隋洪明

(西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 401120)

預(yù)防，顧名思義即預(yù)先防范，在當(dāng)前食品安全“監(jiān)管”及“懲處”、“打擊”、“治理”等語(yǔ)境下，食品安全預(yù)防在我國(guó)還是一個(gè)陌生的詞匯，在法律與制度層面凸顯空白與缺失，囿于“懲罰式”治理模式的思維定式，人們只注重事后的懲處與索賠，致力于追究違法者的責(zé)任，“預(yù)防”制度建設(shè)則被忽略，沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，市場(chǎng)主體大多數(shù)人心中沒(méi)有預(yù)防的概念。在研究領(lǐng)域，亦鮮有論證者，預(yù)防理論幾近空白，在立法方面，相關(guān)法律沒(méi)有把預(yù)防作為根本宗旨和指導(dǎo)思想。國(guó)外取得成功并作為經(jīng)驗(yàn)推廣的“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)”體系(Hazard Analysis Critical Control Point 簡(jiǎn)寫(xiě)為Haccp)是一套成熟而嚴(yán)密的體系，實(shí)踐中得到了驗(yàn)證并取得了良好的效果，但移植到我們國(guó)家，卻被簡(jiǎn)單地異化，只在“關(guān)鍵點(diǎn)”控制，顯然為不法者留下了一個(gè)巨大的漏洞，在我國(guó)法制不健全的環(huán)境中被放大，失去了應(yīng)有的作用，因此，從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，借鑒先進(jìn)的理論與實(shí)踐，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的食品安全預(yù)防法律制度尤為必要。

一、我國(guó)食品安全預(yù)防法律制度的缺失與惡果

(一)食品安全預(yù)防理念的虛無(wú)

1、對(duì)食品安全預(yù)防的重要性認(rèn)識(shí)不足。預(yù)防一詞最早是針對(duì)危害因素的預(yù)防措施，分別針對(duì)環(huán)境污染和機(jī)體損害防止疾病的發(fā)生。在法律領(lǐng)域，預(yù)防性原則主要使用在環(huán)境保護(hù)方面，已成為環(huán)境保護(hù)法的重要原則之一，并在環(huán)境保護(hù)法中發(fā)揮了良好的作用。在食品安全方面，預(yù)防原則的適用在世界范圍內(nèi)還存在較大的分歧，世界食品法典組織、歐盟及日本已經(jīng)明確確立了基本原則的地位，而美國(guó)則存在著異議，主要是擔(dān)心一旦承認(rèn)此原則會(huì)被濫用成為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。在我國(guó)，對(duì)于預(yù)防的認(rèn)識(shí)還存在于極為膚淺的層面，其重要性沒(méi)有在法律和現(xiàn)實(shí)生活中得到體現(xiàn)，理論界偏好于問(wèn)題對(duì)策與彌補(bǔ)制度完善的研究，實(shí)務(wù)界熱衷于“救火式”事件的處理，公眾則更多地是受害后空有憤怒與無(wú)奈，沒(méi)有人將主要精力投放于預(yù)防之中，將食品安全預(yù)防作為食品安全環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

2、食品安全預(yù)防理念的科學(xué)內(nèi)涵沒(méi)有得到提煉。預(yù)防一詞在食品安全領(lǐng)域的使用僅局限于一般意義且極隨意而不規(guī)范，不同的人在不同的語(yǔ)境下使用預(yù)防一詞，往往含義不明且不統(tǒng)一，有人認(rèn)為預(yù)防原則是“由于科學(xué)的不確定性的存在，對(duì)于一些新產(chǎn)品和技術(shù)的安全性不能確定，因此食品安全法律應(yīng)該有選擇地采取預(yù)防原則，……預(yù)防原則適用于，當(dāng)危險(xiǎn)管理者確定了危害健康的合理依據(jù)，但支持的信息及數(shù)據(jù)不足以做出全面危險(xiǎn)評(píng)估，在這類(lèi)情形下，決策者或危險(xiǎn)管理者可基于預(yù)防原則尋找更多詳細(xì)的專(zhuān)業(yè)及相關(guān)數(shù)據(jù)，以采取措施或行動(dòng)來(lái)保證消費(fèi)者健康安全。但預(yù)防原則必須伴隨進(jìn)一步尋找科學(xué)的確定性，并在新的證據(jù)的基礎(chǔ)上重新評(píng)價(jià)其安全性?！保?］雖然《食品安全法》試圖完善食品安全預(yù)防制度，設(shè)立了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用檔案、不實(shí)行免檢、強(qiáng)制召回等一系列食品安全預(yù)防措施，但并沒(méi)有界定食品安全預(yù)防理念的定義，抽象出食品安全預(yù)防理念的科學(xué)內(nèi)涵，并成為食品安全制度的靈魂。專(zhuān)家學(xué)者的相關(guān)研究既沒(méi)有集思廣益的專(zhuān)題性建言，也沒(méi)有從大量的食品安全事件中歸納、提煉、抽象與升華，沒(méi)有形成嚴(yán)密并能指導(dǎo)具體行動(dòng)的理論體系，在中國(guó)知網(wǎng)全文數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索，相關(guān)食品安全預(yù)防理念的論文幾乎沒(méi)有。

(二)食品安全預(yù)防法律規(guī)范的不足

法律規(guī)范是制度的基礎(chǔ)與保障，為了完善我國(guó)食品安全法律制度，立法機(jī)關(guān)與行政部門(mén)制定了大量的食品安全法律法規(guī)，但仔細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》還是《刑法修正案(八)》等沒(méi)有一條直接關(guān)于食品安全預(yù)防的法律規(guī)定，使食品安全預(yù)防法律制度處于空白狀態(tài)。

1、《食品安全預(yù)防法》缺位?；痉ㄊ欠审w系的基石，沒(méi)有預(yù)防基本法做統(tǒng)領(lǐng)的食品安全法律體系如同沒(méi)有靈魂的僵體，徒有外形，而無(wú)內(nèi)涵，預(yù)防法律制度的地位自然難以保證，無(wú)法在法律上得到應(yīng)有的確認(rèn)。為解決日益嚴(yán)峻的食品安全問(wèn)題，我國(guó)相關(guān)部門(mén)試圖通過(guò)“彌補(bǔ)”的方式“有針對(duì)性”地制定了大量單行的食品安全法律法規(guī)，但卻一直沒(méi)有將有關(guān)預(yù)防法的制定與實(shí)施當(dāng)做一項(xiàng)重要的工作，沒(méi)有制定一部專(zhuān)門(mén)的《食品安全預(yù)防法》，沒(méi)有將食品安全預(yù)防納入用法律規(guī)范的議事日程，既反映了我國(guó)對(duì)于食品安全預(yù)防認(rèn)識(shí)的的不足，也暴露出我國(guó)食品安全治理中的問(wèn)題。

