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        常德市土地整治戰(zhàn)略研究

        2013-04-29 19:36:55楊翊鈞
        今日湖北·下旬刊 2013年8期
        關(guān)鍵詞:土地整治土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地

        楊翊鈞

        摘 要 目前,土地整治工作正處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期,但土地利用形勢卻不容樂觀,保護(hù)耕地和保障發(fā)展用地正面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn),迫切需要從戰(zhàn)略的角度上來開展土地整治研究,以便更好地服務(wù)于保護(hù)耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。本研究基于SWOT分析方法,揭示了常德市土地整治的戰(zhàn)略背景,根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想,提出了市域?qū)用嫔贤恋卣蔚膽?zhàn)略重點(diǎn),并根據(jù)土地整治的基本原則,提出了一系列措施來保證戰(zhàn)略的實(shí)施。本研究有利于保證土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相協(xié)調(diào),有利于土地整治規(guī)劃的有效實(shí)施。

        關(guān)鍵詞 土地整治 土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)村土地

        引言

        土地整治是指對宜耕未利用地進(jìn)行開發(fā),對“田、水、路、林、村”實(shí)行綜合整治,對歷史遺留工礦廢棄地和自然災(zāi)害損毀地進(jìn)行恢復(fù)利用,以提高耕地質(zhì)量,增加有效耕地面積,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地利用率,改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動,是土地整理、土地開發(fā)、損毀土地復(fù)墾的統(tǒng)稱。

        土地整治戰(zhàn)略研究是土地整治規(guī)劃的重要內(nèi)容,重點(diǎn)在于確立規(guī)劃的戰(zhàn)略思想及戰(zhàn)略重點(diǎn)。從以往的規(guī)劃來看,對土地整治的戰(zhàn)略研究不夠深入,致使土地整治規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求錯(cuò)位,從而使土地整治規(guī)劃難以真正有效的實(shí)施。因此,制定有利于促進(jìn)城市化進(jìn)程、有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的土地整治戰(zhàn)略,不僅對協(xié)調(diào)土地各利益相關(guān)方面格外重要,而且對推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

        一、區(qū)域概況

        本研究范圍為常德市行政區(qū)域內(nèi)全部縣市區(qū)。市域?qū)僦衼啛釒虮眮啛釒н^渡的濕潤季風(fēng)氣候;市域地貌類型多樣,以平原為主,山、丘、崗、湖兼有;市域水系發(fā)育,河網(wǎng)密布,市域土壤類型多樣;2012年,全市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入16638元,農(nóng)民人均純收入5935元。

        二、土地整治戰(zhàn)略的SWOT分析

        (一)土地利用戰(zhàn)略的SWOT分析方法

        SWOT分析是戰(zhàn)略研究的一種最常用的分析方法, 由20 世紀(jì) 80 年代由美國舊金山大學(xué)管理學(xué)教授韋里克提出[3]。常規(guī)的SWOT分析方法,不能滿足系統(tǒng)分析的需求。筆者在分析常德市土地利用現(xiàn)狀及其存在的問題基礎(chǔ)上,將土地整治戰(zhàn)略分析改進(jìn)為SWOT要素分析和戰(zhàn)略體系制定二個(gè)方面,以期能夠制定更加科學(xué)的、合理的、符合區(qū)域特點(diǎn)的土地整治戰(zhàn)略。

        (二)土地整治戰(zhàn)略分析

        1、土地整治戰(zhàn)略SWOT要素分析

        內(nèi)部條件分析

        (1)內(nèi)部因素的篩選

        根據(jù)常德市域內(nèi)的自然環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、土地利用狀況、土地整治進(jìn)展等方面來分析內(nèi)部條件(表1)。

        (2)內(nèi)部因素的評價(jià)

        內(nèi)部因素評價(jià)矩陣是目前對內(nèi)部因素進(jìn)行分析的一種有效工具,其做法是從優(yōu)勢和劣勢兩個(gè)方面找出影響土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的關(guān)鍵因素,根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重,再按土地整治戰(zhàn)略對各關(guān)鍵因素的有效反映程度對各關(guān)鍵因素進(jìn)行評分,最后算出土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。

