成小紅 強舸

人民代表大會制度是我國政治體制的基石，隨著我國民主法治建設的推進，人民代表大會制度也在不斷完善。但是，僅有好的制度設計，沒有高素質的執(zhí)行者，也不可能實現(xiàn)好的制度效果。而從實際情況看，當前我國人大代表履職能力的整體水平并不樂觀[1]，提升人大代表履職能力迫在眉睫。對此，學界的探索主要集中在優(yōu)化代表結構（年齡、職業(yè)、學歷等）[2]、提升專職化代表比例[3]以及加強代表培訓等方面。其中，加強代表培訓則是目前各級人大機關實際舉措最多的領域。2005年，中共中央在轉發(fā)的《全國人大常委會黨組關于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設的若干意見》中明確提出要系統(tǒng)開展人大代表培訓，正式啟動了我國人大代表培訓工作。隨后的7年間，全國人大共舉辦代表培訓班44期[4]，地方各級人大也開展了相應的代表培訓工作。然而，從現(xiàn)有研究的反饋來看，近年來人大代表的培訓工作雖然取得了一定成效，但仍有較多不足，整體上仍需要較大改進[5]。

越南的國情、國體、政體以及改革歷程上均與我國類似，其國會（在地方層面為人民議會）制度長期以來也面臨著代表履職能力不足的困擾。1990年代中期以來，為了更好地發(fā)揮國會（地方人民議會）制度的作用，越南國會下大力氣探索改進代表培訓工作，以提升國會（地方人民議會）代表的履職能力，取得了不錯的成績?？偟膩碚f，越南的國會代表培訓工作起步早，投入多，目前其運作也比較完善。因而，本文的目的是從介紹越南國會代表培訓工作的經(jīng)驗出發(fā)，探索越南經(jīng)驗可以為我國人大代表培訓工作提供啟示。

需要強調的是，由于具體的改革著眼點和措施，我國與越南在國會代表培訓工作上既各有成績，也各有不足。但本文的目的是挖掘越南經(jīng)驗中的長處以提供借鑒，所以本文將不討論越南國會代表培訓工作中的不足之處，也不會在整體上比較越南和中國代表培訓工作上的優(yōu)劣。

一、越南國會代表培訓工作的發(fā)展歷程

越南國會代表培訓工作是越南國會改革重要組成部分，它起步于1990年代，以2005年越南國會當選代表培訓中心（the Training Centre for Elected Representatives）成立為界，其發(fā)展歷程可以劃分為兩個階段。

1.起步階段（1990年代～2005年）

1990年代到2005年是越南國會代表培訓工作的起步階段。1990年代中期，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）的指導和幫助下，越南國會辦公廳（Office of the National Assembly）開始不定期地舉辦講習班，為國會代表提供基本的知識和技能培訓。此后，越南國會又多方尋求國際援助，開展了大量國會代表履職能力培訓項目，包括歐盟的制度建設支持計劃（EU Institutional Support Program），瑞典國際開發(fā)署資助的“瑞典議會與越南國會合作”項目（ Cooperation between the National Assembly and the Swedish Riksdag）以及丹麥國會資助的“越南法律與司法改革支持項目”（ Support to legal and judicial reforms in Vietnam）等等[6]。

正是依托于這些國際合作，越南國會代表培訓工作從無到有，逐步發(fā)展了起來。首先，在國會辦公廳之外，越南國會各專門委員會也開始根據(jù)自身需要開設培訓課程。第二，培訓的形式也逐漸從單一的、不定期的講習班擴展到包括講習班、實習考察、模擬訓練和研究項目相結合的系統(tǒng)課程體系。第三，2000年之后，隨著國會代表培訓工作初顯成效，越南地方各級人民議會也開始學習國會經(jīng)驗，開展自身的代表培訓工作。

總的來說，起步階段為越南國會代表培訓工作打下了較好的基礎，積累了豐富的工作經(jīng)驗，培養(yǎng)了一大批能勝任相應工作的人員。但這一階段的代表培訓工作也有很大不足。第一，沒有統(tǒng)一的培訓機構。國會辦公廳、各專門委員會以及地方人民議會的代表培訓工作互不同屬，相互間缺乏協(xié)調和統(tǒng)籌，它們組織的培訓存在許多重疊和遺漏，一方面造成了資源浪費和時間沖突，另一方面又造成了許多必要的培訓卻無人提供。第二，由于缺乏經(jīng)驗和資源，起步階段的代表培訓工作很大程度上依賴于國際援助。雖然這有助于越南吸收先進的國際經(jīng)驗，但國際經(jīng)驗與越南實際終究存在很大的差距，因而這并不利于工作長期穩(wěn)定的開展。