2、具體條文規(guī)定零亂。雖然《食品安全法》試圖將預(yù)防的內(nèi)容寫(xiě)入其中，并規(guī)定了一些相應(yīng)的制度，但在10 章共104條的《食品安全法》條文中，沒(méi)有一個(gè)預(yù)防的條文，甚至沒(méi)有一個(gè)“預(yù)防”的字眼，《食品安全法》第二章關(guān)于“食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”的規(guī)定更象是具體的操作規(guī)范。在其他相關(guān)規(guī)范中，無(wú)論是法律條文，還是行政文件，也幾乎找不到食品安全預(yù)防的內(nèi)容。最具代表性的是《產(chǎn)品質(zhì)量法》以“監(jiān)督——責(zé)任義務(wù)——損害賠償——罰則”為框架的立法體例，(《產(chǎn)品質(zhì)量法》共6 章，除第一章總則和第六章附則外，第二章產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督，第三章生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)，第四章 損害賠償，第五章罰則，典型地反映出“責(zé)任——義務(wù)——處罰”的立法模式)其他相應(yīng)的規(guī)范如《食品安全法實(shí)施條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》以及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部2010年9月15日對(duì)外公布的《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動(dòng)的通知》等基本都采用同一模式，大多規(guī)定監(jiān)督管理和法律責(zé)任的內(nèi)容，而沒(méi)有將預(yù)防的內(nèi)容納入到法律體系與條文中去。

(三)食品安全預(yù)防具體應(yīng)對(duì)措施的缺失

預(yù)防具體措施是在相應(yīng)理念指導(dǎo)下根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對(duì)可能發(fā)生的事件采取的具體做法和對(duì)策方法，是有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)舉措，是直接作用于現(xiàn)實(shí)對(duì)象的應(yīng)對(duì)手段，是法律規(guī)定的具體化與落實(shí)。由于我國(guó)在預(yù)防制度上的無(wú)所作為，其預(yù)防措施的欠缺明顯:

1、沒(méi)有預(yù)防系統(tǒng)。由于理念的缺失和制度的不完善，我們?cè)趯?shí)務(wù)中沒(méi)有建立起有效的預(yù)防系統(tǒng)，無(wú)信息警示制度與信息反饋機(jī)制，政府機(jī)關(guān)只有管理部門(mén)沒(méi)有預(yù)防部門(mén)，經(jīng)營(yíng)者只有生產(chǎn)與銷(xiāo)售活動(dòng)沒(méi)有警示預(yù)防行為，消費(fèi)者只能被動(dòng)接受危害或可能危害的結(jié)果，無(wú)法事前通過(guò)有效的信息對(duì)可能造成危害的食品說(shuō)“不”，整個(gè)社會(huì)沒(méi)有一個(gè)有機(jī)的相互聯(lián)系的預(yù)防體系，導(dǎo)致我國(guó)的食品安全處于一種對(duì)危害完全開(kāi)放的狀態(tài)之下。

2、沒(méi)有預(yù)防制裁措施。按照現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)，制裁都是在事件發(fā)生之后并且通常是造成一定后果甚至是嚴(yán)重后果的情況下，才會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，受到相應(yīng)的制裁，而對(duì)于沒(méi)有按照相應(yīng)的規(guī)范進(jìn)行操作、沒(méi)有履行法定程序、沒(méi)有采取相應(yīng)的預(yù)防措施等違反預(yù)防制度的行為，則沒(méi)有制裁措施。事前預(yù)防制裁的缺失使得行為人刻意逃避危害后果的責(zé)任承擔(dān)，而無(wú)心采取積極的預(yù)防措施，將預(yù)防作為首要任務(wù)。

3、沒(méi)有預(yù)防責(zé)任。預(yù)防責(zé)任，是指雖沒(méi)有造成現(xiàn)實(shí)損害卻存在造成侵害的危險(xiǎn)時(shí)承擔(dān)的一種責(zé)任，其目的是預(yù)防損害的繼續(xù)或者損害的發(fā)生。在現(xiàn)行責(zé)任體系下，我國(guó)法律是一種后果或稱(chēng)結(jié)果責(zé)任，雖然此種責(zé)任嚴(yán)格恪守責(zé)任條件，可以保證對(duì)違法者的“罰當(dāng)其罪”，但在食品安全領(lǐng)域則有些“不合時(shí)宜”，無(wú)法適應(yīng)食品安全形勢(shì)的要求，我國(guó)法律尚沒(méi)有對(duì)預(yù)防責(zé)任做出明確的規(guī)定，無(wú)法對(duì)可能給他人的生命或人身造成損害的行為進(jìn)行制裁，難以對(duì)生產(chǎn)銷(xiāo)售危害人們身體健康的食品安全行為追究責(zé)任。

(四)食品安全預(yù)防法律制度缺失的后果

由于沒(méi)有健全的預(yù)防制度，使得我國(guó)無(wú)法在消費(fèi)者食用前筑起食品安全的“防火墻”，導(dǎo)致絕大多數(shù)公眾只能在一種無(wú)法預(yù)防的狀態(tài)下，被迫接受以受害為代價(jià)的事后處理機(jī)制。對(duì)于有害的食品，生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者只是在安全事件發(fā)生之后，對(duì)消費(fèi)者身體造成危害后果的情況下才可能進(jìn)行處理，而如果沒(méi)有直接的危害或發(fā)生嚴(yán)重的后果，消費(fèi)者往往不會(huì)提出異議，即使提出也因?yàn)闊o(wú)法證明而不能對(duì)不安全食品進(jìn)行處理，這種制度帶來(lái)的惡果已經(jīng)在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中大量出現(xiàn)，理應(yīng)引起足夠的重視。

