岳大慶

摘 要：隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，高等教育辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大、經(jīng)費(fèi)投入迅速增加，高校教育投入與教育需求矛盾日益突出，加強(qiáng)對高校財務(wù)風(fēng)險監(jiān)控已經(jīng)成為亟待解決的問題。提出措施如下：制定完善的法律法規(guī)；完善監(jiān)督機(jī)制；轉(zhuǎn)變觀念，完善高校內(nèi)部控制制度；建立高校財務(wù)風(fēng)險控制評價體系；提高辦學(xué)質(zhì)量與效益；加強(qiáng)對校辦產(chǎn)業(yè)連帶責(zé)任風(fēng)險的防范。

關(guān)鍵詞：高校財務(wù)風(fēng)險；背景；問題；防范措施

中圖分類號：G647 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）05-0255-03

1998年8月29日，第九屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：“高等學(xué)校從批準(zhǔn)之日起取得法人資格，并依法登記為教育事業(yè)法人，獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任?！弊源?，我國高校財務(wù)風(fēng)險問題逐漸產(chǎn)生并突現(xiàn)，這也成為我國學(xué)者逐漸展開高校財務(wù)風(fēng)險研究的肇始。2007年3月19日，吉林大學(xué)成為全國首家自曝負(fù)債數(shù)額的高校，并在網(wǎng)上公開尋求解決方案。雖然該校也是目前唯一一所公布財務(wù)困難的高校，但全國高校集體陷入財務(wù)困難已成共識。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，我國高等教育辦學(xué)規(guī)模逐漸擴(kuò)大、經(jīng)費(fèi)投入迅速增加，如何建立有效機(jī)制對高校財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行控制，已經(jīng)成為亟待解決的問題。本文擬對我國高校財務(wù)風(fēng)險形成之背景、問題及防范措施等做一有益探討，望能為以上問題的解決增補(bǔ)一二。

一、我國高校財務(wù)風(fēng)險形成的背景

財務(wù)風(fēng)險最初是針對企業(yè)的理財活動提出的，主要分為廣義和狹義兩種。狹義的財務(wù)風(fēng)險又稱為舉債籌資風(fēng)險，是指企業(yè)因舉債行為而給企業(yè)財務(wù)、股東相關(guān)權(quán)益或利潤帶來不確定性。[1]高校財務(wù)風(fēng)險是指高校在營運(yùn)過程中所面臨的風(fēng)險，與狹義的財務(wù)風(fēng)險相近。

眾所周知，我國的高校是在以生產(chǎn)資料公有制為特征的社會主義計劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的，因此在新中國成立之初，高校財政管理等方面也實行與之相適應(yīng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則，不存在財務(wù)風(fēng)險問題。改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，我國高校財務(wù)制度也發(fā)生變革，財務(wù)風(fēng)險問題隨之產(chǎn)生。

（一）教育財政體制的轉(zhuǎn)變

自黨的十四大確定社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)以來，為應(yīng)對逐漸激烈的市場競爭，如何構(gòu)建新的、規(guī)范而有效的高校財務(wù)管理體系成為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

為適應(yīng)新形勢下社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國高校在教育財政體制方面進(jìn)行一系列改革。1987年，國家開始推行非義務(wù)教育的成本分擔(dān)和回收制度。1997年，我國的高等教育在經(jīng)歷一段時間的“并軌”過渡后，開始實行收費(fèi)制度。1998年，我國又通過《中華人民共和國高等教育法》從而確立了高校教育經(jīng)費(fèi)的多元投資體制，該體制同時還明確了財政經(jīng)費(fèi)的主體地位。

以上的改革措施，使我國高等教育財政體制在財政投資、經(jīng)費(fèi)籌措、教育成本承擔(dān)及財政撥款方式幾方面都實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，這與“劃分收支、分級包干”、“分灶吃飯”的財政收入與支出分級負(fù)責(zé)的新財政體制相適應(yīng)。

（二）相關(guān)教育經(jīng)費(fèi)法規(guī)體系的建立

新中國成立之初，根據(jù)當(dāng)時形勢與發(fā)展的需要，我國教育部出臺了一批教育法規(guī)和具有教育法規(guī)性質(zhì)的文件，如《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例》、《全日制中學(xué)暫行工作條例》、《全日制小學(xué)暫行工作條例》等等。這些法律文件適應(yīng)了當(dāng)時國情的需要。

改革開放后，面對改革開放的春風(fēng)與新的經(jīng)濟(jì)建設(shè)浪潮，我國又頒布了一系列有關(guān)教育經(jīng)費(fèi)投入的法規(guī)，以期適應(yīng)新形勢下的財政改革。比較重要的有《關(guān)于教育體制改革的決定》、《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）及其《<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）、《中華人民共和國教育法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》等等。