2.深化發(fā)展階段（2005年至今）

2005年10月，為了解決代表培訓體制分散化、過度依賴國際援助的問題，在整合原來由國會辦公廳和各專門委員會分散承擔的代表培訓職能，越南國會成立了當選代表培訓中心（the Training Centre for Elected Representatives，簡稱TCER）。TCER行政上隸屬于越南國會辦公廳，下設培訓工作部和信息與數(shù)據(jù)庫部兩個部門，全權負責越南國會全部的代表培訓工作，指導地方各級人民議會的代表培訓工作，其具體職責包括：

（1）提供涵蓋五年任期的系統(tǒng)培訓課程。

（2）整理、編撰、出版、培訓教材和相關書籍，建設、維護專門的代表培訓網(wǎng)站（www.ttbd.gov.cn），及時發(fā)布各類信息。

（3）尋找、聘用、培養(yǎng)培訓員，建立一支高素質的培訓員隊伍。

TCER的成立使越南國會代表培訓工作發(fā)生了根本性的轉變，推動了它的深入發(fā)展。具體來說，一方面，TCER的成立較好地解決了之前代表培訓工作面臨的分散化困境，國會其他機構和專門委員會不再直接承擔代表培訓職能，避免了以往常常出現(xiàn)的重疊和遺漏的問題；另一方面，TCER成立后，由于有了統(tǒng)一的領導，越南國會真正擁有了對代表培訓工作的主導權，而不是過度依賴于國際援助，這保證了之后的代表培訓工作既能充分借鑒國際經(jīng)驗，又能從越南國情的實際出發(fā)。

二、越南國會代表培訓工作的內容與特點

在多年實踐和探索的基礎上，目前TCER發(fā)展出了一套由需求評估，課程設計，提供培訓和績效監(jiān)測四個部分組成的培訓體系。這套培訓體系堅持需求導向，強調培訓的目的不僅是要提升代表的知識水平，更是要賦予代表解決實際問題的能力。

1.需求評估

需求評估的目的是考察“需要”與“實際”之間的差距，即國會工作要求代表具備的履職能力和代表實際具備的履職能力之間的差距，進而為制訂培訓計劃提供依據(jù)。具體來說，TCER主要從三個方面開展需求評估：（1）代表對越南的政治體制、國會（地方人民議會）制度以及代表的權力與義務的認知程度；（2）代表對與其履職相關的法律、法令、決議和政策的理解水平；（3）代表對提案、辯論、表決、質詢、審查等專業(yè)技能的掌握情況。

同時，在需求評估中，TCER不僅從整體上把握代表的履職能力水平，還非常注重考察不同代表所具備的履職能力的差異，區(qū)分新任代表與連任代表、專職代表與兼職代表、不同背景（職業(yè)、學歷、性別、地區(qū)等等）代表對培訓的不同需求，并由此出發(fā)制定多元化的培訓計劃。

2.課程設計

根據(jù)需求評估的結果，TCER設計了涵蓋介紹性課程、基礎課程和專題課程的課程體系，制定了覆蓋國會（地方人民會議）代表整個任期（為期五年）的培訓計劃。如表1所示，TCER制定的培訓計劃將代表任期分為三個培訓階段，任期的第1年是培訓的第一階段，主要提供介紹性課程（新的就職程序、與選民的見面會）和部分基礎課程（代表的監(jiān)督技能、代表的立法技能）的培訓，目的是讓代表了解基本的國會知識，初步掌握一定的履職技能；任期的第2年和第3年是第二階段，主要提供基礎性課程的培訓，目的是讓代表較熟練地掌握提案、質詢、辯論、預算審核、政策評估等核心履職技能；任期最后兩年是第三階段，主要提供有針對性的專題課程和與媒介管理相關的課程，目的是讓代表成長為某一政策領域的專家，并且掌握良好的公共關系能力。

同時，TCER還注重通過設置多元化的課程，并賦予代表充分的選擇權的方式，來滿足不同代表之間的差異化需求。如表1所示，在培訓的第一階段，新任代表必須參加介紹性課程，而連任代表可以選擇不參加；在培訓的第二階段，TCER共提供近10項不同的專業(yè)課程，每位代表每年可以根據(jù)自己的需要和興趣選擇至少3項課程。這樣靈活的課程體系，既保證了培訓的連貫性，也使得代表們可有針對性地補充自身所需的技能，避免了不必要的時間浪費，提高了培訓效果。

