困難真的來了。從國務院發(fā)展研究中心課題組的分析來看，上半年中國經濟運行的不穩(wěn)定性和不確定性超出以往。下半年的宏觀政策應該是：調結構、去杠桿、守底線。能否守住底線，某種程度上也是一場推動改革與控制風險的賽跑。

在這場賽跑的跑道上，金融改革已經發(fā)令。加上“余額寶”的攪局，銀行的口子正在被撕開。

上半年，中國經濟增速有所回落，但仍處在預期范圍內。中國在向中速增長階段轉換的進程中，舊的增長慣性依然存在，新的平衡尚未形成，長期積累的結構性矛盾愈加顯現，經濟運行的不穩(wěn)定性、不確定性超出以往。展望下半年，國際經濟形勢總體企穩(wěn)，中國國內經濟下行壓力增大，經濟運行需要在調結構、去杠桿、穩(wěn)增長之間取得平衡。宏觀政策應堅持守住底線、以穩(wěn)促進的思路，把控制和化解可能出現的區(qū)域性和系統(tǒng)性風險放在更加突出的位置，保持經濟運行基本穩(wěn)定，促進增長階段平穩(wěn)轉換。

下半年經濟下行壓力加大，經過努力仍有望穩(wěn)定在預期范圍

1.國際經濟環(huán)境總體平穩(wěn)，增長格局有所調整。全球經濟形勢基本穩(wěn)定，總體好于去年。

美國經濟繼續(xù)溫和復蘇。在金融市場趨于穩(wěn)定、房地產市場顯著復蘇、頁巖氣革命促使能源成本降低等因素的帶動下，1-5月，個人消費支出持續(xù)增長，服務業(yè)保持擴張，失業(yè)率穩(wěn)中趨降。

歐元區(qū)經濟基本企穩(wěn)。雖然失業(yè)率仍在上升，但一季度歐元區(qū)實際GDP環(huán)比折年率為-1.1%，較去年四季度（-2.4%）明顯改善。塞浦路斯危機并未導致歐債危機再度惡化，金融市場保持穩(wěn)定，銀行內部紓困規(guī)則達成。在德國經濟向好帶動下，5月歐元區(qū)制造業(yè)和服務業(yè)的收縮幅度趨于減小，消費者和投資者信心也呈恢復勢頭。

日本經濟復蘇有望維持一段時間。在安倍政府量化寬松貨幣政策導致日元大幅貶值的刺激下，出口增長由負轉正，5月同比增長10.1%，為近一年來首次達到兩位數增長。5月制造業(yè)持續(xù)加速擴張，服務業(yè)采購經理人指數創(chuàng)出2009年以來新高。

新興經濟體在相對低速中趨穩(wěn)。近幾個月，印度、巴西、俄羅斯等國的PMI都在下行，但仍在50分界線上方。一季度GDP同比實際增長，巴西為1.9%，連續(xù)兩個季度加速；印度為3%，俄羅斯為1.6%，比去年四季度有所放緩。發(fā)展中國家整體增速較去年四季度上升了0.2個百分點。展望下半年，市場對于美國量化寬松貨幣政策退出已有預期；歐洲債務再次導致系統(tǒng)性危機的可能性較??；日本推出的結構性改革措施能否有效促進經濟增長還有待觀察，但預計日元貶值仍將繼續(xù)支撐其制造業(yè)出口增長。國際經濟環(huán)境總體平穩(wěn)，并有望略有改善。

金融危機爆發(fā)后，各國私人部門調整程度和順序不同，隨后經濟增長態(tài)勢出現明顯差異。危機發(fā)生的隨后兩年，全球經濟呈現出發(fā)達經濟體疲弱、新興經濟體迅速回升的格局。但從2012年開始，增長格局發(fā)生逆轉，新興經濟體私人部門調整開始補課，增速逐步走低，而主要發(fā)達經濟體則因調整取得一定成效，開始復蘇或企穩(wěn)。預計2013年將維持這一格局。新興經濟體增速雖然仍高于發(fā)達經濟體，但差距縮小，經濟運行的不確定性增加。

