李揚章

一、引言：人大監(jiān)督需要正當程序的支撐

任何公權(quán)力都有被濫用的可能，人大監(jiān)督權(quán)也不例外[1]。監(jiān)督權(quán)的濫用主要不是指侵犯監(jiān)督對象權(quán)益，而是指不行使或不積極行使，致使人民利益受到損害或得不到應有保護。如何防止人大濫用監(jiān)督權(quán)，促使人大積極履行監(jiān)督職責，從人大代表的履職過程來看，有事前選舉、事后罷免、事中程序控制三種方式。對于事前選舉，雖然通過提高選舉的競爭性，能夠使所選代表更好地反映民意，但由于人大制度作為代議制度的一種，同樣難以逃脫“選舉時民主，選舉后由議員做主”的宿命，公眾無從控制代表在任職期間的履行監(jiān)督職權(quán)情況。對于事后罷免，必須以選民或選舉單位對代表是否認真、正當行使監(jiān)督權(quán)過程的了解為前提，如果不通過一定的程序規(guī)定保障公眾的知情權(quán)，就談不上罷免，況且作為一種事后救濟措施，其實施成本也較高?？梢?，通過合理的程序設(shè)置對監(jiān)督權(quán)行使過程進行事中監(jiān)督控制至關(guān)重要。因為人大監(jiān)督程序既是對行政和司法等權(quán)力進行制約的“工藝流程”，也是防止監(jiān)督權(quán)自身恣意行使的屏障，是監(jiān)督者和被監(jiān)督者都必須遵循的規(guī)范。

監(jiān)督法的出臺，較好地解決了人大監(jiān)督程序（以下簡稱監(jiān)督程序）的法定化問題，但法定程序未必是正當程序。這可以從監(jiān)督法實施效果看出來：自2006年監(jiān)督法實施以來，雖然法定的監(jiān)督手段得到了較為頻繁地使用，但并未見人大監(jiān)督效果有明顯改善，公眾對人大如何行使監(jiān)督權(quán)仍然缺少話語權(quán)，公眾關(guān)切的重大事件，仍然很少看到人大的身影，人大監(jiān)督走過場現(xiàn)象仍然十分嚴重，人大變成對監(jiān)督對象的部門利益支持者仍然屢見不鮮。反倒是，監(jiān)督法沒有明確規(guī)定的專題詢問在全國人大常委會的帶動下，風生水起，各地人大常委會積極響應。選擇群眾關(guān)切的熱點問題，開展專題詢問，促進了一些社會熱點問題的公開，引起了公眾的關(guān)注和政府的重視，推動了問題的解決，效果較好。因此，提高人大監(jiān)督實效，正當監(jiān)督程序必不可少。

二、正當監(jiān)督程序的價值要求

與正當監(jiān)督程序密切相關(guān)自然是正當法律程序。正當法律程序最初源于“自己不做自己的法官”和“對他人作出不利行為要事先告知、說明理由和聽取申辯”的“自然正義”原則，之后其內(nèi)涵擴展到包括公開、公正、公平和參與等現(xiàn)代民主程序原則。最初正當法律程序主要適用于司法領(lǐng)域，之后其適用領(lǐng)域擴展到行政領(lǐng)域和立法領(lǐng)域。目前正當法律程序理論主要適用于立法、司法、行政等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域均涉及公權(quán)力主體與公民關(guān)系，且最終都需作出決定或決策等決意行為，正當法律程序有助于公權(quán)力主體決意行為的科學化民主化，有助于維護作為程序主體的公民（或公眾）的利益，因此正當法律程序能夠在這些領(lǐng)域得到良好地運用。但人大監(jiān)督涉及的是公權(quán)力主體之間的關(guān)系，且監(jiān)督不一定要作出決議、決定等決意行為，正當法律程序是否可直接適用不無疑問。

一般認為正當法律程序的內(nèi)涵要求是程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時終結(jié)和公開等，但這些要求都是為最終作出決意行為服務。由于監(jiān)督不一定作出決定，監(jiān)督可以只是一種潛在的影響，如聽取報告、專題詢問等可以在審議后作出決定、決議，也可以只聽取或只聽取和審議。因此，不能照搬正當法律程序的一般要求套用于監(jiān)督程序，而要從程序的根本價值出發(fā)，研究人大監(jiān)督程序的價值和內(nèi)涵要求，并據(jù)此來指導人大監(jiān)督實踐。