        具體來講,內(nèi)部因素評價(jià)矩陣可以按如下五個(gè)步驟來建立。一是列出在內(nèi)部分析過程中確定的關(guān)鍵因素。二是給每個(gè)因素賦權(quán)重,其數(shù)值范圍由0.0到1.0。三是對各因素進(jìn)行評分。1分代表重要弱點(diǎn),2分代表次要弱點(diǎn),3分代表次要優(yōu)勢,4分代表重要優(yōu)勢。四是用每個(gè)因素的權(quán)重乘以它的評分,即得到每個(gè)因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)。五是將所有因素的加權(quán)分?jǐn)?shù)相加,得到區(qū)域土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件的總加權(quán)分?jǐn)?shù)。

        根據(jù)前述的內(nèi)部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法,構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件IFE矩陣(表2)。

        通過計(jì)算可知,常德市土地整治戰(zhàn)略內(nèi)部條件因素的總加權(quán)得分2.7289。這說明常德市土地整治工作較好的把握了各項(xiàng)內(nèi)部條件的因素,發(fā)揮了主觀能動性,調(diào)動了內(nèi)部優(yōu)勢。同時(shí),這種優(yōu)勢也不是很明顯,因此,需要進(jìn)一步對市域土地整治戰(zhàn)略進(jìn)行深入研究,通過改造劣勢,提升現(xiàn)有優(yōu)勢,全面推進(jìn)市域土地整治。

        外部條件分析

        (1)外部因素的篩選

        外部因素一般包括經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的信息。根據(jù)常德市的實(shí)際,列出常德市土地整治外部條件的因素(表3)。

        (2)外部因素的評價(jià)

        外部因素評價(jià)矩陣是一種對外部條件因素進(jìn)行分析的工具,其做法是從機(jī)遇和挑戰(zhàn)兩個(gè)方面找出影響土地整治未來發(fā)展的關(guān)鍵因素,根據(jù)各個(gè)因素影響程度的大小確定權(quán)重,再按土地整治對各關(guān)鍵因素的有效反應(yīng)程度對各關(guān)鍵因素進(jìn)行評分,最后算出土地整治的總加權(quán)分?jǐn)?shù),其計(jì)算方法和計(jì)算步驟與內(nèi)部因素評價(jià)矩陣相同。

        根據(jù)前述的外部因素及其權(quán)重與加權(quán)分?jǐn)?shù)的計(jì)算方法,構(gòu)建常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件矩陣(表4)。

        通過計(jì)算可知,常德市土地整治戰(zhàn)略外部條件因素的總加權(quán)得分2.1048。這表明常德市土地整治在利用外部機(jī)會和回避外部威脅方面水平較低,深入研究制定符合常德市實(shí)際情況的土地整治戰(zhàn)略十分必要和緊迫。

        2、土地整治戰(zhàn)略分析

        在分析常德市土地整治戰(zhàn)略實(shí)施的內(nèi)、外部條件因素的基礎(chǔ)上,運(yùn)用SWOT矩陣對常德市土地整治進(jìn)行戰(zhàn)略制定。通過對常德市土地整治戰(zhàn)略SWOT矩陣分析(表5),SO戰(zhàn)略方案是比較符合常德市土地整治實(shí)際情況的。

        三、土地整治戰(zhàn)略及基本原則

        根據(jù)常德市的自然與經(jīng)濟(jì)社會條件、土地利用條件、土地整治進(jìn)展及其成效,結(jié)合市域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略、土地利用戰(zhàn)略和土地整治戰(zhàn)略背景,制定常德市土地整治戰(zhàn)略。

        (一)戰(zhàn)略方針

        以增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量 、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo),重點(diǎn)開展集中連片的綜合整治,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

        (二)戰(zhàn)略重點(diǎn)

        根據(jù)土地整治戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的背景與思想,提出了市域?qū)用嫔贤恋卣螒?zhàn)略重點(diǎn)。

        1、大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治,提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