2.中國總需求仍面臨較大下行壓力。第一，全年出口增速與去年大體持平。近四年來，前五個月出口同比增速分別為33.1%、23.7%、8.8%和6.6%（均按不含對中國香港出口計算），減速趨勢明顯。下半年外部市場需求狀況總體趨于改善，但由于中國出口競爭力已出現下降跡象，加上與歐美貿易摩擦增多、日元大幅貶值等，出口狀況難以明顯改善。進入新世紀以來，中國工業(yè)制成品占美國和歐盟進口比重持續(xù)快速上升，但這一勢頭在2011年以來出現明顯停滯。2011年2月到2013年4月，中國占美國工業(yè)品進口比重從25.8%上升至26.1%，兩年多時間僅提高0.3個百分點。而在2001年1月到2010年12月期間，平均每年提高1.7個百分點。中國占歐盟從區(qū)外工業(yè)品進口比重略有下滑，從2011年2月的29%降至2013年4月的28.1%。國內工資上漲、人民幣升值、資金成本高企等，導致中國出口競爭力緩慢走弱。預計2013年全年出口增速與去年大體持平。

第二，投資增速穩(wěn)中趨降。前6個月，固定資產投資增長維持在20%以上的水平，但呈現逐月小幅回落趨勢。分大類看，制造業(yè)投資增速進一步放緩，6月僅為17.1%，明顯低于近5年平均30%的增速。受嚴重產能過剩制約，制造業(yè)投資難有明顯起色。基礎設施投資增速今年明顯高于去年，但近期增速也在趨緩，6月增速為23.7%，比上月低0.4個百分點。受銷量和資金狀況良好支撐，前6個月房地產開發(fā)投資累計增長20.3%，但施工、竣工等主要實物量指標的增速明顯放緩，土地購置面積則出現了連續(xù)17個月的負增長，房地產投資后續(xù)增長動力不足。預計全年投資增長低于20%。

第三，消費企穩(wěn)態(tài)勢面臨考驗。3月份以來，社會消費品零售總額同比增速停止下滑并出現企穩(wěn)態(tài)勢，6月實際增速為11.7%，低于去年平均水平。去年四季度以來快速下滑的餐飲、煙酒業(yè)消費，隨著經銷策略的改變，也呈現企穩(wěn)跡象。近年來發(fā)展迅速的網購消費增速總體穩(wěn)定。但是，今年以來城鄉(xiāng)居民收入增速出現明顯下滑，城鎮(zhèn)居民消費支出增速下降，消費結構有所調整，加上結構性失業(yè)等問題，消費企穩(wěn)態(tài)勢仍面臨一定考驗。

根據國務院發(fā)展研究中心最近對東北、華東、中部、西南和西北的調研結果顯示，中國地方政府加快發(fā)展的慣性沖動依然強烈，地區(qū)增長格局有所分化，東部和東北地區(qū)對下半年的預期要好于中、西部。對1363家企業(yè)的問卷調查發(fā)現，企業(yè)信心下降超出實際經營狀況的降幅。目前產銷量、訂貨、庫存、產品價格和出口等指標均比一季度有所下滑，但成本大幅上升的壓力有所緩解，二季度企業(yè)盈利狀況要略好于一季度。但是，企業(yè)家信心明顯不足，對三季度企業(yè)經營狀況的預期比較謹慎，未來用工和投資計劃趨緊。

綜合看，目前中國經濟運行基本穩(wěn)定，經濟增速尚處在預期范圍內，但下半年下行壓力增大，不排除因矛盾激化短期內較大幅度下滑的可能性。因此，如果宏觀調控得當，并適時啟動有明顯增長效應的改革和結構調整舉措，努力盤活社會資金存量，增強經濟活力，積極防范系統(tǒng)風險，守住底線，則全年GDP增速仍能保持在7.5%左右。CPI漲幅保持溫和態(tài)勢，全年預計為2.8%左右。

