彭波

2013年8月7日，北京市民政局下發(fā)通知，將在朝陽、豐臺、密云3區(qū)縣開展未成年人社會保護試點工作，對家庭監(jiān)護進行監(jiān)督、評估，監(jiān)護人不履責(zé)的可被撤銷監(jiān)護權(quán)。

這是南京女童餓死事件的一個余波。

在事件發(fā)生之后，對未成年人給予足夠保護，甚至在必要時候剝奪不負責(zé)任父母的監(jiān)護權(quán)，成為諸多公益界和法律界人士的呼聲。

民間追責(zé)

王宇，北京鋒銳律師事務(wù)所的一名普通律師。在南京餓死女童事件發(fā)生后，她與來自北京、山東、河南等地的其他四位女律師一起向南京市江寧區(qū)民政局、街道辦、公安局、婦聯(lián)等四部門，分別郵寄了一份《信息公開申請表》，申請公開上述四部門是否及時依據(jù)《未成年人保護法》向法院申請撤銷女童母親樂某的監(jiān)護責(zé)任，并要求法院另行指定監(jiān)護人。

南京女童餓死事件給整個社會帶來的創(chuàng)傷，仍未愈合—2013年6月底，南京兩名女童餓死家中，她們的父母都是癮君子，父親因吸毒坐牢，而母親雖在家，卻經(jīng)常出門，長期將孩子反鎖在家。

此案之所以刺痛人心，不只導(dǎo)致兩名女童死亡，更因這是一個“事先張揚”的悲劇。此前，因為饑餓死亡，兩名女童多次隔門哭泣，其母親也常常向鄰居借糧。

2013年3月的一個凌晨，大女兒李夢雪曾打開房門、光著腳、赤裸上身、滿身大便跑到小區(qū)大院。民警最終將孩子交還給其母親。

兩名幼童被虐待的信號一次次發(fā)出，居委會、派出所民警完全了解，可沒有任何一機構(gòu)啟動剝奪孩子母親監(jiān)護權(quán)的措施—這在我國法律有明確規(guī)定。

“這不僅僅是‘家庭悲劇，對于長期沒有人照看的小孩，居委會、民政局等4個部門，依法應(yīng)當(dāng)幫她們另外找到監(jiān)護人。”王宇律師認為，政府相關(guān)部門沒有依法承擔(dān)起自己的職責(zé)。

很快，五位申請人接到了江寧區(qū)民政局、街道辦、公安局、婦聯(lián)四部門的《政府信息公開答復(fù)書》。

答復(fù)書內(nèi)容很簡單：“對照《政府信息公開條例》第二條、第十三條之規(guī)定，無法按您的要求提供信息?！边@樣的答復(fù)令申請人之一、北京瑞風(fēng)律師事務(wù)所律師黃溢智深為不解，“根據(jù)法律規(guī)定，對申請公開的政府信息，行政機關(guān)有權(quán)依法作出4種不同的答復(fù)：如果信息已經(jīng)公開，應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該信息的方式；如果信息屬于不予公開的范圍，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由；如果信息不屬于本機關(guān)公開或者該信息不存在，應(yīng)當(dāng)告知申請人；如果申請內(nèi)容不明確，則應(yīng)當(dāng)告知申請人更改”，“可是，‘無法提供信息到底屬于哪種情況？難道我們詢問的信息屬于不予公開的范圍？或者四部門根本就沒有及時履行自己的職責(zé)，而導(dǎo)致我們詢問的信息不存在？”

但無論哪一種情況，按照我國法律，上述四部門均可被視為未很好地履行保護未成年人的職責(zé)。

《中華人民共和國未成年人保護法》第53條規(guī)定“父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權(quán)益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請，撤銷其監(jiān)護人的資格，依法另行指定監(jiān)護人”。

《民法通則》第16條規(guī)定“法院另行指定的監(jiān)護人可以是：祖父母、外祖父母；兄、姐；關(guān)系密切的其他親屬、朋友。如果沒有前述人員，則由未成年人的父母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或民政部門擔(dān)任監(jiān)護人”。