        按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求,大力推進(jìn)以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)的農(nóng)用地整治,積極開展集中連片土地平整等建設(shè);引導(dǎo)建設(shè)用地從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)退出,促進(jìn)基本農(nóng)田集中布局。

        2、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治,改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

        按照布局優(yōu)化、節(jié)約集約用地的原則,合理安排農(nóng)村居民點(diǎn)等各類用地。以 “空心村”、“危舊房”改造和鄉(xiāng)村企業(yè)用地整理為重點(diǎn),適度調(diào)整布局分散的自然村落,努力提高農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平;通過統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、統(tǒng)規(guī)自建等方式,加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。

        3、積極開展損毀土地復(fù)墾,促進(jìn)土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。

        加大歷史遺留損毀土地的復(fù)墾力度,全面實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)新?lián)p毀土地的復(fù)墾,及時(shí)復(fù)墾自然損毀的土地,完善損毀土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)損毀土地復(fù)墾監(jiān)測監(jiān)管,推進(jìn)土地生態(tài)環(huán)境整治,不斷提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

        4、積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

        通過土地整治,促進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn),引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。立足區(qū)域特色,調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),著力推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù),建設(shè)優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地。重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)和專業(yè)合作組織,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平,確保農(nóng)民持續(xù)增收。

        (三)基本原則

        根據(jù)土地整治的指導(dǎo)思想與戰(zhàn)略重點(diǎn),提出以下土地整治的基本原則。

        1、堅(jiān)持以建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn)

        為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策與保障國家糧食安全,市域土地整治以加快建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為重點(diǎn),大力開展連片土地平整、農(nóng)田水利、田間道路和農(nóng)田防護(hù)林等建設(shè),確保耕地面積有增加,耕地質(zhì)量有提高。

        2、堅(jiān)持以促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向

        要堅(jiān)持嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展;要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,提高農(nóng)業(yè)集約化水平;要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),提高節(jié)約集約用地水平,優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

        3、堅(jiān)持以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)

        要充分尊重農(nóng)民意愿,堅(jiān)持群眾自愿、因地制宜、量力而行、依法推動。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位,依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。

        四、土地整治戰(zhàn)略實(shí)施保障措施

        建立健全土地整治管理機(jī)制,完善土地整治投入機(jī)制,開展農(nóng)村土地確權(quán)工作,創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制,確保土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

        (一)建立健全土地整治管理機(jī)制

        根據(jù)土地整治的特點(diǎn),建立健全土地整治管理機(jī)制,逐步完善“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、公眾參與、整體推進(jìn)”的土地整治工作機(jī)制。

        (二)完善土地整治投入機(jī)制

        探索建立財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助和整合部門資金相結(jié)合的(表5)

        資金投入機(jī)制與政府主導(dǎo)下的農(nóng)村土地整治投融資機(jī)制。將新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等相關(guān)資金集中起來,作為土地整治專項(xiàng)資金。同時(shí),統(tǒng)籌利用其他各類涉農(nóng)資金,綜合發(fā)揮各類資金的疊加效益。除政府資金外,還可開辟多元化投資渠道,推進(jìn)土地整治的產(chǎn)業(yè)化和社會化。

        (三)開展農(nóng)村土地確權(quán)工作

        以國家第二次土地調(diào)查形成的農(nóng)村集體土地所有權(quán)數(shù)據(jù)資料為依據(jù),加快推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作,做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚。土地整治新增的耕地和整理出的建設(shè)用地,應(yīng)及時(shí)進(jìn)行土地登記并頒發(fā)權(quán)利證書。土地整治項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后土地權(quán)屬界線等發(fā)生改變的,應(yīng)及時(shí)開展土地變更調(diào)查和辦理變更登記,保持地籍資料的現(xiàn)勢性。

        (四)創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

        鼓勵(lì)引導(dǎo)規(guī)范耕地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)依法流轉(zhuǎn)。按照“依法、自愿、有償”的原則和“不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。積極探索符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán),采取出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等方式依法有償使用和流轉(zhuǎn)的機(jī)制。

        參考文獻(xiàn):

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        (作者單位:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院)

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