正確認識和把握增長階段轉換期經濟運行底線

所謂經濟運行的底線，就是特定階段經濟穩(wěn)定運行的下行臨界點。如果超過臨界點，將會引發(fā)系統(tǒng)性風險或危機。中國經濟正處在增長階段轉換和尋求新平衡的關鍵期。增長階段轉換實質是增長動力的轉換，是原有競爭優(yōu)勢逐漸削弱、新競爭優(yōu)勢逐漸形成的過程，也是原有平衡被打破、重新尋找并建立新平衡的過程，經濟穩(wěn)定運行的區(qū)間收窄，脆弱性增大。因此，在這一時期，底線思維比以往更為重要。

在應對亞洲金融危機和國際金融危機時，之所以將8%作為中國經濟增速的目標底線，一個重要的依據就是就業(yè)。低于8%的增速就難以創(chuàng)造充足的新增崗位以滿足就業(yè)需求。保增長就是保就業(yè)，保就業(yè)就是保穩(wěn)定，成為當時宏觀調控的基本邏輯。與2008年國際金融危機沖擊時形成對比的是，這一輪增長放緩并未伴隨大的就業(yè)壓力，部分原因是中國人口結構和勞動力供求關系的轉變，或者說，勞動力供給放緩本身就成為經濟增長放緩的解釋變量。就增長與就業(yè)的關系而言，對增長放緩的“容忍度”已明顯提高。

增長階段轉換期守底線的關鍵是控風險。由于中國“速度效益型”增長模式尚未改變，如果經濟增速短期內過快下滑，將會出現中央、地方財政收入大幅下降，企業(yè)贏利能力和水平滑坡，虧損面持續(xù)擴大，財政金融風險將可能集中爆發(fā)。底線守不住，將會成為系統(tǒng)性財政金融風險的觸發(fā)器。因此，當前守底線，以防止短期內經濟增長大幅度滑坡為重點，穩(wěn)定經濟運行的質量和效益，有效控制和化解財政、金融、產業(yè)等方面的風險，把矛盾和問題控制在社會可承受的范圍內，為微觀主體調整和增強對新增長階段的適應性爭取必要的時間和空間，促使增長階段平穩(wěn)轉換。

歷史經驗顯示，7%是高經濟增長階段的下行底線。中國企業(yè)利潤、財政收入、稅收收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農村居民人均現金收入增速，相對于GDP增速的彈性系數分別為4.6、3.2、3.4、1.3和3。在1996年以來的69個季度中，連續(xù)兩個季度GDP增速低于7%的情況出現過2次，分別對應著兩次經濟危機。平均而言，當經濟增速為6.9%時，財政收入增長2.4%，稅收收入零增長，工業(yè)企業(yè)利潤增長-34%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長8.3%，農村居民人均現金收入增長6.6%。如果增速低于7%，并持續(xù)兩個季度以上，就可能超過各行業(yè)、系統(tǒng)的承受能力，觸及經濟社會穩(wěn)定底線，并引發(fā)系統(tǒng)性財政金融風險。從今年上半年公共財政收入、企業(yè)利潤、銷售利潤率、企業(yè)虧損面、城鄉(xiāng)居民人均收入等指標看，比歷史底線值略好，但從趨勢上正在接近。綜合考慮近年來潛在增速下降、經濟結構實質調整偏慢等因素，6.5%可能是現階段的增速底線。

堅守底線并不僅僅是穩(wěn)增長或保增長，當前要把重點放在調結構、去杠桿上，有序釋放已經積累的風險。地方政府融資平臺債務、房地產泡沫、嚴重產能過剩和影子銀行，是當前經濟運行中最突出的風險。這四大風險相互影響、相互轉化，共同推高了資金杠桿和經濟運行的脆弱性。地方融資平臺依托政府的顯性和隱形擔保，在GDP增長和基礎設施建設需求的推動下，往往不計成本融資。由于房價過高，存在暴利，且受到融資限制，房企總是存在資金饑渴癥。這二者一起推高了整體資金邊際價格，使大多數實體經濟無力負擔。制造業(yè)嚴重產能過剩和融資平臺資金效率偏低，使得利潤水平遠低于融資成本的現象相當普遍，降低了整個社會的基礎資產質量。而銀行等金融機構，在追求利潤和規(guī)避監(jiān)管的驅動下，開始尋求通過表外業(yè)務和同業(yè)業(yè)務擴張資產，在推高杠桿的同時也使融資鏈條不斷拉長，資金在金融系統(tǒng)內的自我擴張過快，并與實體經濟相脫節(jié)。高成本的資金最終又流向房地產和地方融資平臺。