而1990年8月29日，中國簽署和加入《兒童權(quán)利公約》時，該公約（《兒童權(quán)利公約》于1989年通過），對于“事實無人撫養(yǎng)的兒童”，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時為其確定有效監(jiān)護人”。

可是，盡管有立法作為保障，南京女童餓死的慘案還是發(fā)生了。

民政部新聞發(fā)言人王金華告訴《中國周刊》的記者，“在中國，由于部門間的權(quán)責(zé)不明，在事件發(fā)生之時和之后，的確有一些部門不清楚自己要做什么”。

在一些專家看來，雖然變更監(jiān)護人在法律上沒有障礙，卻在現(xiàn)實操作中存在極大困難。中國公益研究院常務(wù)副院長高華俊曾公開表示，“目前最大的問題就是沒有相關(guān)的法律制度對兒童福利保護問題予以明確規(guī)范，包括監(jiān)護權(quán)的轉(zhuǎn)移、救助、如何緊急處置等。同時，盡管負責(zé)兒童的部門很多，但在具體問題上由誰負責(zé)卻從未有明示，民政作為一個部門，能推動的進展肯定有限”。

在收到“無法提供信息”的答復(fù)后，女律師們再次提請行政復(fù)議，要求信息公開，但截至日前，她們尚未收到相關(guān)回復(fù)。

唯一慶幸的是，女童餓死案后的第四天，民政部副部長竇玉沛公開表示，當(dāng)家庭監(jiān)護出現(xiàn)問題時，政府力量和社會力量應(yīng)當(dāng)及時有效介入，并透露了“針對近期未成年人被侵害事件頻發(fā)，民政部正在部署在北京、石家莊、大連、長春、桂林等20個城市探索未成年人社會保護試點”的消息。

被質(zhì)疑的體系

8月7日，竇玉沛副部長所說的試點之一—北京市民政局正式下發(fā)通知，將在朝陽、豐臺、密云3區(qū)縣開展未成年人社會保護試點工作，將對家庭監(jiān)護進行監(jiān)督、評估，監(jiān)護人不履責(zé)的可被撤銷監(jiān)護權(quán)。

保護對象細化為“因監(jiān)護人服刑、重病、遺棄等原因?qū)嶋H無人監(jiān)護的未成年人，因監(jiān)護人經(jīng)常性忽視、家庭暴力等得不到適當(dāng)監(jiān)護的未成年人，因家庭貧困面臨輟學(xué)和失去基本生活保障的未成年人，有流浪經(jīng)歷的未成年人，以及其他因被拐賣、非法雇傭等陷入困境的5類未成年人”。同時，通知還稱將建立社區(qū)保護機制，鼓勵社會力量參與未成年人保護，并建立在讀未成年人輟學(xué)、失學(xué)、逃學(xué)信息通報制度。

消息發(fā)出后，眾多公益界人士表達了自己的贊許之意，甚至有網(wǎng)友評論說，“在中國，終于邁出了這一步，我們的兒童保護也許會變得像西方國家一樣嚴密而細致”。

然而，亦有清醒的人認為盡管消息利好，要想真正實現(xiàn)卻是“牽一發(fā)而動全身”。

網(wǎng)友所激賞的美國兒童保護系統(tǒng)始于1874年，在美國出現(xiàn)首例虐童案后，紐約成立了美國第一個防止虐童協(xié)會。1963年，美國政府兒童局制定了舉報法范例，隨后，各州先后制定了受虐兒童舉報法。大部分州要求，接到兒童受虐舉報，必須在24小時之內(nèi)開展調(diào)查。

普通中國人更多是通過梁家輝、蔣雯麗主演的電影《刮痧》了解到美國法律保護兒童的高敏感度—在電影中，美國人誤認為給孩子刮痧是虐待，法庭一度剝奪了父親對孩子的監(jiān)護權(quán)。

