摘要：隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市化進(jìn)程日益加快，舊有的城市管理體制已無(wú)法滿足日益增加的人口需要，一套完善的現(xiàn)代城市管理體制迫在眉睫。同時(shí)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的設(shè)立，進(jìn)一步催生了城管制度。該制度歷經(jīng)十余年的發(fā)展，已取得了一定的成績(jī)，但暴力執(zhí)法的隊(duì)伍中總會(huì)出現(xiàn)城管的身影，由此我們不得不進(jìn)行反思。文章對(duì)城管的產(chǎn)生做了闡釋，提出了城管執(zhí)法時(shí)存在的問題以及相應(yīng)的解決的方案，引發(fā)了我們對(duì)城管執(zhí)法法治化的思考。

關(guān)鍵詞：城管制度；暴力執(zhí)法；執(zhí)法法治化

一、城管的產(chǎn)生及發(fā)展歷程

相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的確立，催生了城管制度。同時(shí)該制度的完善與實(shí)施代表著城管部門的發(fā)展歷程。

（一） 建立階段

1996年《行政處罰法》頒布，1997年3月國(guó)務(wù)院法制辦給北京市人民政府辦公廳發(fā)送了《關(guān)于在北京市宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的復(fù)函》，同意北京市政府辦公廳提出的《關(guān)于開展城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的函》中提出的試點(diǎn)方案。至此相對(duì)集中行政處罰權(quán)正式建立。[1]

（二） 完善階段

自北京宣武區(qū)開展城市管理綜合執(zhí)法執(zhí)法試點(diǎn)工作后，全國(guó)各地紛紛要求開展此項(xiàng)活動(dòng)。國(guó)務(wù)院自此先后批準(zhǔn)了多個(gè)省市，自治區(qū)，直轄市開展了相對(duì)集中行政執(zhí)法處罰權(quán)的試點(diǎn)工作。2002年8月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰工作的決定》，至此行政執(zhí)法工作全面展開。[2]

二、城管執(zhí)法中存在的問題

從1996年北京宣武區(qū)取得城市管理綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的權(quán)限以來，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，城管在維護(hù)城市面貌，解決城市糾紛中發(fā)揮了重大的作用，但是也伴隨著一連串的問題。

（一）城管執(zhí)法方式粗暴，潛在危害極大

無(wú)論是從網(wǎng)絡(luò)上還是從媒體上，我們都可發(fā)現(xiàn)，城管制度的設(shè)立初衷是為了更好服務(wù)于城市公眾，提升城市綜合水平。但生活中我們看到的卻是城管的野蠻執(zhí)法，各地多次發(fā)生城管圍毆小商販，而群眾反抗，最終兩敗俱傷的事情。

（二） 城管執(zhí)法法律依據(jù)的缺乏

城管制度是依《行政處罰法》中的相對(duì)集中行政處罰權(quán)而建立的，其設(shè)立是為了解決日益加快的城市進(jìn)程管理中遇到的問題。我國(guó)目前城管執(zhí)法的依據(jù)多以地方政府規(guī)章，其他行政規(guī)范性文件為主，并沒有統(tǒng)一的全國(guó)性的法律規(guī)范。

（三） 行政執(zhí)法重實(shí)體輕程序

程序公正在實(shí)現(xiàn)公平正義的過程中發(fā)揮著重要作用。通過告知，證據(jù)，聽證，說明，陳述來規(guī)范執(zhí)法，是城管行使權(quán)利的一條正確的途徑。但我國(guó)司法慣常“重實(shí)體，輕程序”，自然行政執(zhí)法也不例外。程序意識(shí)淡薄，程序立法短缺，違法執(zhí)法的現(xiàn)象司空見慣。具體表現(xiàn)為執(zhí)法人員的隱蔽執(zhí)法，即不表明身份，不告知被處罰人受處罰的事由與依據(jù)，亦不給其辯解的機(jī)會(huì)等。[3]

三、城管執(zhí)法困境的解決思路

（一） 提升城管人員的素質(zhì)水平

城管執(zhí)法粗暴有著深刻的社會(huì)原因，首先我國(guó)很多城市對(duì)于城管人員招錄的限制條件很少，并沒有對(duì)其法律素養(yǎng)提出相應(yīng)的要求。

（二） 培育公民社會(huì)意識(shí)，落實(shí)公眾廣泛參與制度

此外我們也必須注意到，光靠城管人員素質(zhì)的提高遠(yuǎn)不夠，行政法的一個(gè)重要的原則就是公眾參與原則，要廣大的人民群眾積極參與到這場(chǎng)活動(dòng)中來才能徹底的解決城管執(zhí)法問題的困境。

（三）健全城管執(zhí)法保障依據(jù)

當(dāng)前城管執(zhí)法呈現(xiàn)出“依據(jù)不足，分散立法”的現(xiàn)狀，要求我們須加強(qiáng)城管立法，提高執(zhí)法依據(jù)位階。部分學(xué)者認(rèn)為，解決當(dāng)前城管執(zhí)法法分散的現(xiàn)狀，統(tǒng)一全國(guó)城管立法是現(xiàn)實(shí)所需。另一部分以馬懷德為代表的學(xué)者則認(rèn)為，目前統(tǒng)一城管立法的時(shí)機(jī)尚未成熟，但我們可先制定地方性法規(guī)，待條件趨于成熟后，再及早出臺(tái)全國(guó)性的城管法。筆者比較贊同馬教授的觀點(diǎn)，立法采取逐步推進(jìn)的方式會(huì)更符合當(dāng)前我國(guó)的法治發(fā)展道路。

（四）城管執(zhí)法程序法制化

我們?cè)诓捎民R教授的司法建議后，同時(shí)再對(duì)一些程序性的事項(xiàng)作出必要的規(guī)定，例如：城管執(zhí)法機(jī)關(guān)作出涉及行政相對(duì)人合法權(quán)利的行政行為之前，先告知其擬作出的行政行為的原因，事由，根據(jù)，并給與其陳述，申辯的機(jī)會(huì)，對(duì)于其合理的意見予以采納；重大的事項(xiàng)需采取聽證的方式；作出行政行為后告知相對(duì)人有申請(qǐng)行政復(fù)議與提起行政訴訟的權(quán)利，并告知救濟(jì)的途徑和期限等。

四、總結(jié)

各地的城管綜合執(zhí)法經(jīng)過十幾年的發(fā)展，至今已經(jīng)形成了一定的體系，實(shí)踐也證明這是城市管理活動(dòng)中不可或缺的一面。但城管執(zhí)法困境的走出需要我們繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有的體制進(jìn)行改革，并認(rèn)識(shí)到城管執(zhí)法工作的發(fā)展是有一定階段性的，我們須將其與長(zhǎng)久性結(jié)合起來看待。只有做到城管人員，行政相對(duì)人素質(zhì)的提高，做到執(zhí)法活動(dòng)有依據(jù)性，執(zhí)法程序法制性才能解決好城管執(zhí)法困境的問題。

參考文獻(xiàn)：

[1][2]韋紅霞.《城管執(zhí)法存在問題及對(duì)策探析》[J].湖北函授大學(xué)學(xué)報(bào)，2010.

[3]莫于川.《城管執(zhí)法工作法治化的基本途徑》[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2006.

（作者簡(jiǎn)介：姜亞云，四川大學(xué)法學(xué)院，碩士，研究方向：訴訟法學(xué)。）