對于程序的根本價值，學界有三種觀點。一是程序工具主義，強調(diào)程序?qū)τ趯嶓w結(jié)果的工具意義，認為程序只是實現(xiàn)實體結(jié)果的工具和手段；二是程序本體主義，強調(diào)程序的獨立意義、終極意義，認為只要程序是正當?shù)?，結(jié)果就應當視為正當；三是程序綜合主義，認為程序要兼有工具和本體價值，程序應當是過程公正和結(jié)果公正的結(jié)合?？傮w而言，從經(jīng)驗角度觀察，程序綜合主義較為可取，也較為符合我國國情。

正當監(jiān)督程序作為法律程序的一種，也應是過程公正和結(jié)果公正的結(jié)合，兼具工具價值和本體價值。與其他法律程序一樣，監(jiān)督程序的工具價值是指程序?qū)τ趯崿F(xiàn)實體結(jié)果的價值，主要是指監(jiān)督程序能夠提高監(jiān)督實效，而要提高監(jiān)督實效必然要求程序具有科學性，這比較容易理解，在此不予展開闡述。同時，與其他法律程序一樣，監(jiān)督程序核心的本體價值是公正或正義，然而公正或正義猶如“普洛透斯的臉，變幻無常，隨時可呈不同形狀，并具有極不相同的面貌”。人大民意機關(guān)的性質(zhì)決定了在人大監(jiān)督程序中，最低限度的程序正義應當是民主，民主成了正當監(jiān)督程序的核心本體價值。按理說，人大行使監(jiān)督權(quán)的過程本身就意味著民主的過程，但由于人大制度具有代議制民主固有“選舉時民主，選舉后由代表做主”的缺陷，使得參與式民主成為必要的補充。人大監(jiān)督過程中的參與式民主核心就是公眾參與，它是指那些權(quán)益可能受到監(jiān)督結(jié)果影響的人有充分的機會和有效的途徑富有意義地參與監(jiān)督過程，并對監(jiān)督結(jié)果的形成發(fā)揮有效的影響和作用。公眾參與人大監(jiān)督具有十分重要的理論和實踐意義。首先，從人大作為民意機關(guān)的角度看，它的權(quán)力行為應當反映民意，反映民意的途徑之一便是公眾參與。其次，從權(quán)力控制角度看，人大的監(jiān)督權(quán)也是一種公權(quán)力，也有被濫用的可能，民主的監(jiān)督程序有利于防止監(jiān)督權(quán)濫用。再次，從人大監(jiān)督現(xiàn)實看，人大監(jiān)督動力不足、能力不夠、信息不充分，也必須實行程序民主，讓公眾參與監(jiān)督，以提高動力和能力及掌握信息。最后，從憲政角度看，監(jiān)督程序民主也是公民自由權(quán)保障的需要。人大監(jiān)督最終是為了控制行政權(quán)，保障公民自由權(quán)利，與公眾利益緊密相關(guān)，公眾理應成為程序的主體，參與監(jiān)督過程。因此，對監(jiān)督程序來說，其核心本體價值便是民主。民主的監(jiān)督程序能夠為人大監(jiān)督提供不竭的動力來源、充分的信息咨詢和無窮的監(jiān)督能力，還能使監(jiān)督結(jié)果得到公眾的普遍認可，從而加固監(jiān)督效果，從這個意義上說，程序的民主性和科學性也是相互融合的，不可分割的。