“去杠桿、化風險”成功與否，關鍵是能否解開這四個結，同時不引發(fā)系統(tǒng)性危機。基本思路是強化約束、落實責任，以局部風險的有序釋放贏得全局穩(wěn)定。其一，建立有效退出機制，并減少政府的保護和干預，讓僵尸企業(yè)有序退出，促使實體經濟逐步恢復盈利能力。其二，切實降低房價和改變市場預期，促進存量房地產進入交易，進而壓低金融邊際資金成本。最直接有效的措施是加快全國房地產聯網、實名登記，并明確全面開征房產稅的過渡時間。這既有利于增加住房有效供給和地方財政收入，又可以改變房價預期。其三，通過發(fā)行特別國債、成立地方資產管理公司等措施，對地方融資平臺進行分類清理，隔離不良資產。建立明確的懲戒機制，規(guī)范和重建地方政府融資能力。其四，積極盤活存量貨幣，在維護金融正常功能的同時，加強對同業(yè)業(yè)務和表外業(yè)務監(jiān)管，引導銀行等金融機構降低杠桿，重點支持實體經濟發(fā)展。促進房地產和地方融資平臺優(yōu)先去杠桿，然后金融業(yè)跟進，不能僅從金融業(yè)單邊推動去杠桿。這里涉及一些緊迫的改革，能否守住底線，某種程度上也是一場推動改革與控制風險的賽跑。

守住底線、以穩(wěn)促進，實現增長階段平穩(wěn)轉換

中國經濟仍處在由高速增長階段向中速增長階段的轉換進程中，舊的增長慣性不容低估，新的增長動力和模式尚未形成，市場預期不穩(wěn)，下行壓力增大，原有和新形成的矛盾相疊加。宏觀調控要堅持守住底線、以穩(wěn)促進的思路，把守底線與調結構、控風險、轉動力有機結合，近期要力爭宏觀經濟運行基本穩(wěn)定，對經濟短期下滑超出預期或財政金融風險出現激化的兩種極端情況，應提前做好相關預案；積極防范和化解地方政府融資平臺債務、房地產泡沫、嚴重產能過剩和影子銀行等四大風險；以下半年將要舉行的中共十八屆三中全會為契機，切實推動關鍵領域改革，開啟經濟健康持續(xù)發(fā)展的新階段，打造中國經濟升級版。

1.做好預案和政策儲備，適時啟動一批兼顧長短期的項目。下半年，經濟運行存在下滑風險。根據動態(tài)監(jiān)測情況，如果單季經濟增速低于7%時，應果斷啟動一批兼顧長短、有明顯需求支撐的項目。建議以下方面可重點考慮：

加大“十二五”規(guī)劃已確定項目的落實和支持力度。

發(fā)行定向國債，加快城市地下管網規(guī)劃和建設，加大小學、中學、醫(yī)院、養(yǎng)老院等城市公共設施建設力度。

利用公共綠地、公園、中小學操場等地下空間，建設準公益性停車場。

采用政府購買服務的形式，支持社會力量開展大學畢業(yè)生崗前培訓、創(chuàng)業(yè)培訓和職業(yè)技能培訓。

以農村小型水利設施為重點，加快農村人居環(huán)境建設，重點解決村內道路、給排水、垃圾處理等問題。

加大退耕還林政策支持力度，對重點地區(qū)擴大退耕還林指標。

考慮公務員工資已經多年沒有調整和很多地區(qū)津補貼不到位，建議適當提高公務員工資標準，建立公務員工資合理增長機制。

2.增強金融服務經濟功能，穩(wěn)妥推進“去杠桿”。實施穩(wěn)健的貨幣政策，糾正政府和央行無限救助的市場預期，加強對銀行表外業(yè)務、同業(yè)業(yè)務和跨境資金流動的監(jiān)管，抑制金融體系的過度擴張。對實體經濟“去杠桿”、“去產能”過程可能產生的負面沖擊，銀行不良資產處置等，做好政策預案，制定金融風險化解方案。

