楊翊鈞

摘 要 目前，土地整治工作正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，但土地利用形勢卻不容樂觀，保護(hù)耕地和保障發(fā)展用地正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，迫切需要從戰(zhàn)略的角度上來開展土地整治研究，以便更好地服務(wù)于保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。本研究基于SWOT分析方法，揭示了常德市土地整治的戰(zhàn)略背景，根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣蔚膽?zhàn)略重點(diǎn)，并根據(jù)土地整治的基本原則，提出了一系列措施來保證戰(zhàn)略的實(shí)施。本研究有利于保證土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相協(xié)調(diào)，有利于土地整治規(guī)劃的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞 土地整治 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地

引言

土地整治是指對宜耕未利用地進(jìn)行開發(fā)，對“田、水、路、林、村”實(shí)行綜合整治，對歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害損毀地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動，是土地整理、土地開發(fā)、損毀土地復(fù)墾的統(tǒng)稱。

土地整治戰(zhàn)略研究是土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容，重點(diǎn)在于確立規(guī)劃的戰(zhàn)略思想及戰(zhàn)略重點(diǎn)。從以往的規(guī)劃來看，對土地整治的戰(zhàn)略研究不夠深入，致使土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求錯(cuò)位，從而使土地整治規(guī)劃難以真正有效的實(shí)施。因此，制定有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地整治戰(zhàn)略，不僅對協(xié)調(diào)土地各利益相關(guān)方面格外重要，而且對推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、區(qū)域概況

本研究范圍為常德市行政區(qū)域內(nèi)全部縣市區(qū)。市域?qū)僦衼啛釒虮眮啛釒н^渡的濕潤季風(fēng)氣候；市域地貌類型多樣，以平原為主，山、丘、崗、湖兼有；市域水系發(fā)育，河網(wǎng)密布，市域土壤類型多樣；2012年，全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16638元，農(nóng)民人均純收入5935元。

二、土地整治戰(zhàn)略的SWOT分析

（一）土地利用戰(zhàn)略的SWOT分析方法

SWOT分析是戰(zhàn)略研究的一種最常用的分析方法， 由20 世紀(jì) 80 年代由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出[3]。常規(guī)的SWOT分析方法，不能滿足系統(tǒng)分析的需求。筆者在分析常德市土地利用現(xiàn)狀及其存在的問題基礎(chǔ)上，將土地整治戰(zhàn)略分析改進(jìn)為SWOT要素分析和戰(zhàn)略體系制定二個(gè)方面，以期能夠制定更加科學(xué)的、合理的、符合區(qū)域特點(diǎn)的土地整治戰(zhàn)略。

（二）土地整治戰(zhàn)略分析

1、土地整治戰(zhàn)略SWOT要素分析

內(nèi)部條件分析

（1）內(nèi)部因素的篩選

根據(jù)常德市域內(nèi)的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、土地利用狀況、土地整治進(jìn)展等方面來分析內(nèi)部條件（表1）。

（2）內(nèi)部因素的評價(jià)

內(nèi)部因素評價(jià)矩陣是目前對內(nèi)部因素進(jìn)行分析的一種有效工具，其做法是從優(yōu)勢和劣勢兩個(gè)方面找出影響土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治戰(zhàn)略對各關(guān)鍵因素的有效反映程度對各關(guān)鍵因素進(jìn)行評分，最后算出土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。

具體來講，內(nèi)部因素評價(jià)矩陣可以按如下五個(gè)步驟來建立。一是列出在內(nèi)部分析過程中確定的關(guān)鍵因素。二是給每個(gè)因素賦權(quán)重，其數(shù)值范圍由0.0到1.0。三是對各因素進(jìn)行評分。1分代表重要弱點(diǎn)，2分代表次要弱點(diǎn)，3分代表次要優(yōu)勢，4分代表重要優(yōu)勢。四是用每個(gè)因素的權(quán)重乘以它的評分，即得到每個(gè)因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)。五是將所有因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)相加，得到區(qū)域土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。

根據(jù)前述的內(nèi)部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件IFE矩陣（表2）。

通過計(jì)算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件因素的總加權(quán)得分2.7289。這說明常德市土地整治工作較好的把握了各項(xiàng)內(nèi)部條件的因素，發(fā)揮了主觀能動性，調(diào)動了內(nèi)部優(yōu)勢。同時(shí)，這種優(yōu)勢也不是很明顯，因此，需要進(jìn)一步對市域土地整治戰(zhàn)略進(jìn)行深入研究，通過改造劣勢，提升現(xiàn)有優(yōu)勢，全面推進(jìn)市域土地整治。

外部條件分析

（1）外部因素的篩選

外部因素一般包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的信息。根據(jù)常德市的實(shí)際，列出常德市土地整治外部條件的因素（表3）。

（2）外部因素的評價(jià)

外部因素評價(jià)矩陣是一種對外部條件因素進(jìn)行分析的工具，其做法是從機(jī)遇和挑戰(zhàn)兩個(gè)方面找出影響土地整治未來發(fā)展的關(guān)鍵因素，根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重，再按土地整治對各關(guān)鍵因素的有效反應(yīng)程度對各關(guān)鍵因素進(jìn)行評分，最后算出土地整治的總加權(quán)分?jǐn)?shù)，其計(jì)算方法和計(jì)算步驟與內(nèi)部因素評價(jià)矩陣相同。

根據(jù)前述的外部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法，構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件矩陣（表4）。

通過計(jì)算可知，常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件因素的總加權(quán)得分2.1048。這表明常德市土地整治在利用外部機(jī)會和回避外部威脅方面水平較低，深入研究制定符合常德市實(shí)際情況的土地整治戰(zhàn)略十分必要和緊迫。

