蒲波

《新義務(wù)教育法》的出臺，是實現(xiàn)義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的一個新的里程碑。在義務(wù)教育財政制度改革中，國家將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，確立義務(wù)教育經(jīng)費保障機制。在《新義務(wù)教育法》中，從法律的角度，明確了重點建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)機制，實行單列的義務(wù)教育經(jīng)費預(yù)算、逐步規(guī)范義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付等。本文旨在分析《新義務(wù)教育法》頒布后的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政制度改革依然存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、農(nóng)村義務(wù)教育財政制度改革的局部不足

以縣為主、省級政府統(tǒng)籌管理的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，將農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的人權(quán)、財權(quán)和事權(quán)上劃縣統(tǒng)一管理。這一管理體制，為農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校明確了財政管理主體、供給主體、供給方式等問題，但當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政制度依然存在種種問題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財權(quán)事權(quán)缺失。按照農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，對農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費實行了“校財局管”。這使得農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校缺少財權(quán)，自己無法對學(xué)校的財務(wù)進(jìn)行管理和支配，這也就導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)費預(yù)算失衡。財權(quán)的缺失，使得農(nóng)村義務(wù)教育缺失激勵機制，每個老師除了基本的工資外，很少有激勵，不利于提升教師工作的積極性。同時，由于“校財局管”，縣里不僅代管了學(xué)校的財政大權(quán)，還代管了學(xué)校的事權(quán)。如學(xué)校需要購買相關(guān)的教學(xué)設(shè)施時，往往是縣里代購或者包辦。而代購的物品中，成本無法核實，質(zhì)量無法保證。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財權(quán)事權(quán)的缺失，不利于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政保障制度不完善。雖然國家建立一系列的義務(wù)教育財政保障制度，如財政投入責(zé)任、支付轉(zhuǎn)移制度等，由于財政保障制度不夠完善，使得這些措施在農(nóng)村義務(wù)教育財政保障中顯得力不從心。就農(nóng)村義務(wù)教育財政投入責(zé)任的比例而言，考慮了中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入比例，減輕了縣級財政的壓力，但農(nóng)村義務(wù)教育財政的投入責(zé)任主體多元化，沒有明確的規(guī)定各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的事權(quán)和財權(quán)，沒有明晰各級政府的投入比例，只是規(guī)定各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育財政投入中具有責(zé)任，使得農(nóng)村義務(wù)教育財政投入責(zé)任模糊。就農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度而言，運用“一般轉(zhuǎn)移支付”促進(jìn)東部與中西部農(nóng)村義務(wù)教育財政公平，運用“專項轉(zhuǎn)移支付”扶持農(nóng)村義務(wù)教育。但各級政府的支付規(guī)模是多少、比例應(yīng)為多大，這些都是政策的盲區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政保障制度尚未健全。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政監(jiān)督制度不健全。雖然形成了農(nóng)村義務(wù)教育投入責(zé)任機制，施行了“各級政府共擔(dān)，分項目、按比例”的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，但具體的農(nóng)村學(xué)校財政制度如何建立，有無成效，尚無相應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育財政監(jiān)督機制。就農(nóng)村義務(wù)教育財政投入責(zé)任而言，如何監(jiān)管各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任，如何評價；就農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，如何確保轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費用于農(nóng)村義務(wù)教育、如何監(jiān)管各級政府對農(nóng)村義務(wù)教育財政的轉(zhuǎn)移支付行為等。監(jiān)督機制的缺乏，使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制成為一種擺設(shè)，有必要進(jìn)一步加強農(nóng)村義務(wù)教育財政監(jiān)督制度，保障學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)益。

二、農(nóng)村義務(wù)教育財政制度改革的深化對策

深化農(nóng)村義務(wù)教育財政制度改革，確保農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展，不僅需要在立法上對農(nóng)村義務(wù)教育財政給予法律保障，還需要從農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的角度，給予其財權(quán)、事權(quán)，并完善相關(guān)的財政監(jiān)督機制，只有這樣，農(nóng)村義務(wù)教育財政制度改革才能起到成效。

（一）下放農(nóng)村義務(wù)教育財權(quán)事權(quán)給學(xué)校。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育財政體制改革，需要增加農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的財權(quán)和事權(quán)。就財權(quán)而言，一是在保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的情況下，由學(xué)校自己管理財政，自行決定財務(wù)開支，上級重在監(jiān)督其開支是否合理；二是培養(yǎng)優(yōu)秀的財政人才，管好學(xué)校的財政事務(wù)；三是建立激勵制度，提高教師工作的積極性。只有下放農(nóng)村義務(wù)教育財權(quán)給學(xué)校，才能形成學(xué)校的財務(wù)管理制度，實現(xiàn)財務(wù)經(jīng)費使用的效用最大化。就事權(quán)而言，增大學(xué)校的事權(quán)，主要表現(xiàn)在三個方面：一是讓學(xué)校自行處理日常的工作事務(wù)；二是讓學(xué)校自行購買學(xué)校的辦公用品和辦公設(shè)施；三是讓學(xué)校自行申報重大的建設(shè)項目。只有給予學(xué)校的事權(quán)，才能將財政經(jīng)費用于刀刃上，才能保證學(xué)校教學(xué)工作的順利開展。

（二）完善農(nóng)村義務(wù)教育財政保障機制。完善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政保障機制，需從兩個方面入手。一是進(jìn)一步明晰政府在財政方面的作用和責(zé)任，分清各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育財政管理責(zé)任和投入的比例，促進(jìn)各級政府按質(zhì)按量地完成農(nóng)村義務(wù)教育財政投入。就我國目前的國情來看，中央、省市應(yīng)作為義務(wù)教育投入主體，在農(nóng)村義務(wù)教育投入中占更大的比例，而縣級應(yīng)做好農(nóng)村義務(wù)教育財政管理工作，重點對農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財政進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。二是借鑒國外經(jīng)驗，政府放寬農(nóng)村義務(wù)教育投入的參與權(quán)，讓社會組織和個人參與農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，如開展教育儲蓄貸款、教育基金、社會捐助等，運用社會組織和個人的投入，擴大農(nóng)村義務(wù)教育資金的來源。各級政府責(zé)任的明確、民間和市場力量的參與，有利于解決農(nóng)村義務(wù)教育資源緊張的問題。

（三）健全農(nóng)村義務(wù)教育財政監(jiān)督機制。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育財政制度的順利實施，需要健全相應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育財政監(jiān)督機制，可以從兩個方面著手。一是成立相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，使其對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算、管理、使用等方面進(jìn)行監(jiān)督和管理，對學(xué)校實行指導(dǎo)管理、對政府部門進(jìn)行監(jiān)督管理，并形成一種上下級政府間相互監(jiān)督的透明機制，為農(nóng)村義務(wù)教育投入提供制度保障。二是從立法的角度，健全農(nóng)村義務(wù)教育財政監(jiān)管制度，保障農(nóng)村義務(wù)教育制度的實施。即對不認(rèn)真履行責(zé)任的學(xué)校和政府機構(gòu)，應(yīng)追究其法律責(zé)任；對違反農(nóng)村義務(wù)教育財政制度的組織和個人，應(yīng)給予嚴(yán)厲懲處。

（作者單位：西南交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：洪峰