1、食品安全事件的當(dāng)事各方均受損失。從后果看，一旦出現(xiàn)食品安全事件，必然導(dǎo)致消費(fèi)者、企業(yè)、政府三者全輸?shù)木置?從三聚氰胺、瘦肉精、奶粉等事件中都可以得到證明)，①三聚氰胺事件中，29.6 萬(wàn)消費(fèi)者受害，三鹿集團(tuán)破產(chǎn)，董事長(zhǎng)被判無(wú)期徒刑，石家莊市分管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的副市長(zhǎng)、石家莊市委副書(shū)記、市長(zhǎng)等政府官員也相繼被撤職處，2011年中央電視臺(tái)《每周質(zhì)量報(bào)告》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有7 成中國(guó)民眾不敢買(mǎi)國(guó)產(chǎn)奶。在河南“瘦肉精”事件中，雙匯發(fā)展2011年一季度利潤(rùn)同比下降80%至90%，二季度虧損額在1.52 億元至2.09 億元之間，5 名制售“瘦肉精”的被告人，分別被判處死緩、無(wú)期徒刑以及有期徒刑;3 名國(guó)家公職人員因玩忽職守罪分別被判處有期徒刑6年、5年不等。消費(fèi)者是直接受害者，經(jīng)濟(jì)上受到的損害自不必說(shuō)，身體上與精神上受到的傷害亦無(wú)法逆轉(zhuǎn)，甚至終生都要生活在事件影響的陰影下;對(duì)于企業(yè)而言，不但要受到法律制裁與經(jīng)濟(jì)制裁，還要承受事件無(wú)法估量的后續(xù)影響，盡管企業(yè)受到的懲罰罪有應(yīng)得，但對(duì)于許多具有一定影響力的企業(yè)的沖擊，并不是人們?cè)敢饪吹降慕Y(jié)果;作為管理者身份的政府部門(mén)不但受到公眾的質(zhì)疑，還將在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)逐漸讓公眾喪失信心，直至影響政府的公信力。

2、事后處理的復(fù)雜性無(wú)法取得滿意的效果。食品安全事件發(fā)生后，涉事各方都希望自己能夠得到一個(gè)滿意的處理結(jié)果，但事實(shí)上幾乎是不可能的，違法者希望得到較輕的處罰甚至逃脫處罰，受害者希望維護(hù)自己的合法權(quán)益，社會(huì)公眾希望對(duì)違法者嚴(yán)懲，但執(zhí)法機(jī)關(guān)處理案件既需要嚴(yán)格按照法律程序，又需要“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，而現(xiàn)實(shí)的各種不確定因素、證據(jù)不足、案件本身存在的各種爭(zhēng)議以及受各種現(xiàn)實(shí)條件的制約，最終的處理結(jié)果不可能讓各方都滿意或接受，尤其是往往不能令受害人滿意，政府部門(mén)的努力不僅得不到理解，還會(huì)備受質(zhì)疑，良好的愿望起不到良好的作用。

3、加劇了違法者投機(jī)的不健康心理。不安全食品的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己的行為后果都是明知的，只是普遍存在僥幸的心理，認(rèn)為自己的違法行為不會(huì)被發(fā)現(xiàn)或不會(huì)造成嚴(yán)重的后果。預(yù)防制度的缺失，使違法者的主要精力用于不被發(fā)現(xiàn)或被發(fā)現(xiàn)后的逃避責(zé)任上，即使在受到應(yīng)有的懲處后，不是想方設(shè)法預(yù)防事故的再次發(fā)生，而是千方百計(jì)把“損失”再“撈回來(lái)”，形成惡性循環(huán)。

4、食品安全環(huán)境惡化。從近年我國(guó)食品安全環(huán)境狀況看，盡管政府部門(mén)花了很大力氣，付出了很大代價(jià)對(duì)食品安全或進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理或加強(qiáng)監(jiān)管措施，但取得的成效甚微，大案要案頻發(fā)，從“蘇丹紅”事件到“瘦肉精”事件，再到“地溝油”事件、“塑化劑”事件、“速生雞”事件等等，惡性案件有增無(wú)減，危害人們身體健康的食品無(wú)孔不入，社會(huì)公眾幾乎每天都生活在恐慌中，事實(shí)證明，靠打擊為主的治理方式與思路，不足以從根本上解決食品安全問(wèn)題。

5、現(xiàn)行食品安全基本制度受到質(zhì)疑。為保障食品安全，以《食品安全法》為核心的法律法規(guī)確立了一系列管理制度，如監(jiān)管制度、檢查制度、懲罰制度、責(zé)任追究制度等，這些都是食品安全保障的常規(guī)制度與必備制度，在國(guó)外得到了有效的證明，但在我們國(guó)家卻由于種種原因難以發(fā)揮作用，監(jiān)管效率低下，責(zé)任追究不能落實(shí)，違法者不能得到應(yīng)有的制裁，導(dǎo)致公眾不再相信法律，不再相信政府，更不信任商家，不僅商家受到經(jīng)濟(jì)損失，消費(fèi)者深陷“恐慌”之中，政府備受質(zhì)疑，我們的社會(huì)秩序也受到一定的影響。

二、我國(guó)食品安全預(yù)防制度缺失的原因

(一)思想認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)和動(dòng)力，思想決定行為的方向與力度，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，相關(guān)主體對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不正確理解反應(yīng)在食品安全領(lǐng)域即導(dǎo)致諸多認(rèn)識(shí)的偏差與錯(cuò)誤，以追求所謂經(jīng)濟(jì)效益的名義掩蓋了本應(yīng)堅(jiān)守的道德責(zé)任與社會(huì)責(zé)任，使得相關(guān)法律制度形同虛設(shè)，作為有效阻滯侵害人們身體健康的制度不能得到應(yīng)有的重視。

1、片面追求發(fā)展經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤觀念。我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，市場(chǎng)主體(包括監(jiān)管主體)并沒(méi)有真正理解社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，大都從自身利益出發(fā)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀與個(gè)人利益以及本體利益交織在一起。有的政府部門(mén)即把社會(huì)發(fā)展單純地等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了片面追求GDP 的增長(zhǎng)放松監(jiān)管，不惜以放松對(duì)違法行為的監(jiān)管、破壞社會(huì)和諧乃至損害群眾的生命健康為代價(jià)，換取不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)重弱化了社會(huì)其他方面的協(xié)調(diào)發(fā)展;經(jīng)營(yíng)者則完全拋棄了自己應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，一味追求經(jīng)濟(jì)利益，肆意制售假冒偽劣，不惜突破基本的道德底線與法律界限。如此，以危害人民身體健康為代價(jià)換取的利益作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的“遮羞布”，模糊了是非觀念，忽略了良性制度的建設(shè)。

2、漠視生命健康的僥幸心理。許多食品生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)以“吃不死人”為其基本底線，認(rèn)為只要消費(fèi)者不立即出現(xiàn)嚴(yán)重的受害癥狀就沒(méi)有危害，不出現(xiàn)死亡事件就無(wú)關(guān)大局，混淆食品安全與食品安全事故的界限，沒(méi)有將食品安全風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)做危害人們生命健康的大事，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到生命權(quán)的價(jià)值與重要性，把預(yù)防危害的發(fā)生置于可有可無(wú)的境地。

3、將食品等同于一般產(chǎn)品的認(rèn)識(shí)偏差。食品與人們的生命健康息息相關(guān)，是生命延續(xù)的必不可少的基本物質(zhì)，必須保證不存在危害身體健康的風(fēng)險(xiǎn)，但相關(guān)主體無(wú)論從思想上還是理念上都沒(méi)有把食品當(dāng)做特殊商品，而是混同于一般物品。反映在法律上，食品安全立法與執(zhí)法均沿用一般產(chǎn)品質(zhì)量的方法與理念，只注重事后的懲罰與監(jiān)督，而沒(méi)有事前預(yù)防措施，無(wú)法構(gòu)建有效的食品安全預(yù)防制度。