其中，對新時期我國高等教育財務(wù)制度產(chǎn)生重大影響的當(dāng)數(shù)《綱要》及其《實施意見》以及《中華人民共和國教育法》三種?！栋l(fā)展綱要》及其《實施意見》“首次做出關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的‘一個體制、‘一個4%比例目標(biāo)和‘三個增長的規(guī)定”，“建立以財政撥款為主、其他多渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制，使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)，社會發(fā)展的水平相適應(yīng)。”[2]《中華人民共和國教育法》則明晰了我國高校的獨(dú)立法人地位，改變高校固有的籌資方式和資金構(gòu)成。以上各法頒布為我國高校財務(wù)風(fēng)險的形成埋下了“伏筆”。

（三）高校財會制度的改革

事實上在新中國成立后的很長一段時間，我國都沒有建立學(xué)校的財務(wù)和會計制度。在財務(wù)管理方面，直到20世紀(jì)80年代前，學(xué)校內(nèi)部基本都實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制。其特點(diǎn)是高度集中，不利于調(diào)動學(xué)校內(nèi)部下屬各單位的理財積極性。改革開放以來，我國在高等學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行了以“下放財權(quán)、提高活力”為重點(diǎn)的諸多財務(wù)管理體制，實行了預(yù)算管理，加入了收入、支出管理和資產(chǎn)與負(fù)債管理。

在高校會計制度方面，雖然在1988年我國就制定了第一部《高等學(xué)校會計制度（試行）》，但未能切實執(zhí)行。到1998年，國家又發(fā)布了《高等學(xué)校會計制度（試行）》，該制度確立了新的高校會計核算模式、取消預(yù)算內(nèi)外資金割裂核算和使用方法、確立新的會計要素、改革核算基礎(chǔ)、改變記賬方法、簡化和統(tǒng)一了會計報表。2009年又發(fā)布了《高等學(xué)校會計制度（征求意見稿）》，與之前的《會計制度》又有了較大的突破和創(chuàng)新。

（四）我國高等學(xué)校發(fā)展的成就

自1977年恢復(fù)高考以來，1999年黨中央、國務(wù)院又做出大幅度擴(kuò)大高校招生規(guī)模的重大決定，我國高校教育從“精英教育”向“大眾教育”轉(zhuǎn)化。據(jù)統(tǒng)計，我國高等教育的毛入學(xué)率由1998年的9.8%到2002年已達(dá)到15%，2005年更增至21%。其中，普通高等學(xué)校在校生人數(shù)由1998年的341萬猛增至1 600萬。

以上變化滿足了人民群眾對高等教育的迫切需求，也為我國培養(yǎng)了大量人才。同時也使高校財務(wù)管理任務(wù)加重，管理工作日趨復(fù)雜。以1998年到2005年間全國教育經(jīng)費(fèi)支出為例，1998年全國的教育總支出為2 668.9億元，而到2005年僅全國高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)總支出就達(dá)2 657.9億元[3]。

二、我國高校財務(wù)風(fēng)險控制存在的問題

通過以上分析我們可以看到，為適應(yīng)改革開放新形勢的需要，建立健全高校財務(wù)制度，我國從諸多方面進(jìn)行了系列的改革。然而這些新措施與舉動，既在一定程度上彌補(bǔ)了舊有制度的不足，對促進(jìn)我國高等教育事業(yè)的發(fā)展起到了十分重要的積極作用，是為我高校財務(wù)風(fēng)險的背景，同時也暴露了在以上幾方面可能形成高校財務(wù)風(fēng)險的諸多問題。

（一）在教育財政體制方面

雖然通過的《中華人民共和國高等教育法》確立了高校教育經(jīng)費(fèi)的多元投資體制，同時也明確了財政經(jīng)費(fèi)的主體地位。由于既有財務(wù)制度的慣性使然，我國高校的財政體制仍帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)遺留的痕跡，多元投資體制并不能立刻生效并產(chǎn)生足夠的影響力。這造成在對高校資金分配等財務(wù)活動中行政手段仍體現(xiàn)出較強(qiáng)權(quán)威性，出現(xiàn)對市場變化反應(yīng)慢等情況。在瞬息萬變的市場經(jīng)濟(jì)體制下，這無疑會變向造成財務(wù)風(fēng)險。