上述監(jiān)督程序科學性和民主性的雙重價值要求，在監(jiān)督法的立法目的中得到了體現(xiàn)。監(jiān)督法第二條第二款規(guī)定“各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權(quán)的程序，適用本法”，說明監(jiān)督法實際上是監(jiān)督程序法。監(jiān)督法第一條規(guī)定立法目的是“為保障全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會依法行使監(jiān)督職權(quán)，發(fā)展社會主義民主，推進依法治國”，其中保障監(jiān)督權(quán)的行使和發(fā)展民主可以解讀為監(jiān)督法對監(jiān)督程序內(nèi)容的要求，法治可以解讀為對監(jiān)督程序形式的要求，即推進程序法定。保障監(jiān)督權(quán)的行使正是監(jiān)督程序工具價值的體現(xiàn)。發(fā)展民主，從語義上分析，既可以是保障監(jiān)督權(quán)行使的延伸結(jié)果，也可以是與其并列的對程序的內(nèi)在要求。但從發(fā)展民主的目的來看，程序民主也是一種手段，理應成為監(jiān)督程序的內(nèi)在價值。因此，無論從程序的價值要求看，還是從監(jiān)督法立法目的看，監(jiān)督程序都應具有工具價值和本體價值，即既能保障監(jiān)督權(quán)行使，又能實現(xiàn)程序民主，前者要求程序具有科學性，后者要求程序具有民主性。

三、正當監(jiān)督程序的內(nèi)涵要求

以上分析了正當監(jiān)督程序的價值要求：科學性和民主性。但是怎樣的程序才是科學、民主的？這就要求將這兩大價值結(jié)合程序的基本要求及監(jiān)督行為規(guī)律和人大監(jiān)督實際，進行特定化、具體化，提煉正當監(jiān)督程序的基本內(nèi)涵要求。

（一）監(jiān)督程序科學性的內(nèi)涵要求

監(jiān)督程序工具性價值要求程序能夠最大限度實現(xiàn)監(jiān)督實體效果，但監(jiān)督意味著對行政權(quán)等公權(quán)力的約束和限制，權(quán)力的擴張?zhí)匦詻Q定了其出于本能對監(jiān)督的抵制和反抗，要把握監(jiān)督的度。因此，要實現(xiàn)監(jiān)督目的，監(jiān)督程序的設(shè)計既要符合法律程序的基本要求，也要符合監(jiān)督行為的基本規(guī)律，體現(xiàn)科學性。首先，人大監(jiān)督程序要有自治性。監(jiān)督結(jié)果應當產(chǎn)生于監(jiān)督程序的終點，實現(xiàn)監(jiān)督程序的自治性，否則程序?qū)⒊蔀閿[設(shè)，這就要求不能預設(shè)監(jiān)督結(jié)果。當前人大監(jiān)督之所以乏力、缺乏實效、公眾對人大監(jiān)督失去信心，預設(shè)結(jié)果是個很大的原因。其次，監(jiān)督程序要有終決性，監(jiān)督程序不能半途而廢，要有個結(jié)果。監(jiān)督是個動態(tài)的過程，某一監(jiān)督手段的采用，未必能立竿見影，還要根據(jù)政府的反饋采取后續(xù)手段。最后，人大監(jiān)督程序要有最佳性[2]。監(jiān)督程序不僅要有助于提高監(jiān)督實效，還要實現(xiàn)最佳效果。受現(xiàn)實客觀條件和人財物等成本的限制，監(jiān)督權(quán)的行使效果比如存在最佳性問題。最佳性程序考慮的是什么樣的程序設(shè)計可以達到最佳的監(jiān)督的效果。事實上，程序的這一功能早已隱含于程序本身的“好結(jié)果”效應。因此，監(jiān)督程序要根據(jù)監(jiān)督的特點考慮時間、順序、手段組合等的最佳性。首先，時間或時機上要力求最佳，滯后的、漫長的，以及不切實際的快速都是不利于監(jiān)督效果的實現(xiàn)。其次，順序上要遵循漸進規(guī)律，在監(jiān)督手段適用上要先軟后硬，逐步遞進，防止過猶不及，帶來強烈反抗和抵觸。第三，在手段組合上，各種手段要配合運用，實現(xiàn)手段的最佳組合，比如對同一監(jiān)督主題采取專題調(diào)研、專題詢問、執(zhí)法檢查、滿意度測評等組合拳，有利于全方位進行監(jiān)督，有利于提高監(jiān)督實效。