2、土地整治戰(zhàn)略分析

在分析常德市土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)、外部條件因素的基礎(chǔ)上，運(yùn)用SWOT矩陣對常德市土地整治進(jìn)行戰(zhàn)略制定。通過對常德市土地整治戰(zhàn)略SWOT矩陣分析（表5），SO戰(zhàn)略方案是比較符合常德市土地整治實(shí)際情況的。

三、土地整治戰(zhàn)略及基本原則

根據(jù)常德市的自然與經(jīng)濟(jì)社會條件、土地利用條件、土地整治進(jìn)展及其成效，結(jié)合市域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用戰(zhàn)略和土地整治戰(zhàn)略背景，制定常德市土地整治戰(zhàn)略。

（一）戰(zhàn)略方針

以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量 、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，重點(diǎn)開展集中連片的綜合整治，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

（二）戰(zhàn)略重點(diǎn)

根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想，提出了市域?qū)用嫔贤恋卣螒?zhàn)略重點(diǎn)。

1、大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治，積極開展集中連片土地平整等建設(shè)；引導(dǎo)建設(shè)用地從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)退出，促進(jìn)基本農(nóng)田集中布局。

2、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

按照布局優(yōu)化、節(jié)約集約用地的原則，合理安排農(nóng)村居民點(diǎn)等各類用地。以 “空心村”、“危舊房”改造和鄉(xiāng)村企業(yè)用地整理為重點(diǎn)，適度調(diào)整布局分散的自然村落，努力提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平；通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。

3、積極開展損毀土地復(fù)墾，促進(jìn)土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。

加大歷史遺留損毀土地的復(fù)墾力度，全面實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)新?lián)p毀土地的復(fù)墾，及時(shí)復(fù)墾自然損毀的土地，完善損毀土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)損毀土地復(fù)墾監(jiān)測監(jiān)管，推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境整治，不斷提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

4、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

通過土地整治，促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。立足區(qū)域特色，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，著力推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)，建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地。重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，確保農(nóng)民持續(xù)增收。

（三）基本原則

根據(jù)土地整治的指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略重點(diǎn)，提出以下土地整治的基本原則。

1、堅(jiān)持以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)

為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策與保障國家糧食安全，市域土地整治以加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)，大力開展連片土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護(hù)林等建設(shè)，確保耕地面積有增加，耕地質(zhì)量有提高。

2、堅(jiān)持以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向

要堅(jiān)持嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平；要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3、堅(jiān)持以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)

要充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

四、土地整治戰(zhàn)略實(shí)施保障措施

建立健全土地整治管理機(jī)制，完善土地整治投入機(jī)制，開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）建立健全土地整治管理機(jī)制

根據(jù)土地整治的特點(diǎn)，建立健全土地整治管理機(jī)制，逐步完善“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與、整體推進(jìn)”的土地整治工作機(jī)制。

（二）完善土地整治投入機(jī)制

探索建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和整合部門資金相結(jié)合的（表5）

資金投入機(jī)制與政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地整治投融資機(jī)制。將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等相關(guān)資金集中起來，作為土地整治專項(xiàng)資金。同時(shí)，統(tǒng)籌利用其他各類涉農(nóng)資金，綜合發(fā)揮各類資金的疊加效益。除政府資金外，還可開辟多元化投資渠道，推進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化和社會化。

（三）開展農(nóng)村土地確權(quán)工作

以國家第二次土地調(diào)查形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)資料為依據(jù)，加快推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建設(shè)用地，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行土地登記并頒發(fā)權(quán)利證書。土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后土地權(quán)屬界線等發(fā)生改變的，應(yīng)及時(shí)開展土地變更調(diào)查和辦理變更登記，保持地籍資料的現(xiàn)勢性。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。按照“依法、自愿、有償”的原則和“不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。積極探索符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式依法有償使用和流轉(zhuǎn)的機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳百明. 發(fā)展之要統(tǒng)籌之本生態(tài)之基：展望土地整治工作新趨勢[J]. 中國土地，2012，（3）：1.

[2]劉彥隨. 科學(xué)推進(jìn)中國農(nóng)村土地整治戰(zhàn)略[J]. 中國土地科學(xué)，2011 （04）.

[3]嚴(yán)金明，夏方舟，李強(qiáng)，等. 中國土地綜合整治戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)[J]. 農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2012，28（14）：1-9.

[4]吳次芳， 費(fèi)羅成， 葉艷妹.土地整治發(fā)展的理論視野、理性范式和戰(zhàn)略路徑[J].經(jīng)濟(jì)地理 ，2011（10）.

[5]陳秧分，劉彥隨 .農(nóng)村土地整治的觀點(diǎn)辨析與路徑選擇[J].中國土地科學(xué)，2011（08）.

[6]沈俊， 沃云.開展農(nóng)村土地整治促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[J].浙江國土資源，2013（02）.

[7]嚴(yán)卿. 新時(shí)期中國農(nóng)村土地問題研究述評—基于農(nóng)民權(quán)益的視角[J].武陵學(xué)刊，2012（01） .

[8]王會 .統(tǒng)籌規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)大力推進(jìn)農(nóng)村土地整治—對做好農(nóng)村土地整治工作的幾點(diǎn)建議[J].吉林農(nóng)業(yè)，2010（07）.

[9]李倩.土地整治未來十年新模樣[J].中國土地，2010（08）.

[10]曾秀敏，姜麗芳， 王立紅.破解農(nóng)村土地問題：活躍農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010.

（作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院）