（二）在法律法規(guī)方向

雖然我國已經(jīng)出臺了一系列法律政策以完善并規(guī)范高校財務(wù)管理制度，但在實際操作過程中仍面臨許多問題。如到目前為止，我國仍沒有一部系統(tǒng)規(guī)定高校與學(xué)生關(guān)系的法律制度。因此，當(dāng)學(xué)生在學(xué)校發(fā)生意外或出現(xiàn)其他狀況，學(xué)校面臨經(jīng)濟(jì)賠償風(fēng)險卻缺乏相關(guān)法律保障，這可能造成財務(wù)風(fēng)險。而學(xué)校與教師也缺乏系統(tǒng)細(xì)致的法律約束條款，教師的流動也可能造成學(xué)校的財務(wù)風(fēng)險等等。

（三）高校財會制度雖在逐步完善，但仍存在諸多不足

如缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制，無法確保經(jīng)費(fèi)使用規(guī)范、安全有效。近來，高校經(jīng)常發(fā)生有關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)或財務(wù)部分負(fù)責(zé)人違反財務(wù)管理規(guī)定而調(diào)動資金，造成學(xué)校巨大的經(jīng)濟(jì)損失同時也是高校財務(wù)風(fēng)險形成缺口之一。另外，由于長期以來形成的意識造成財務(wù)人員思想墮化，缺乏還債及風(fēng)險意識，缺乏績效考核評估與完善的項目管理制度也能贊成高校財務(wù)風(fēng)險的缺口。

（四）高校招生規(guī)模的擴(kuò)大與相關(guān)制度

雖適應(yīng)了改革開放新形勢的需要，但也為高校財務(wù)風(fēng)險帶來新的問題。一方面，許多學(xué)校為擴(kuò)大招生規(guī)模向銀行大規(guī)模舉債，而這些債務(wù)可能成為不良舉債或過度舉債，在資金的使用過程中又可能因為投資不當(dāng)造成還債困難，從籌資到投資、使用等諸環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生問題，從而加大了高校財務(wù)風(fēng)險。另一方面，學(xué)生的學(xué)費(fèi)是高校主要財政來源之一，但近來拖欠學(xué)費(fèi)的情況頻頻發(fā)生，這也造成學(xué)校的財務(wù)風(fēng)險。

三、我國高校財務(wù)風(fēng)險的防范

雖然高校財務(wù)風(fēng)險的存在具有客觀存在性不確定性、可度量性等特征，但在具體的某一事件中我們?nèi)钥筛鶕?jù)風(fēng)險發(fā)生的可度量性及相關(guān)性，掌握和控制風(fēng)險發(fā)生的因素。筆者以為，要將財務(wù)風(fēng)險控制在一定范圍內(nèi)，須從國家宏觀和高校微觀兩方面努力。

（一）國家宏觀調(diào)控

1.制定完善的法律法規(guī)

法律法規(guī)的完善主要包括幾個方面：首先是建立明確學(xué)校與教師的關(guān)系，使教師在各高校之間的流動能夠有法可依，規(guī)范雙方行為，以減少因師資流動對高校造成的不必要的損失；其次要建立推動學(xué)生與學(xué)校之間關(guān)系的法律，清晰政府與高校的責(zé)任，當(dāng)學(xué)生在高校發(fā)生意外事故而造成財產(chǎn)流失時應(yīng)明確賠償責(zé)任，以減少高校的財務(wù)風(fēng)險；再次，應(yīng)進(jìn)一步完善我國財務(wù)會計制度的相關(guān)法律，使少數(shù)不法分子無漏洞可鉆；最后，應(yīng)建立補(bǔ)償制度，當(dāng)學(xué)校在因以上情況造成無法獲得補(bǔ)償時應(yīng)由政府出面提供經(jīng)濟(jì)支持。

2.完善監(jiān)督機(jī)制

建立完善監(jiān)督機(jī)制主要指兩方面，一是建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)；另一方面是要完善會計、審計制度。

一般來說，按目前的學(xué)校財務(wù)會計制度，可由9個指標(biāo)判斷學(xué)校財務(wù)風(fēng)險，主要包括：反映現(xiàn)實支付能力和潛在支付能力、自有資金余額占年末貨幣資金的比重、非自有資金余額占年末貨幣資金的比重和自有資金凈余額占年末貨幣資金的比重、考察自有資金運(yùn)用程度、校辦產(chǎn)業(yè)財務(wù)風(fēng)險、基建投資支付能力和基建投資財務(wù)風(fēng)險。除此以外，還需確定警戒線。

完善會計、審計制度方面需要權(quán)責(zé)分明，使少部分人的違規(guī)行為如貪污、受賄、擠點(diǎn)挪用資金等得到有效控制。由于我國的審計部門設(shè)置不科學(xué)，難以發(fā)揮真正職能，往往只是事后審計，在實際操作中無法取得完整的實際效果，因此必須對相關(guān)的制度進(jìn)行完善。