3.提供培訓

準確的需求評估和完善的課程設計是代表培訓工作取得成功的基礎，但是要將規(guī)劃落到實處，還必須處理好以下幾個現(xiàn)實問題。

首先，誰來提供培訓？如果沒有高素質的培訓員講授，再好的課程設計也只是一紙空談，因而培訓員對培訓成功與否具有至關重要的作用。在培訓員選擇上，TCER一直非常重視聘用“外部資源人士”（outside resource people），即那些在相關領域掌握豐富理論知識和實踐技能的專業(yè)人士。在越南國會代表培訓工作開展初期（即TCER成立之前），越南國內還很缺乏這樣的“外部資源人士”，因而培訓主要依賴于從國際組織和歐洲國家聘用的外籍培訓員。這些外籍培訓員一般都具有較高理論水平和豐富的議會經(jīng)歷，能夠在短期內為越南國會代表培訓工作提供很大幫助，但是他們對越南國會工作中面臨的實際問題和越南的經(jīng)濟社會文化情況缺乏深入了解，因而在培訓工作中常常遇到課程與實際脫節(jié)的問題。而且，外籍培訓員人數(shù)有限，也不能滿足越南國會和地方人民議會日益擴大的培訓需求。因此，TCER成立后，越南改變了培訓員的聘用模式，強調從國內高?？蒲袡C構和國會（地方人民議會）連任代表中尋找“外部資源人士”，并通過專門的培訓課程來培養(yǎng)培訓員。經(jīng)過近幾年的努力，現(xiàn)在TCER已經(jīng)擁有了一支人數(shù)較多的本土培訓員隊伍，能夠承擔起絕大部分培訓任務，而外籍培訓員已經(jīng)很少直接參與到具體培訓工作中，更多的是為培訓活動提供輔助支持。

第二，如何解決代表兼職和分散給培訓帶來的困難？越南國會主要由兼職代表組成，他們一般只在國會會期才集聚河內，但國會會期內顯然不可能安排足夠的培訓課程。而地方人民議會代表則基本不可能集中到河內接受培訓。對此，TCER從三個途徑著手解決這一問題。首先，TCER在多個省份都設立了代表培訓基地，根據(jù)培訓規(guī)劃安排培訓課程，不同地區(qū)的國會代表可以根據(jù)其自身便利選擇參加。其次，TCER按照“培訓員的培訓”（training of trainers，簡稱TOT）原則，在各省選擇符合培訓員要求的“外部資源人士”，對其進行重點培訓，以便為地方人民議會組建一支可靠的培訓員隊伍。再次，TCER還充分運用網(wǎng)絡，建立了專業(yè)的代表培訓網(wǎng)站（www.ttbd.gov.cn），國會和地方人民議會代表都可以從該網(wǎng)站中獲得全方位的學習資料，開展自學，以彌補課堂教學時間有限的不足。

第三，如何保證代表能在培訓中真正習得履職所需的技能？為了防止培訓流于形式，TCER非常注重課程形式的組合與創(chuàng)新。它認為培訓中最重要的不是傳授知識，而是要在了解學員已有知識和技能的基礎上，開發(fā)學員的自我學習、自我實踐的能力。在課程形式上，TCER摒棄了單一的課堂講授模式，采用多種多樣的教學形式。如表2和表3所示，TCER在質詢和財政預算審議兩項培訓課程中，就結合了講授、辯論、會議模擬、角色扮演等多種教學形式，讓培訓最大限度地接近實際，通過理論與實踐相結合的方式提高代表的履職技能。

4.績效監(jiān)測

對于培訓的效果，TCER設計了相應的監(jiān)測體系，實時監(jiān)測代表培訓工作的績效，并根據(jù)監(jiān)測的結果進行及時的修改和調整。

TCER的績效監(jiān)測體系是根據(jù)美國學者唐納德·柯克帕特里克（Donald L. Kirkpatrick）的四級評估模型設計的，這一模型將培訓評估分為反應層、學習層、行為層、效果層等四個遞進的層次，即強調要從受訓者的反應、受訓者對培訓內容的學習掌握、培訓結束后一段時期內受訓者的行為變化，培訓對組織帶來的影響這四個方面來考察培訓的效果[7]。在這一框架下，TCER制定了《代表培訓項目績效監(jiān)測手冊》（Manual on Monitoring and Evaluation of Training for Elected Representatives），作為它們監(jiān)測評估代表培訓工作的基本指導。