(二)傳統(tǒng)法律制度原因

幾千年來(lái)，我國(guó)法律民刑不分的特點(diǎn)形成了以懲罰為主線的傳統(tǒng)制度，自夏、商出現(xiàn)刑罰罪名開(kāi)始，歷代統(tǒng)治者均崇尚重刑輕民的思想，使得民事法律問(wèn)題大多通過(guò)刑罰的方式處理，即使在21世紀(jì)的現(xiàn)代社會(huì)條件下，仍在諸多領(lǐng)域受到其根深蒂固的影響。反映在法律領(lǐng)域，立法的思路是不斷制定處理違法者的法律規(guī)范，不斷增加對(duì)違法者的懲罰力度，執(zhí)法者的做法是強(qiáng)化打擊的范圍和力度，甚至在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行拉網(wǎng)式檢查，運(yùn)動(dòng)式治理，對(duì)于創(chuàng)新法律制度規(guī)范不夠，忽視了預(yù)防制度的建設(shè)。

(三)社會(huì)制度原因

在實(shí)踐中，由于制度的穩(wěn)定性與整體性，制度的構(gòu)建者面對(duì)已經(jīng)固定的體制一味沿用慣性的模式，而執(zhí)行者往往局限于實(shí)際事務(wù)的處理，只注重具體事件的查處與處理，忽略了制度的建設(shè)，不敢大膽探索社會(huì)管理的有效體制，拘泥于亦步亦趨地履行自己的職責(zé)，不能有效地推進(jìn)改革，或者對(duì)改革沒(méi)有動(dòng)力。在國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃與設(shè)計(jì)的情況下，各地方政府部門(mén)無(wú)法發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不能形成有機(jī)整體的預(yù)防制度。

三、建立食品安全預(yù)防制度的必要性

預(yù)防是一項(xiàng)有效的治本之策，歷來(lái)得到世界各國(guó)的重視。2011年1月4日，美國(guó)簽署的最新《食品安全現(xiàn)代法案》是美國(guó)食品和藥物監(jiān)督局(FDA)自1938年以來(lái)最重要的一次修訂，其主要目的是“擬將建立一個(gè)基于事前預(yù)防而不是事后處理的安全食品供應(yīng)鏈，以此杜絕相關(guān)食品疾病的突然爆發(fā)”。就我國(guó)而言，預(yù)防制度的建立，有助于擺脫目前食品安全管理上消極、被動(dòng)、事后、彌補(bǔ)的態(tài)勢(shì)，轉(zhuǎn)化為積極、主動(dòng)、事前、預(yù)防的健康局面，我國(guó)在食品安全處于嚴(yán)峻的形勢(shì)下，走出“監(jiān)管失靈”“法律失靈”“市場(chǎng)失靈”的困境，徹底根治危害食品安全的不良因素，形成防患于未然的良性機(jī)制，亟需建立食品安全預(yù)防制度。

(一)食品安全問(wèn)題的特殊性決定必須建立預(yù)防制度

食品不同于一般商品，與人們的生命、健康緊密相關(guān)，無(wú)論其地位和特性都具有特殊意義，這種特殊性決定了必須有特殊的制度進(jìn)行保護(hù)，才可以達(dá)到安全的目的。

1、食品地位的特殊性。從食品地位的角度看，食品是維持人們生命的必備條件，人類(lèi)的存在與延續(xù)都離不開(kāi)食物的攝取，這就要求必須保證食物的安全，不得損害人們的身體健康;從我國(guó)的實(shí)際情況看，食品安全問(wèn)題已成為公眾最為關(guān)心的問(wèn)題，預(yù)防食品安全事件的發(fā)生是公眾內(nèi)心殷切的期盼;從全球范圍講，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，食品安全已成為全球性的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，并且受到各國(guó)政府的強(qiáng)烈關(guān)注，可以說(shuō)，食品安全預(yù)防是人心所向，大勢(shì)所趨。

2、食品本身的特殊性。食品是特殊商品，在現(xiàn)有的科學(xué)條件下，還不可能完全保證物質(zhì)絕對(duì)無(wú)害。“食品安全不存在零風(fēng)險(xiǎn)”，［2］而且在發(fā)生事故后無(wú)法象普通商品一樣在質(zhì)量不合格時(shí)“修理、重做”，一旦被消費(fèi)者食用，對(duì)身體造成危害具有不可逆轉(zhuǎn)性。“大頭娃娃”事件、“三聚氰胺”事件、“蘇丹紅”事件、“瘦肉精”事件等大量事實(shí)足以說(shuō)明，沒(méi)有預(yù)防制度將造成無(wú)法挽回的災(zāi)難性后果。①2004年“大頭娃娃”事件中安徽阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件致使上百名嬰兒受害至今都無(wú)法治愈，其中十幾名嬰兒死亡，2008年“三聚氰胺”事件中有29.6 萬(wàn)人受害，嚴(yán)重者雙腎結(jié)石導(dǎo)致腎衰直至死亡。面對(duì)劣質(zhì)或有毒食品造成的終生殘疾或死亡，即使再?lài)?yán)厲的懲處和譴責(zé)都顯得蒼白無(wú)力，對(duì)違法者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)、高額罰款甚至判處死刑，也無(wú)法彌補(bǔ)對(duì)受害人造成的傷害。沒(méi)有預(yù)防制度，食品安全法律注定是殘缺和不完整的。

3、食品安全問(wèn)題的特殊性。食品安全問(wèn)題是當(dāng)前民眾社會(huì)生活中的主要關(guān)注問(wèn)題之一。隨著持續(xù)頻發(fā)的一起起事件和治理成效甚微的狀況加劇，食品安全問(wèn)題的特性越來(lái)越明顯:一是食品安全問(wèn)題的涉及面越來(lái)越廣。由原來(lái)的奶、油、肉等傳統(tǒng)主副食品逐步擴(kuò)展到水果、蔬菜、調(diào)味品等各種食品，呈立體式、全方位態(tài)勢(shì)。二是問(wèn)題食品的危害程度越來(lái)越深。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之初只注意食品衛(wèi)生狀況是否符合要求，危害方法與規(guī)范操作相對(duì)單一，現(xiàn)在已深入到食品內(nèi)部的添加劑、農(nóng)藥殘留以及化學(xué)物質(zhì)等。三是食品安全呈現(xiàn)出復(fù)雜不確定的趨勢(shì)。從中國(guó)近年發(fā)生的食品安全事件看，出現(xiàn)了許多與以前不同的新特征，即科技含量上升，人為不確定因素增多，與國(guó)際市場(chǎng)聯(lián)系親密等，使得常規(guī)的治理方式無(wú)法應(yīng)對(duì)多變的狀況。四是違法嚴(yán)重。違法手段越來(lái)越多樣，手法越來(lái)越隱蔽，危害程度之深，危害范圍之廣，難以在短期內(nèi)發(fā)現(xiàn)和消除。為此，必須從源頭上預(yù)防和杜絕，才能從根本上解決食品安全問(wèn)題。