（二）學(xué)校微觀方面

1.轉(zhuǎn)變觀念，完善高校內(nèi)部控制制度

由于一直以來我國高校都主要由政府投資，因此高校財務(wù)工作人員缺少風(fēng)險意識。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，高校的財務(wù)工作人員必須轉(zhuǎn)變思想，加強(qiáng)財務(wù)風(fēng)險意識。高校高層管理觀念、方式和風(fēng)格應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變，確定和完善組織結(jié)構(gòu)，遵循“不相容職位相分離”原則，將學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動分為5個步驟：申請，授權(quán)，核準(zhǔn)，執(zhí)行和記錄；加強(qiáng)內(nèi)部審計，這是一個對學(xué)校其他內(nèi)部控制再控制的過程；加強(qiáng)人事政策和實務(wù)控制，在保證足夠人員并予以足夠資源的同時強(qiáng)加員工道德水準(zhǔn)，同時監(jiān)督內(nèi)部控制的內(nèi)部審計人員需獨(dú)立于被審計部門；完善會計系統(tǒng)，實施財務(wù)風(fēng)險控制，加強(qiáng)內(nèi)部審計電算化進(jìn)程。

2.建立高校財務(wù)風(fēng)險控制評價體系

建立財務(wù)風(fēng)險控制體系可識別高校財務(wù)運(yùn)行風(fēng)險、加強(qiáng)高校財務(wù)管理、幫助高校管理者進(jìn)行宏觀管理。一般而言，高校財務(wù)風(fēng)險從兩個方面進(jìn)行界定，一是償債能力風(fēng)險。另一個則是高校經(jīng)營能力方面的風(fēng)險，如高校對融資在教學(xué)、科研、設(shè)施等環(huán)節(jié)方面投入的使用，在校辦產(chǎn)業(yè)等方面的投資與管理等。在控制評價體系的設(shè)立過程中應(yīng)遵循符合科學(xué)性原則、總體性原則、整體優(yōu)化原則及資金運(yùn)動狀態(tài)原則。建立高校財務(wù)風(fēng)險控制評價體系可對高校財務(wù)風(fēng)險形成的各個要素部門的要素指標(biāo)進(jìn)行雙向控制，從整體上完全把握及了解高校財務(wù)風(fēng)險的現(xiàn)狀。

3.提高辦學(xué)質(zhì)量與效益

高等院校是為國家輸送高等人才的基地，高校人才質(zhì)量是高等院校生存的基礎(chǔ)。在20世紀(jì)80年代以前，我國高等院校相較國民整體數(shù)量人數(shù)較少，而當(dāng)時培養(yǎng)的人才也相對較精。自我國高校擴(kuò)大招生后，由于急劇增加的生源數(shù)量，在老師資源、經(jīng)濟(jì)資源及各種硬性軟性配套措施上都出現(xiàn)了暫時性的短缺。因此在較長一段時間內(nèi)，我國的一些學(xué)校盲目發(fā)展規(guī)模，而不注重學(xué)生質(zhì)量或者盲目上熱門專業(yè)，造成很大的浪費(fèi)。高校要以內(nèi)部評估為手段，提高辦學(xué)效益?！案咝?nèi)部教學(xué)質(zhì)量評估工作的根本目的在于以教學(xué)評估為手段，促進(jìn)教師隊伍素質(zhì)的提升改善辦學(xué)條件，加強(qiáng)內(nèi)部教學(xué)管理，形成優(yōu)良的教風(fēng)和學(xué)風(fēng)，保證和提高整體教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)水平?！盵4]這是教育投資獲得最大回報的唯一途徑，也是辦學(xué)效益的終極價值。

4.加強(qiáng)對校辦產(chǎn)業(yè)連帶責(zé)任風(fēng)險的防范

為防范校辦企業(yè)連帶責(zé)任風(fēng)險，高校首先應(yīng)與校辦企業(yè)分清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，要做到“事企分開”。高校的主要身份應(yīng)為投資者，因此，只要作為投資者享受權(quán)益即可，無需介入企業(yè)的管理運(yùn)營。而在企業(yè)一方，負(fù)有對學(xué)校的資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，可通過靈活手段來實現(xiàn)這一目的[5]。另外，校辦企業(yè)應(yīng)以規(guī)范的組織形成進(jìn)行科學(xué)管理。如可讓校辦企業(yè)吸引其他資金，擴(kuò)大規(guī)模，促進(jìn)學(xué)?？蒲谐晒蚴袌龅霓D(zhuǎn)化。

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