在具體實踐中，TCER從三個不同視角展開績效監(jiān)測。首先，是對受訓代表的問卷調查，了解他們對培訓的主觀看法、評價和建議；第二，是對培訓員的深度訪談，了解他們對培訓的主觀看法、評價和建議以及他們對受訓代表學習效果的主觀評價；第三，是通過考試了解受訓代表的學習情況，從客觀的角度衡量培訓的效果。最后，結合以上三個方面獲取的資料，TCER可以對培訓的效果和不足進行較為全面的評價，并據(jù)此改進相關方面的不足。與2005年相比，2011年的越南國會（地方人民議會）代表培訓體系已經(jīng)有了許多改進。

三、越南國會代表培訓工作的經(jīng)驗與啟示

在前文敘述的基礎上，本部分將簡要討論越南國會（地方人民議會）代表培訓工作的有益經(jīng)驗，希望以此為我國人大代表培訓工作提供一定的啟示。

1.統(tǒng)一的培訓機構，構建系統(tǒng)的培訓體系

代表培訓工作是一個整體，因而需要有統(tǒng)一的組織機構。雖然我國也成立了全國人大培訓中心，但就實際情況看，統(tǒng)一的組織機構還沒有帶來統(tǒng)一的培訓體系，代表培訓的資源和職能仍然比較分散。此外，近年來各地也紛紛成立了地方人大培訓中心，但是全國人大培訓中心對地方人大代表培訓工作的指導較少，地方人大代表培訓長期處于各自為政的狀態(tài)，未能建立起從中央到地方系統(tǒng)的的工作機制。

如何解決這一問題？越南的經(jīng)驗則值得借鑒。2005年，越南成立了當選代表培訓中心（TCER）。橫向上，TCER將原來分散在國會辦公廳和各專門委員會的培訓職能和培訓資源整合在一處，因而能夠建立起系統(tǒng)的、全面的代表培訓體系，開展多元化的培訓課程，這解決了以往代表培訓中碎片化的困境?？v向上，TCER不僅是國會代表培訓的組織機構，同時它也擔負著指導地方人民議會代表培訓工作的職能。一方面，它為地方人民議會代表的培訓工作設定基本的工作框架，使越南形成了上下連貫的國會（地方人民議會）代表培訓體制；另一方面，它也源源不斷地為地方人民議會提供著相應的培訓資源（培訓員、課程設計等等），較好地解決了地方、特別是那些偏遠地區(qū)培訓資源不足的困境。

2.連貫的培訓機制，突出實踐能力培養(yǎng)

由于人大（國會）工作越來越高的要求，因而代表培訓就必須是一個長期的過程，它需要有針對性的、系統(tǒng)的、循序漸進的課程體系。由此出發(fā)，目前我國人大代表培訓被分為初任培訓（學習法律）、履職培訓（學習專業(yè)技能）和專題培訓三個部分[8]。但在實踐中，我國的人大代表培訓卻很少安排履職培訓課程。從2008年到2012年，十一屆全國人大共舉辦代表培訓班18次，包括6次法律學習、12專題學習，卻沒有1次履職培訓[9]。這導致了許多人大代表缺乏基本的履職能力，在第十二屆全國人大一次會議上，一些已經(jīng)接受5年系統(tǒng)培訓的連任代表仍然“看不懂預算”[10]。

越南的做法則比較好地避免了以上問題。越南也將代表培訓機制分別重點提供介紹性課程、基礎性課程和專題性課程三個部分，再按時間順序在代表任職的不同階段安排不同培訓，循序漸進、逐步深入培養(yǎng)代表的履職能力。同時，越南將培養(yǎng)代表專業(yè)技能的基礎性課程作為培訓中最重要的部分，在重視理論學習的前提下，強調對代表實際履職技能的訓練，在教學過程中大量采用案例分析、模擬演練等形式，有效地提高了代表的實踐能力。

3.多元化的課程體系，滿足代表的差異性需求

由于自身特性的差異，不同代表對培訓的需求也是不同的。例如，初任代表更需要全面的基礎性知識培訓，而連任代表則更加需要深入的專業(yè)化培訓。并且，議會工作內容繁雜多樣，單個代表也很難掌握全面的工作知識和技能，代表往往更傾向于在某一政策領域成為專家。因而，培訓機制的多元化和可選擇性就非常重要。但在目前我國人大代表培訓中，課程數(shù)量較少，結構單一，代表也缺乏選擇課程的權利。因而，代表很難根據(jù)自身規(guī)劃在某一領域成長為專家，這導致我國至今缺乏能深入了解某個政策領域并提出議案、參與政策制定的“專家”代表。