(二)食品安全監(jiān)管難題的無(wú)解性要求構(gòu)建預(yù)防制度

盡管許多專(zhuān)家學(xué)者都把加強(qiáng)監(jiān)管作為解決我國(guó)食品安全問(wèn)題的主要途徑，［3］但取得的效果卻微乎其微，這從我國(guó)越來(lái)越嚴(yán)重的食品安全形勢(shì)中可以得到確鑿的驗(yàn)證，事實(shí)上，將食品安全問(wèn)題寄希望于監(jiān)管僅僅是一種美好的假想而已，既沒(méi)有科學(xué)的嚴(yán)密論證，也不可能得到實(shí)現(xiàn)，“安全的食品是生產(chǎn)出來(lái)的，不是靠監(jiān)管出來(lái)的，更不是檢測(cè)出來(lái)的。”［4］因?yàn)?，監(jiān)管本身存在的難題只能從理論上進(jìn)行分析逐步克服，事實(shí)上不可能真正實(shí)現(xiàn)。

1、監(jiān)管職責(zé)劃分之難。大多監(jiān)管不力的案件都?xì)w結(jié)為職責(zé)不清，并希冀國(guó)家有關(guān)部門(mén)將各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)界定清楚，以使監(jiān)管機(jī)構(gòu)在明確的職責(zé)范圍內(nèi)做好自己的“分內(nèi)”工作，改變監(jiān)管不力的局面，但這種良好的愿望只能是一種美好的設(shè)想，其實(shí)是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的。一方面，由于權(quán)力本身并不是有形的“楚河漢界”，本身具有無(wú)準(zhǔn)確邊沿界定的立體交叉性，從不同的角度可以做不同的劃分，并存在彈性，因此，存在職責(zé)交叉和權(quán)力真空的地帶不可避免;另一方面，被監(jiān)管的對(duì)象也成千上萬(wàn)并千變?nèi)f化，將難以計(jì)數(shù)的各種食品劃歸有限的幾個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管幾乎是無(wú)法做到的事情，即使一時(shí)可以做到，又會(huì)出現(xiàn)新的食品種類(lèi)，同時(shí)，一種食品可能會(huì)有幾種特性，所以，雖然籠統(tǒng)地劃分監(jiān)管職責(zé)并非難事，但要在事件中界定清楚并成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)依據(jù)幾乎是不可能的。

2、加強(qiáng)監(jiān)管力量之難。我國(guó)實(shí)行分頭監(jiān)管制度，行使監(jiān)管權(quán)力的部門(mén)有發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、公安部、財(cái)政部、環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家糧食局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局等，2010年設(shè)立的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步完善了食品安全監(jiān)管體制。然而，在艱巨的食品安全監(jiān)管任務(wù)面前，上述機(jī)構(gòu)仍顯得監(jiān)管力量薄弱，人員不足，經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，監(jiān)管機(jī)關(guān)在備受非議的的同時(shí)，也承載了難以明言的超工作負(fù)荷。因此，在現(xiàn)有條件下，受?chē)?guó)家機(jī)構(gòu)編制的限制，我國(guó)不可能大幅增強(qiáng)監(jiān)管力量，只能靠改變體制實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

3、科學(xué)界定之難。監(jiān)管的前提是首先確定合法與非法的界限，我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，伴隨著經(jīng)濟(jì)的騰飛，食品工業(yè)發(fā)展迅速，到2010年中國(guó)的食品工業(yè)總產(chǎn)值已經(jīng)突破了6 萬(wàn)億元，2011年達(dá)到了7.8 萬(wàn)億元，30 多年增長(zhǎng)了100 多倍。與此同時(shí)，不可避免地帶來(lái)各種各樣的問(wèn)題，這些問(wèn)題不能用簡(jiǎn)單的對(duì)或錯(cuò)進(jìn)行回答。比如最為典型的添加劑問(wèn)題，有人說(shuō)“沒(méi)有食品添加劑就沒(méi)有現(xiàn)代食品工業(yè)”，但“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“三聚氰胺”等危害人體事件無(wú)不與添加劑有關(guān)，食品添加劑的這種兩面性成為監(jiān)管難以逾越的難題。一方面，不可能禁止食品添加劑的使用;另一方面，又要嚴(yán)防食品添加劑的危害成分對(duì)人體造成損害，這就必須既要對(duì)不同添加劑制定大量標(biāo)準(zhǔn)，又要加強(qiáng)對(duì)危害成分的查處。根據(jù)衛(wèi)生部2010年《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第2條規(guī)定:“制定食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以保障公眾健康為宗旨，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，做到科學(xué)合理、公開(kāi)透明、安全可靠。”可見(jiàn)，食品本身沒(méi)有絕對(duì)的安全，任何食品都有有益物質(zhì)也有有害物質(zhì)，關(guān)鍵是如何規(guī)定得“科學(xué)合理”。盡管我國(guó)制定了大量的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，但存在爭(zhēng)議的事情仍時(shí)有發(fā)生，從牛奶標(biāo)準(zhǔn)被指全球最低，到面粉增白劑由允許到禁止使用，都說(shuō)明科學(xué)界定的復(fù)雜性，同時(shí)，科學(xué)本身具有局限性、階段性和爭(zhēng)議性，對(duì)事物的認(rèn)識(shí)有一個(gè)不斷深化的過(guò)程。例如，轉(zhuǎn)基因食品對(duì)人體的影響還需要科學(xué)的進(jìn)一步研究并在實(shí)踐中經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的驗(yàn)證，以美國(guó)為代表的贊同派和以歐盟、日本為代表的反對(duì)派都沒(méi)有足夠的科學(xué)依據(jù)令對(duì)方信服并讓社會(huì)公眾信服。

