāng)今世界已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，這意味著商品、服務(wù)與信息的跨國(guó)界流動(dòng)的規(guī)模與形式不斷增加，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)相互依賴(lài)程度日益加深。目前，私營(yíng)軍事公司不僅為政府、軍隊(duì)提供服務(wù)，還為國(guó)際組織、非政府組織、跨國(guó)公司、叛亂團(tuán)體、國(guó)際恐怖組織等對(duì)象提供服務(wù)。經(jīng)濟(jì)全球化無(wú)疑對(duì)私人軍事保安行業(yè)的發(fā)展起到推波助瀾的作用。其一，由于人員、資金與技術(shù)等要素可以在全球流動(dòng)，私營(yíng)軍事公司可以從全球市場(chǎng)上招募軍事專(zhuān)業(yè)人員與動(dòng)用資金購(gòu)武器裝備，為增強(qiáng)公司的軍事能力做準(zhǔn)備。由于具有法人的合法身份，私營(yíng)軍事公司可以提供“咨詢”與“教育”等服務(wù)為名，為其客戶提供軍事與保安服務(wù)。其二，美英的私營(yíng)軍事公司多是跨國(guó)公司，其本身就擁有對(duì)生產(chǎn)、技術(shù)、貿(mào)易與資金的控制權(quán)，由于受到軍事與保安服務(wù)行業(yè)巨大利潤(rùn)驅(qū)使，這些公司勢(shì)必會(huì)利用其自身優(yōu)勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)全球化提供的便利環(huán)境擴(kuò)大該行業(yè)的規(guī)模。因此，經(jīng)濟(jì)全球化成為私營(yíng)軍事公司發(fā)展的良好平臺(tái)。目前約有90家私營(yíng)軍事公司在全球110個(gè)國(guó)家進(jìn)行活動(dòng)?？梢?jiàn)，私營(yíng)軍事公司在全球化背景下，已滲透到了世界各個(gè)角落，不僅發(fā)揮著跨國(guó)公司傳統(tǒng)的美英等政府代理人的作用，而且，長(zhǎng)上牙齒的私營(yíng)軍事公司更具有侵略性與危險(xiǎn)性。

進(jìn)入21世紀(jì)，私營(yíng)軍事公司存在的政治、經(jīng)濟(jì)與軍事因素繼續(xù)存在，因而私人軍事行業(yè)必定要持續(xù)繁榮。正如西方軍事界普遍認(rèn)為的，在未來(lái)戰(zhàn)爭(zhēng)和軍事沖突中私營(yíng)軍事公司的作用可能增加。而公共和私營(yíng)的軍事行為主體相互博弈的歷史表明，在未來(lái)的幾十年內(nèi)，私營(yíng)軍事公司將繼續(xù)發(fā)揮非常重要的作用，這種作用還有上升的的趨勢(shì)。由于私營(yíng)軍事公司在人員素質(zhì)、武器裝備與戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)略素養(yǎng)上具有優(yōu)勢(shì)，而被視為變異的特種部隊(duì)，其對(duì)戰(zhàn)局發(fā)揮著重要影響力。

（作者單位：西安政治學(xué)院軍法系）