與之相比，北京新試點對未成年人的保護尚未達到如上高度。首先，在立法上，國內(nèi)除了《未成年人保護法》、《民法通則》外，再沒有專門涉及到兒童保護的法律。更重要的是，由誰負責(zé)啟動剝奪虐待孩子的父母監(jiān)護權(quán)，仍然不明晰。在美國，兒童保護工作組織是一個專門的機構(gòu)，聯(lián)邦政府設(shè)有兒童與家庭局，各州及地方也有相關(guān)機構(gòu)。

按照北京的試點，負責(zé)機構(gòu)包括：街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、民政局、市區(qū)縣團委（未成年人保護委員會）、法院、司法局、婦聯(lián)、公安局、市級未成年人救助保護機構(gòu)、村（居）委會等。缺乏一個具體的、責(zé)權(quán)明晰的機構(gòu)。

除此之外，21世紀教育研究院副院長熊丙奇對于剝奪不履行監(jiān)護責(zé)任父母的監(jiān)護權(quán)后，社會監(jiān)護能否迅速補位也曾提出自己的疑問。

“對個體的救助，建立在整個社會救助體系之上”，在加拿大，如果父母被舉報侵犯孩子的權(quán)益，并通過法院判決剝奪了父母的監(jiān)護權(quán)，孩子將由政府接管監(jiān)護，之所以能實現(xiàn)迅速補位，是基于加拿大已經(jīng)實行了覆蓋全民的教育和醫(yī)療保障體系?！耙粋€孩子出生之后，就享有政府每月300加元的牛奶費，孩子讀書也一直免費。簡單地說，加拿大的孩子是寄養(yǎng)在家庭里的未成年公民。當(dāng)父母不能履行監(jiān)護責(zé)任后，政府接收監(jiān)護順理成章?！?/p>

但在中國，社會保障體系正在建立之中，醫(yī)療保障體系尚未完全健全，義務(wù)教育實現(xiàn)全免費也不過短短5年?！捌鋵?，問題又回到怎樣建立保障每個孩子求學(xué)、求醫(yī)的社會保障體系上，只有這樣的體系建立，剝奪沒有監(jiān)護資格父母的監(jiān)護權(quán)，由政府接收監(jiān)護才有現(xiàn)實的可能。”熊丙奇說。

被商榷的細節(jié)

與對中國整個社會保障體系不健全與專門法、專職部門尚未建立的大擔(dān)憂相比，對于新試點能否取得預(yù)期效果，業(yè)內(nèi)人士認為在細節(jié)上也有諸多值得商榷之處。

在《北京市民政局關(guān)于開展未成年人社會保護試點工作的通知》中規(guī)定，“當(dāng)村（居）委會支持未成年人申請法律援助，向法院起訴撤銷其父母監(jiān)護權(quán)后，應(yīng)當(dāng)依法另行指定監(jiān)護人。期間，由未成年人救助保護機構(gòu)進行臨時監(jiān)護。被撤銷監(jiān)護權(quán)的監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)負擔(dān)撫養(yǎng)費用”。

對此，中國青少年犯罪研究會副秘書長佟麗華認為，類似的要求已在《民法通則》第16條中出現(xiàn)，“那是一條非常重要的法律規(guī)定，立法者已經(jīng)意識到，如果父母不盡或盡不到監(jiān)護職責(zé)，可予剝奪。但之后最大的問題是，剝奪了父母的監(jiān)護權(quán)，這些孩子的歸處在哪里？新試點所稱的未成年人救助保護機構(gòu)到底是哪一個也仍然沒有被明確?！蓖瑫r，他還強調(diào)，盡管《通知》明確了“被撤銷監(jiān)護權(quán)的監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)負擔(dān)撫養(yǎng)費用”，但對其若無力負擔(dān)等情形下，未成年人該何去何從卻沒有相應(yīng)規(guī)定。