4、監(jiān)管之難。食品安全監(jiān)管與一般監(jiān)管不同，使得食品安全監(jiān)管有別于一般監(jiān)管。首先，被監(jiān)管主體——食品安全生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體成分復(fù)雜:既有規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)，也有難以數(shù)計(jì)的小作坊;既有正規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，也有非正常經(jīng)營(yíng)者。同時(shí)，從業(yè)人員也極為復(fù)雜，既有掌握專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)的技術(shù)人員，也有素質(zhì)較低的普通勞動(dòng)者，其經(jīng)營(yíng)時(shí)間不固定、經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)不固定，監(jiān)管部門(mén)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)處理，無(wú)法對(duì)每一個(gè)被監(jiān)管主體進(jìn)行有效監(jiān)管。其次，被監(jiān)管對(duì)象——食品本身復(fù)雜，食品種類(lèi)繁多，所含成分復(fù)雜，監(jiān)管部門(mén)不可能對(duì)每一項(xiàng)食品都進(jìn)行檢查檢驗(yàn)，免檢制度的廢除彌補(bǔ)了一度存在的制度漏洞，但抽檢制度仍然無(wú)法做到全程無(wú)漏洞監(jiān)管。最后，違法者往往采取各種不正當(dāng)手段逃避監(jiān)管，應(yīng)付檢查，隱瞞真相，甚至賄賂監(jiān)管者，導(dǎo)致監(jiān)管形同虛設(shè)。

(三)經(jīng)濟(jì)學(xué)成本理論對(duì)預(yù)防制度的建立提供規(guī)律性指導(dǎo)

英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家D·李嘉圖的比較成本理論揭示，當(dāng)兩種成本相較存在不同的優(yōu)劣效果時(shí)，應(yīng)該各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)以實(shí)現(xiàn)各自的最佳效果，最終共同受益。食品安全預(yù)防制度與懲罰制度都對(duì)食品安全產(chǎn)生作用，但預(yù)防制度顯然成本更低，因?yàn)楫?dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，企業(yè)就已深深地傷害了消費(fèi)者和自身，結(jié)果必然是“雙輸”，治理所付出的成本與代價(jià)無(wú)法估量，所以，食品企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防遠(yuǎn)比危機(jī)應(yīng)對(duì)重要得多，經(jīng)濟(jì)得多。預(yù)防的目的在于防患于未然，以最小的成本獲得最大的價(jià)值，樹(shù)起抵御不法行為侵襲的保護(hù)墻。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是政府還是社會(huì)都沒(méi)有理由忽視低成本預(yù)防制度的建設(shè)。面對(duì)現(xiàn)實(shí)必須做出理性的選擇，雖然我國(guó)的預(yù)防制度還處于萌芽階段，懲罰制度仍然是處理問(wèn)題的主要手段，但隨著認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，建立預(yù)防制度必定成為各界的共識(shí)，所以，建立預(yù)防制度是經(jīng)濟(jì)理論在實(shí)踐中運(yùn)用的必然要求。

(四)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的秩序性對(duì)食品安全預(yù)防制度的建立提出內(nèi)在要求

良好的市場(chǎng)秩序是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，食品安全問(wèn)題實(shí)際是市場(chǎng)秩序混亂的一種表現(xiàn)。我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了一個(gè)從不自覺(jué)到自覺(jué)、從比較被動(dòng)到主動(dòng)、從分頭探索到系統(tǒng)化的研究設(shè)計(jì)，形成全方位的社會(huì)變化、制度變革的過(guò)程。與此相適應(yīng)，食品安全制度也處于不斷完善之中:從《食品衛(wèi)生法》過(guò)渡到《食品安全法》;《刑法修正案(八)》將“在生產(chǎn)、銷(xiāo)售的食品中摻入有毒、有害的非食品原料的，或者銷(xiāo)售明知摻有有毒、有害的非食品原料的食品的”最高刑提高到死刑。在用盡最嚴(yán)厲的懲治手段后，改變?cè)瓉?lái)的思維定式，將責(zé)任與義務(wù)嵌入市場(chǎng)活動(dòng)過(guò)程中，創(chuàng)新制度機(jī)制，要求市場(chǎng)主體在進(jìn)入市場(chǎng)之前就嚴(yán)格按照法律規(guī)范的要求盡到自己最大的注意義務(wù)，就成為食品安全環(huán)境建設(shè)的必然要求。

與制裁制度相比，預(yù)防更適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)遍布的狀況下，嚴(yán)刑峻法可以起到威懾作用，使違法者受到制裁，知不可為而不為，但以牙還牙式的報(bào)復(fù)性懲罰只能止于一時(shí)，而無(wú)法長(zhǎng)治久安。由于制裁的局限性，必然受到不同主體的抵制而削弱其效果，執(zhí)法主體囿于自身利益與各種關(guān)系的限制，無(wú)法做到“執(zhí)法必嚴(yán)”(影響嚴(yán)格執(zhí)法的因素很多，有地方保護(hù)的因素，有責(zé)任心不強(qiáng)的因素，有不愿得罪人的因素，有思想認(rèn)識(shí)因素等);違法主體出于逃避制裁的本能，千方百計(jì)使自己不被處罰(其手段多種多樣，有的掩蓋違法事實(shí)，有的賄賂執(zhí)法人員，有的尋找各種借口，有的毀滅證據(jù)等等)。由此得出結(jié)論:嚴(yán)刑峻法只能是在非常時(shí)期的權(quán)宜之計(jì)，而不可能成為百試不爽的治世良方。況且，真的如人們?cè)O(shè)想的那樣，不惜一切手段和代價(jià)進(jìn)行“嚴(yán)打”，也必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，否則，難免有矯枉過(guò)正之嫌?！皣?yán)打”雖然可以乘一時(shí)之快，但是取得的效果卻難以預(yù)料，或許還會(huì)產(chǎn)生不可知的負(fù)面作用。以事后彌補(bǔ)為導(dǎo)向的制裁制度只能迎合公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)不滿的憎惡心理，不能達(dá)到徹底根除違法行為，塑造良好食品安全環(huán)境的目的。

四、食品安全預(yù)防制度的主要內(nèi)容

(一)經(jīng)營(yíng)者預(yù)防制度

經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一責(zé)任人，在食品安全鏈條中是最關(guān)鍵的一環(huán)，一定程度上起著決定作用。經(jīng)營(yíng)者對(duì)自己生產(chǎn)銷(xiāo)售的食品狀況最了解，食品所含的成分、是否添加危害人體的化學(xué)成分、原材料的質(zhì)量等關(guān)鍵信息只有經(jīng)營(yíng)者最清楚。在信息不對(duì)稱(chēng)的市場(chǎng)環(huán)境下，消費(fèi)者和監(jiān)管者都難以獲得真實(shí)有效的信息，所以，經(jīng)營(yíng)者是食品安全的第一道防護(hù)網(wǎng)，經(jīng)營(yíng)者必須切實(shí)履行預(yù)防義務(wù)。