與之相比，越南的經(jīng)驗更值得借鑒。如前文所述，TCER通過豐富的課程和靈活的選課機制較好地滿足了越南代表的需要，讓代表可以根據(jù)自身興趣選擇某一領域深入學習，幾年來越南國會在各個政策領域都培養(yǎng)出了一定數(shù)量的“專家”代表，有效地提升了越南國會工作的專業(yè)化。

4.運用多種教學方式，應對代表分散化的困境

與西方國家議會不同，中國人大和越南國會都是以兼職代表為主，代表來自全國各地，并且都是短會期制[11]，代表在地理上的分散性是培訓工作開展的巨大障礙。而到地方人大（人民議會），這一問題就更為突出。除了新任培訓是在各自省市區(qū)進行外，目前我國采取的主要方式是每年輪流在北京、上海、深圳等中心城市舉行短期的全國人大代表培訓班，每次選擇召集數(shù)十個省區(qū)的數(shù)百名代表參加培訓[12]。總的來說，這一模式并不能很好地解決代表分散化的問題，一方面代表要花費大量的時間和精力遠赴外地參加培訓，這對兼職代表來說是很困難的；另一方面，時間上的限制又反過來使得培訓組織方盡可能地精簡壓縮培訓課程，削弱了培訓的效果。

而越南的做法則較好地解決了代表分散化的問題。TCER在全國各地建立了多個培訓基地，使代表可以在駐地附近就接受培訓，降低了代表參加培訓的時間成本。同時，TCER充分運用網(wǎng)絡教學，使代表可以靈活地接受培訓，增加了代表接受培訓的幾率。以上措施使得，越南國會（地方人民會議）代表基本上可以在全年任何時期獲得培訓機會，既保證了培訓的持續(xù)性，又增加了培訓的數(shù)量，較好地提升了越南國會（地方人民會議）代表的履職能力。

注釋：

[1]任斌：《我國人大代表履職問題》，載《人大研究》2008年第3期；蔣新建、唐本令：《關于提高代表議案質量的思考》，載《人大研究》2006年第9期；黃少陵：《提高地方人大代表議案質量的探討——以H省人大代表提交議案為例》，載《人大研究》2009年第9期。

[2]何俊志、劉樂明：《全國人大代表的個體屬性與履職狀況關系研究》，載《復旦學報》2013年第2期。

[3]方付建：《人大代表專職化問題研究》，載《長江論壇》2012年第2期。殷煥舉、李曉波：《人大代表專職化研究》，載《科學社會主義》2011年第4期。周燕：《我國人大代表專職化的可行性及現(xiàn)實意義》，載《人大研究》2006年1期。

[4]2005～2007年數(shù)據(jù)為作者根據(jù)中國人大網(wǎng)（http：//www.npc.gov.cn）的資料統(tǒng)計得來 （2005年5期，2006年5期，2007年1期）。2008～2012年數(shù)據(jù)源自何曄暉：《十一屆代表大會5年舉辦33場代表培訓班》，2013年3月9日，http：//news.china.com.cn/2013lianghui/2013-03/09/content_28186425.htm.

[5]王恒：《基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對策研究》，載《法制與社會》2012年第13期。

[6]Lam Duc Nguyen. Training for Elected Representatives

in Vietnam： Context， Approach， Process. Parliamentary Affairs. 2012（65）.

[7]陳雁楓：《培訓效果評估及其在企業(yè)的運用》，載《上海交通大學學報》2007年第1期。

[8]何曄暉：《人大常委會副秘書長：對人大代表的培訓已成系統(tǒng)》，2013年3月9日，http：//news.163.com/13/0309/16/8PHOL4CQ0001124J.html.

[9]作者根據(jù)全國人大網(wǎng)站統(tǒng)計，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/dbgz/node_12493.htm.

[10]李云芳、鮑志恒：《人大代表怎樣審查預算報告》，載《東方早報》2013年3月8日。

[11]根據(jù)2001年末越南國會通過的《國會組織法》第四十五條修正案規(guī)定，國會中專職代表應至少占全體代表的25%。近年來，越南國會中專職代表數(shù)不斷增加，盡管如此，在2011～2016年任期的第十三屆越南國會代表中，約70%為兼職代表。這一數(shù)字，在地方層級的人民議會中超過80%。參見Lam Duc Nguyen. Training for Elected Representatives in Vietnam： Context， Approach， Process. Parliamentary Affairs. 2012（65）.

[12]相關信息詳見全國人大新聞網(wǎng)http：//npc.people.com.cn.

（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院。本文基金項目：本研究獲2012年度教育部博士研究生學術新人獎資助。本文在寫作過程中得到越南國會當選代表培訓中心【TCER】官員Lam Duc Nguyen提供的資料支持和指導，在此致謝）