如果經(jīng)國家指定了監(jiān)護機構(gòu)，該機構(gòu)就絕不能是簡單的托兒所或未成年人聚居地，應(yīng)當(dāng)具備必要的居住條件和必備的生活物品，有對未成年人進行生活管理和教育的專業(yè)人員，更重要的是，政府要保證落實必要的資金保障。

在細節(jié)的另一面，上海寶山區(qū)檢察官胡巧絨在南京女童事件發(fā)生后曾明確表示，在中國通過村委會、居委會的介入，幫助未成年人爭取監(jiān)護權(quán)很困難?！皞鹘y(tǒng)上，中國的居委會、社委會更擅長的是上門做工作，以教育為主，教育完了他們就只能離開了”。

如今，按照試點要求，這兩個基層機構(gòu)將負擔(dān)剝奪父母監(jiān)護權(quán)的重大使命，這對于它們固有的職能與角色定位是一次挑戰(zhàn)，能不能有所突破比一紙通知更重要。

而對于試點《通知》中所提出的建立社區(qū)保護機制，鼓勵社會力量參與未成年人保護一條，卻得到了公益界人士的普遍認同。

中國公益研究院院長王振耀稱“兒童保護落實到社區(qū)，可以說北京是邁進了一大步。與之前兒童保護主要是公安等在法律上的強制保護不同，此次在社區(qū)建立保護機制，通過專業(yè)的人和機構(gòu)來為兒童提供服務(wù)，開展兒童保護，無疑更能為困境兒童提供個性化、多元化、專業(yè)化的服務(wù)?！?/p>

在NGO方面，一些從事兒童保護的公益組織曾多次訴說“NGO組織對受虐兒童救助十分困難，施虐家長自然非常抵觸，最難的是沒辦法從政府部門得到支持”，目前試點對此進行明確表態(tài)，為公益組織的參與提供了便利，“但還是希望能夠進一步明確NGO的地位和管理措施，而不是涵蓋在社會力量的籠統(tǒng)表述下”。

9月10日之前，北京市試點涉及到的朝陽區(qū)、豐臺區(qū)和密云縣會將試點具體方案上報市民政局。亡羊之后，能補牢否？還待觀察。

“一切都還在籌劃中，難免會有細節(jié)上的不足，受國情所限對于未成年人保護也需要逐步推進”，民政部發(fā)言人王金華告訴《中國周刊》記者。

綠事件

8月21日，國家衛(wèi)生計生委透露，自2010年啟動人體器官捐獻試點工作以來，我國公民逝世后捐獻器官占所有移植器官的比例，已由之前的幾乎為零，提高到目前的23%。

教師節(jié)前夕，公益項目“因愛而前行”將10余名患有骨科疾病的鄉(xiāng)村老師被接至北京，他們將得到免費手術(shù)治療。該項目由中國醫(yī)學(xué)基金會、北京電視臺聯(lián)合主辦，致力于為貧困家庭、勞模、烈士后代等患者提供免費骨科醫(yī)療，北京麥瑞骨科醫(yī)院提供全程醫(yī)療支持。救助電話：4008506699。

日前，全國婦聯(lián)發(fā)布了《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》。報告顯示，根據(jù)2010年全國第六次人口普查資料推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.6萬人，占所有農(nóng)村兒童比重達37.7%，占全國兒童的比例為21.9%。

近日，北京市民政局首次發(fā)布北京市民間組織收留孤兒的排查結(jié)果，目前共有30多家慈善組織共收養(yǎng)700多名孤殘兒童。排查還顯示，多家慈善組織收留孤兒的設(shè)施設(shè)備存安全隱患。北京市民政局表示，將針對這些慈善組織出臺有針對性的扶持及規(guī)范政策。

人社部副部長胡曉義近日表示，國家已采取多種措施，積極推動養(yǎng)老“雙軌制”所導(dǎo)致的不合理差距問題的解決，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。人社部正在抓緊研究養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案，將在適當(dāng)?shù)臅r候廣泛征求社會各界的意見，方案成熟后，所涉及的各項改革舉措將逐步實施。