1、生產(chǎn)前預(yù)防。生產(chǎn)前環(huán)節(jié)是食品安全鏈條的首要環(huán)節(jié)，產(chǎn)前預(yù)防不足或無(wú)預(yù)防，即使后面的環(huán)節(jié)做得再好，問(wèn)題也無(wú)可避免。為保證食品安全符合法律規(guī)定，企業(yè)必須在投產(chǎn)前對(duì)自己生產(chǎn)的食品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕對(duì)他人造成不良影響的對(duì)策和措施，并對(duì)可能造成的影響進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)?！妒称钒踩ā返诙隆笆称钒踩L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估”只從全局的角度對(duì)政府管理部門(mén)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估作了規(guī)定，但忽略了對(duì)企業(yè)個(gè)體的規(guī)范，沒(méi)有把預(yù)防作為企業(yè)的重要義務(wù)，造成食品安全保障的先天不足。生產(chǎn)前預(yù)防要求企業(yè)根據(jù)評(píng)價(jià)分析對(duì)原材料采購(gòu)、原材料保管建立嚴(yán)格的鑒定驗(yàn)收制度，從生產(chǎn)的第一個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽之中，防患于未然。

2、生產(chǎn)環(huán)節(jié)預(yù)防。在生產(chǎn)過(guò)程中，食品企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的法律法規(guī)，根據(jù)《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、國(guó)務(wù)院《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》、國(guó)家質(zhì)檢總局《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》等規(guī)定，加強(qiáng)食品生產(chǎn)管理、衛(wèi)生質(zhì)量控制、一般性問(wèn)題、現(xiàn)場(chǎng)品控管理等環(huán)節(jié)的預(yù)防與控制，有條件的企業(yè)嚴(yán)格按照ISO 質(zhì)量體系標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，引入HACCP體系，保障食品安全生產(chǎn)硬件(廠房、設(shè)備、設(shè)施等)和軟件(制度、人員、管理等)兩個(gè)方面達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，控制食品安全危害在產(chǎn)品或產(chǎn)品加工環(huán)境中的擴(kuò)散，確保生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

3、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)預(yù)防。銷(xiāo)售環(huán)節(jié)是食品交付消費(fèi)者的最后一環(huán)，經(jīng)營(yíng)者必須在進(jìn)貨渠道檢查驗(yàn)收，妥善保管，承擔(dān)嚴(yán)格的控制責(zé)任:一方面，對(duì)生產(chǎn)者的違規(guī)行為進(jìn)行制約;另一方面，成為消費(fèi)者的安全屏障，防止食品在脫離生產(chǎn)企業(yè)的控制后，造成預(yù)防責(zé)任的真空地帶與模糊區(qū)域，杜絕不安全食品流入消費(fèi)者手中的路徑。

(二)管理機(jī)構(gòu)預(yù)防制度

保障食品安全是政府的當(dāng)然職責(zé)，政府作為管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該運(yùn)用法律賦予的權(quán)力構(gòu)建食品安全預(yù)防體系，保障人民群眾獲得放心、健康的食品安全環(huán)境。在具體路徑的探索中，相應(yīng)管理部門(mén)必須走出單一監(jiān)管的管理模式，通過(guò)事前審查、事中監(jiān)督和事后處罰建立預(yù)防體系，積極探索提高管理效率的途徑，優(yōu)化管理體制，從傳統(tǒng)的事中監(jiān)督轉(zhuǎn)為事前預(yù)防，建立相應(yīng)的預(yù)防制度，構(gòu)筑食品安全防線。

1、市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。市場(chǎng)準(zhǔn)入是政府對(duì)食品安全預(yù)防的首要環(huán)節(jié)，管理部門(mén)應(yīng)將工作重點(diǎn)放在食品市場(chǎng)準(zhǔn)入控制上，制定嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，實(shí)行嚴(yán)密的市場(chǎng)準(zhǔn)入審查，對(duì)于申請(qǐng)從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，實(shí)行特別食品安全生產(chǎn)許可證制度，除具備一般企業(yè)設(shè)置條件外，還必須對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)的評(píng)估，提供有效的有說(shuō)服力的證據(jù)，保證食品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入時(shí)的規(guī)范。

2、主體審查制度。食品安全的特殊性決定必須對(duì)食品安全經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行嚴(yán)格的資格限制，提高行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻，政府部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定對(duì)經(jīng)營(yíng)者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件、質(zhì)量保證制度、從業(yè)人員的從業(yè)資格等進(jìn)行審查，確保符合法律規(guī)定的主體依法經(jīng)營(yíng)，對(duì)于有故意危害社會(huì)公眾的食品安全事件行為者，實(shí)行前科否認(rèn)制度，不得再?gòu)氖率称钒踩a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將不合格主體排除在食品經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域之外。

3、信息公開(kāi)制度。信息公開(kāi)是博弈與預(yù)防的前提，信息不充分或信息不準(zhǔn)確必然誤導(dǎo)公眾，實(shí)際上損害了消費(fèi)者的選擇權(quán)，真實(shí)的信息可以幫助公眾有效選擇，加強(qiáng)預(yù)防。由于經(jīng)營(yíng)者的趨利本能，他們往往只公布那些對(duì)自己有利的信息或掩蓋真實(shí)信息，消費(fèi)者在無(wú)法獲得有效信息的情況下，不可能有效地預(yù)防可能受到的傷害。政府部門(mén)必須承擔(dān)起信息收集、分析、公布的責(zé)任，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)建立預(yù)防食品安全技術(shù)預(yù)防系統(tǒng)，及時(shí)公開(kāi)相關(guān)真實(shí)有效的信息，規(guī)范警示信息、提示信息、成分信息、生產(chǎn)廠家信息、生產(chǎn)環(huán)節(jié)(流程)信息等，使食品安全運(yùn)行在公開(kāi)、透明、完整的信息狀態(tài)下。

4、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)制度。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)是已經(jīng)得到證明的行之有效的食品安全預(yù)防制度。《食品安全法》要求對(duì)食品中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測(cè)。政府部門(mén)應(yīng)將日常的常規(guī)檢查向風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢測(cè)轉(zhuǎn)變，將被動(dòng)的、亡羊補(bǔ)牢、事后處理的舊思路轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的、源頭治理、預(yù)防為主的新思路，建立與完善食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)測(cè)制度。