上述要求對人大與政府關(guān)系同樣適用。人大與政府是互動溝通關(guān)系，對互動溝通而言，就是要符合理性原則，事先告知，聽取意見，自我限制，防止越權(quán)，采取手段從軟到硬，逐步剛化，程序自治要求監(jiān)督結(jié)果既不是人大自我預設(shè)，也不是政府事先提供，而是雙方溝通的結(jié)果。溝通是說理，妥協(xié)，達成合意的過程。雖然在監(jiān)督?jīng)Q定中融入了政府意見，降低了剛性，但有利于提高政府的心理認可，從而提高對決定的服從和執(zhí)行，減少抵觸心理，最終有利于問題的解決，而且認可的決定可視為一種承諾，有利于形成壓力，有利于形成和諧的政治秩序，符合我國政治體制要求。

（二）民主性的內(nèi)涵要求

前面分析提到監(jiān)督程序的民主性主要是讓公眾參與人大監(jiān)督過程，而要讓公眾參與，就必然要求程序是公開、開放和公平的。

1.前提要求：程序公開。在監(jiān)督過程中，程序公開是指監(jiān)督程序的每一個階段，每一個步驟都應當以社會外界看得見的方式進行，程序參與者尤其是公眾有權(quán)知悉并取得監(jiān)督的有關(guān)資料和信息。公開歷來是程序正義的基本標準和要求，這是程序民主的前提要求。法諺：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張?！惫_是公眾參與的前提，要保障有效的參與，公開必須全程、全面、便利。全程是指人大監(jiān)督的過程和結(jié)果都對公眾公開；全面是指各種非涉密有利于公眾判斷的資料都應予公開；便利是指要采取各種途徑和方式及載體，確保相關(guān)利害關(guān)系人、有興趣的人都能方便獲取信息，便利的對象是公眾而不是人大常委會。在程序公開方面，監(jiān)督法作了比較全面的規(guī)定。比如，在監(jiān)督法第七條規(guī)定了監(jiān)督公開的原則：“各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會公開?！庇址謩e針對聽取專項工作報告、聽取計劃預算報告和執(zhí)法檢查報告等監(jiān)督手段的運用提出了公開的要求[3]。但是美中不足的是，這些具體規(guī)定都只要求公開監(jiān)督結(jié)果，沒有要求公開監(jiān)督過程；只要求公開人大常委會的報告和匯總的審議意見，以及“一府兩院”的報告和反饋意見，并沒有要求公開其他輔助、背景資料；而且，對公開途徑和載體沒有規(guī)定，也沒有對公開的便利性提出原則要求，使得在實踐中，許多地方人大常委會敷衍了事，便利自己，簡單地把“干癟”的報告和審議意見、反饋意見等資料在網(wǎng)絡上予以公開，監(jiān)督公開的立法初衷大打折扣。這些做法雖然不違反監(jiān)督公開的具體規(guī)定，但卻違反了監(jiān)督公開的原則。監(jiān)督法第七條要求公開的是行使監(jiān)督職權(quán)的情況，而不僅是行使職權(quán)結(jié)果的情況，還應當包括行使職權(quán)過程的情況；行使職權(quán)的情況不僅要通過報告、意見予以反映，還需要根據(jù)輔助、背景資料進行判斷；而且，為了讓社會公眾能了解行使職權(quán)情況，就不能只是便利人大常委會自己，更應當是便利社會公眾。