在加強短期資金流動管理、擴大人民幣匯率波動區(qū)間的基礎上，保持人民幣匯率的基本穩(wěn)定。

根據產能調整、地方融資平臺清理進程的具體情況，以及信貸、外匯占款波動情況，通過公開市場操作，保持貨幣供應量基本穩(wěn)定，防止利率短期大幅波動。

根據三、四季度經濟運行動態(tài)情況，可擇機適當降低存款準備金率，并適時推出存款保險制度。

3.推進過剩產能調整，恢復實體經濟盈利能力。產能調整要從過去重點保護企業(yè)，轉變?yōu)橹攸c保護員工，做好失業(yè)人員的社保接續(xù)、轉崗培訓和就業(yè)服務工作。不僅要關注“進入”環(huán)節(jié)，更要重視“退出”環(huán)節(jié)，切實減少行政干擾，探索建立和完善企業(yè)退出政策體系。實施兼并重組的財稅、金融支持政策，鼓勵優(yōu)勢企業(yè)開展跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，促進產業(yè)集中度提高。整合“關小基金”、“淘汰落后產能基金”等，建立統(tǒng)一的企業(yè)退出扶助基金，規(guī)范破產清算政策，健全風險應對預案。

創(chuàng)新行業(yè)規(guī)制方式，依照能耗、環(huán)保、質量等技術標準和規(guī)范，形成穩(wěn)定、透明和可預期的政策和制度體系。在經濟不景氣時，也要嚴格落實資源環(huán)保標準和節(jié)能減排要求，發(fā)揮市場機制對產能調整的倒逼作用。

4.調整房地產調控思路，實施差別化房地產政策。客觀評估“國五條”的政策效應，調整房地產調控思路。根據IMF測算，全球10個房價最高城市，中國占7個，這顯然與中國發(fā)展水平不相符。

加快推進不動產實名登記和全國聯網工作，完善房產稅試點方案，增加試點城市，適時公布全面實施的時間表，增加擁有多套和豪華住房的持有成本，促進存量房源有效流轉，使住房回歸消費品的本質屬性和滿足人們居住需求的基本功能。

重視房地產市場的區(qū)域性差異，加強分類指導，減少一刀切政策，提高調控政策的針對性和有效性。明確判斷全國房價合理水平的標準和指標體系，據此確定各地房價調控目標，將土地調控、與房地產有關的地方稅收政策的調整、住房保障方式等一攬子“政策包”的選擇權力下放給地方政府，使其根據本地實際情況有針對性實施調控政策，實現房地產的區(qū)域差別性調控。一線城市要更加重視供給面的調控政策，包括盤活土地存量，增加土地供應、調整保障房供應方式、推進土地供應渠道多元化、增加可售型保障房比例等。

5.著力提高統(tǒng)計數據質量，優(yōu)化調整地方考核機制。宏觀經濟數據是監(jiān)測經濟運行情況、制定相關政策的重要依據。增長階段轉換期的經濟運行復雜性增加，相關數據的背離以及重要數據的缺失給經濟分析帶來較大困難。經濟運行中一些特殊的、不合理的行為對數據的真實性產生影響，需要建立相關的調查和修正機制。就業(yè)以及失業(yè)率的統(tǒng)計缺乏及時性和完整性，急需加以改進。逐步淡化對地方GDP的考核，并考慮到經濟結構、能源結構變化等情況，完善以“用電量”等指標評估、調整地方GDP的方法。

依據潛在增長率下降的實際，各地應適當調低經濟增長目標。不少地方根據去年底的情況，將今年增長目標定得過高。而地方繼續(xù)用過高的目標去考核基層政府，一方面會助長政府短期行為，另一方面也會刺激地方統(tǒng)計數據造假。以調整相關經濟增長預期為契機，取消違背市場經濟規(guī)律的地方經濟增長排名。

（國務院發(fā)展研究中心經濟形勢分析課題組）