(三)消費(fèi)者預(yù)防

在食品安全事件中，消費(fèi)者承擔(dān)多重角色，既是受害者又是購(gòu)買(mǎi)者，還是不法行為的監(jiān)督者。消費(fèi)者的廣泛性使得其具有巨大的力量，這種力量形成合力將使食品安全危害者無(wú)處遁形，反之，一味扮演被動(dòng)受害者的角色，則使違法者無(wú)所顧及?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》只規(guī)定了消費(fèi)者的權(quán)利而沒(méi)有為消費(fèi)者設(shè)置義務(wù)，并不意味著消費(fèi)者不承擔(dān)責(zé)任就可以得到來(lái)自外力的各種呵護(hù)，因?yàn)槿魏螜?quán)利的取得與落實(shí)都需要經(jīng)過(guò)不懈的爭(zhēng)取與努力。早在1872年，德國(guó)法學(xué)家耶林就在著名的《為權(quán)利而斗爭(zhēng)》的演講中昭告天下“不得姑息不法”，“一切法權(quán)的獲得都必須通過(guò)斗爭(zhēng)”，“為權(quán)利而斗爭(zhēng)是權(quán)利人對(duì)自己的義務(wù)”。［5］雖然政府與司法機(jī)關(guān)有維護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的責(zé)任與義務(wù)，經(jīng)營(yíng)者也必須承擔(dān)不損害消費(fèi)者利益的責(zé)任，但沒(méi)有任何一種力量比自力的救濟(jì)更有效。消費(fèi)者預(yù)防是自力救濟(jì)從而達(dá)到抑制不法行為的重要手段，在購(gòu)買(mǎi)、使用食品過(guò)程中，消費(fèi)者應(yīng)該從以下方面預(yù)防受害后果的發(fā)生。

1、主動(dòng)掌握食品安全基本知識(shí)，了解相關(guān)信息。在信息爆炸的時(shí)代，食品安全信息充斥各種渠道，普通公眾無(wú)法對(duì)各種信息做到全面掌握，尤其是面對(duì)各種專(zhuān)業(yè)信息，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)、化學(xué)成分、科技術(shù)語(yǔ)等一般消費(fèi)者往往不知所云，但這不能作為消費(fèi)者排斥信息基本接收的理由，更不能以“不懂”或“不知道”作為可以輕易受害的借口。對(duì)于政府部門(mén)通過(guò)公開(kāi)渠道發(fā)布的要求公眾了解的信息或可能對(duì)人身造成傷害的基本常識(shí)，公眾必須掌握，在購(gòu)買(mǎi)自己所需要的食品時(shí)，也必須搞清其基本狀況，做到明白消費(fèi)、警惕消費(fèi)，不使明顯有害的食品輕易擺上自己的餐桌。

2、抵制假冒偽劣食品。假冒偽劣食品、垃圾食品已成為危害人們健康安全的毒瘤，這樣的食品之所以能夠存在甚至泛濫，原因是多方面的，但“消費(fèi)需求”的旺盛是重要因素，人們往往為了貪圖便宜或呈一時(shí)口快忽視了對(duì)自己身體的傷害，只要不立即生病，就對(duì)那些“味美價(jià)廉”的食品情有獨(dú)鐘，為“劣幣驅(qū)良幣”創(chuàng)造了條件，為假冒偽劣的盛行提供了土壤。作為消費(fèi)者既要對(duì)自己的健康負(fù)責(zé)，也要對(duì)食品安全環(huán)境負(fù)責(zé)，對(duì)于明顯對(duì)身體有害的食品必須堅(jiān)決抵制，使其無(wú)法獲得存在的空間，受到消費(fèi)者的摒棄。

3、參與預(yù)防監(jiān)督。監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管的前提是獲得違法信息，而違法信息的獲得除依據(jù)職權(quán)主動(dòng)獲取外，另一重要渠道是消費(fèi)者的舉報(bào)。當(dāng)前，許多監(jiān)管部門(mén)為獲取“珍貴”的信息而采取了有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，但效果并不令人滿意。消費(fèi)者通常在第一時(shí)間接觸食品，也是違法食品的直接受害人，最了解不法食品對(duì)自己的危害情況，如果不及時(shí)反映，有關(guān)部門(mén)不了解就無(wú)法及時(shí)懲處。面對(duì)不法食品，許多消費(fèi)者選擇“沉默”或“事不關(guān)己”的態(tài)度，助長(zhǎng)了違法者的僥幸心理，使其長(zhǎng)期存在，肆無(wú)忌憚，規(guī)模越來(lái)越大，最終一發(fā)不可收拾。作為消費(fèi)者面對(duì)不安全食品的肆虐不能成為“沉默的羔羊”，要么拿起法律的武器主動(dòng)與違法者斗爭(zhēng);要么向公權(quán)力提供有價(jià)值信息，借助公權(quán)力打擊不法行為，從而維護(hù)自己的合法權(quán)益，“實(shí)現(xiàn)充分的公眾參與，健全消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)機(jī)制”。［6］

五、結(jié)語(yǔ)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，預(yù)防制度的缺失和被漠視所帶來(lái)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)以及對(duì)人類(lèi)安康的損害是難以估量的。因此，預(yù)防法律制度的構(gòu)建是必須而迫切的課題，雖然無(wú)法以預(yù)防制度取代其他食品安全制度，也不能期望預(yù)防制度解決食品安全的所有問(wèn)題，處理食品安全范疇的一切潛在風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，正如一直被視作“世界法律的實(shí)驗(yàn)室”的歐盟一樣，不可能一朝一夕完成所有法律的制定，但無(wú)可否認(rèn)的是，在一定程度上，避免損害的發(fā)作比任何嚴(yán)峻的懲罰措施有效。2011年1月4日奧巴馬總統(tǒng)簽署的《食品安全現(xiàn)代化法》以及2012年7月美國(guó)FDA 網(wǎng)站發(fā)布《食品安全現(xiàn)代化法》年度進(jìn)展總結(jié)(FSMA One-Year Progress Report)為我們提供了樣本和借鑒，因此，盡快構(gòu)建并完善食品安全預(yù)防制度是食品安全制度建設(shè)的大事，應(yīng)引起全社會(huì)及各界的重視，不僅在理論層面形成完備的體系并達(dá)成共識(shí)，而且落實(shí)到實(shí)務(wù)層面并取得積極效果。

［1］張濤.食品安全法律規(guī)制研究［M］.廈門(mén)：廈門(mén)大學(xué)出版社，2006：120.

［2］陳君石.食品安全零風(fēng)險(xiǎn)，這是誤區(qū)［N］.華西都市報(bào)，2011-09-18.

［3］蘇號(hào)朋.我國(guó)食品安全監(jiān)管之檢討［J］.政法論叢，2010，(2) .

［4］食品安全零風(fēng)險(xiǎn)不可能［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn 2006-09-17.

［5］［德］耶林.為權(quán)利而斗爭(zhēng)［M］.鄭永流，譯.北京：法律出版社，2007：2.

［6］李長(zhǎng)建，張鋒.社會(huì)性監(jiān)管：中國(guó)食品安全監(jiān)管模式研究［J］.廣西大學(xué)學(xué)報(bào)，2006，(5) .