2.核心要求：程序開放。如前所述，人大監(jiān)督程序的民主主要體現(xiàn)在公眾參與方面。而要讓公眾能夠參與人大監(jiān)督，必然要求監(jiān)督程序開放，這是程序民主的核心要求。程序開放與封閉相對應，封閉的監(jiān)督程序，監(jiān)督只在人大主導下，與“一府兩院”等公權(quán)力主體之間互動，公眾無從參與其中；而開放的監(jiān)督程序，程序主體除了人大和“一府兩院”外，還有公眾作為第三方參與其中。程序開放有形式和實質(zhì)之分，形式開放是從維護公權(quán)力視角出發(fā)，以保障公權(quán)力行使為目的，開放僅是公權(quán)力主體用于提高行為合法性的借口，如征求意見而不反饋，僅作為獲取信息的一種手段；而實質(zhì)開放則不僅讓公眾象征性的參與，而是富有意義的、能夠影響監(jiān)督結(jié)果的參與，不僅聽取意見，還要反饋意見采納情況并說明理由，甚至將公眾意見作為采取監(jiān)督措施的重要依據(jù)。因此，為提高程序開放效果，避免形式主義，就要采取聽證、座談、網(wǎng)絡互動等多種形式聽取意見，并反饋結(jié)果和說明理由，并把采納的公眾意見作為采取監(jiān)督措施的重要依據(jù)。這樣做雖然降低了監(jiān)督的效率，增加了監(jiān)督成本，但能贏得公眾的信任和支持，能夠增強監(jiān)督的力量，為監(jiān)督提供可持續(xù)動力。在這方面，監(jiān)督法沒有明確規(guī)定，只是在第九條規(guī)定可將公眾意見作為監(jiān)督議題來源之一，第十一條規(guī)定應將公眾意見在內(nèi)的各種意見匯總交由“一府兩院”回應。但是這兩條規(guī)定的程序開放程度遠遠不夠，屬于形式開放，公眾的意見只是作為人大常委會選題的參考，而且人大常委會也不負反饋和說理職責，使得程序的民主性顯得極為稀薄。

3.更高要求：程序公平。程序公平是指在監(jiān)督過程中各參與主體在程序上的地位平等，人大作為主導的程序主體應當公平對待各參與對象，這是程序民主的內(nèi)在要求，也是保證公眾有效參與，確保監(jiān)督結(jié)果公正有效的要求，是在程序開放基礎(chǔ)上的更高要求。公平包括條件公平，即同等條件同等對待，不因膚色、種族、性別、籍貫等而區(qū)別對待，也包括結(jié)果公平，即對不同條件對象予以反向?qū)Υ?，以保證結(jié)果公平。程序公平是建立在程序開放基礎(chǔ)之上，監(jiān)督法對于程序開放規(guī)定尚且缺失和不明確，程序公平更是無從談起。實踐中，條件公平和結(jié)果公平都沒有很好地保障。前者如，有的省人大常委會僅限人大機關(guān)所在市戶籍的公民可以旁聽人大常委會會議，從而剝奪了該省其他地方公民的旁聽權(quán)，便是基于戶籍的不公平。后者如，許多地方人大常委會只是將監(jiān)督情況在網(wǎng)絡上公開，而沒有考慮到社會上還有許多人不會上網(wǎng)或沒有條件上網(wǎng)，雖然網(wǎng)絡對所有人一視同仁，但由于個體上網(wǎng)條件的差異，導致了監(jiān)督公開的結(jié)果的不公平。

上述民主的三大要求，不僅體現(xiàn)于人大與公眾關(guān)系上，同樣適用于人大與政府關(guān)系中。在監(jiān)督過程中，人大與政府之間在程序上必須建立互動溝通機制，因為溝通是雙方信息的互相傳達，溝通形成的合意是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。在人大與政府的互動溝通機制中，程序公開主要體現(xiàn)為人大事先告知監(jiān)督信息，政府及時提供履職信息；程序開放主要體現(xiàn)為人大采取監(jiān)督措施時事先征求意見，事后說明理由；程序公平是指人大與政府在監(jiān)督程序上的地位平等，人大應當保持必要的謙抑，人大常委會可以要求政府改進工作，可以追究所任命官員責任，但不可替“一府兩院”作出決定；人大常委會還應當尊重政府官員的基本程序權(quán)利，如對人大據(jù)以采取制裁措施的證據(jù)的質(zhì)疑權(quán)，對人大所擬采取制裁措施的抗辯權(quán)等。

注釋：

[1]鑒于日常監(jiān)督權(quán)主要由人大常委會行使，本文的人大監(jiān)督特指人大常委會監(jiān)督。

[2]關(guān)于權(quán)力行使的最佳性問題可參考朱新力、唐明良所著《法治政府建設(shè)的二維結(jié)構(gòu)——合法性、最佳性及其互動》一文，載《浙江學刊》2009年第6期。

[3]詳見監(jiān)督法第十四條、第二十條、第二十七條。

（作者系浙江大學光華法學院博士生、浙江省人大常委會機關(guān)干部）