吳 忠劉陽生王 津沈菊琴

（1.江蘇省水利工程質(zhì)量監(jiān)督中心，江蘇南京 210029；2．江蘇省走馬塘工程建設管理局，江蘇無錫 214105；3.河海大學，江蘇南京 210098）

1 概述

走馬塘拓浚延伸工程（以下簡稱“走馬塘工程”）自京杭大運河起，拓浚沈瀆港、走馬塘、錫北運河，沿錫虞張三市交界的王莊向東北方向延伸平地開河，接七干河入江。主要工程包括：江邊樞紐1座，張家港樞紐1座，規(guī)劃跨河橋梁68座，另外還包含口門建筑物、水系調(diào)整及影響處理工程。走馬塘工程的建設任務是為望虞河西岸控制工程實施后，解決“引江濟太”期間望虞河西岸的排水出路，將西岸地區(qū)東排望虞河北排長江改為走馬塘北排長江，增加望虞河連續(xù)“引江濟太”時間，提高“引江濟太”效率，為改善太湖水環(huán)境創(chuàng)造條件。征地拆遷、移民安置、三線遷移、地面附著物補償?shù)裙ぷ饔媱澯?009年12月初開始，2010年12月底基本完成。

走馬塘工程需征用永久征收土地450.45 hm2，其中工程征地 395.08 hm2，搬遷安置征地38.50 hm2，企事業(yè)安置征地16.87 hm2。工程臨時占用土地822.98 hm2，其中，堆土區(qū)臨時用地 661.98 hm2，排泥場臨時用地39.05 hm2，施工場地臨時用地121.95 hm2。搬遷移民1291戶共4965人，拆遷房屋面積342468.15 m2；生產(chǎn)安置農(nóng)業(yè)人口共4566人；影響企業(yè)253家，拆遷房屋面積319720.11 m2；影響高等級電力線路108.85 km，通訊線路1017道，道路92343.80 m2。

根據(jù)初設批復的標準，本次走馬塘工程征地補償及移民安置實施方案補償預算總投資為134931.23萬元。其中，無錫市新區(qū)段總投資為25100.09萬元，無錫錫山段總投資為38065.13萬元，蘇州常熟段總投資為29071.92萬元，張家港市段總投資為42694.09萬元。根據(jù)各區(qū)市征地拆遷及移民安置補償標準，本次走馬塘工程征地補償及移民安置實施方案補償預算總投資為197454.39萬元。其中，無錫市新區(qū)段總投資為53021.78萬元，無錫市錫山區(qū)段總投資為56957.46萬元，蘇州常熟段總投資為32364.70萬元，張家港市段總投資為55110.45萬元。

目前，我國水利水電工程征地移民工作依據(jù)《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）的規(guī)定進行實施，征地移民補償按照國家批復的投資進行操作。但蘇南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，尤其走馬塘工程沿線的錫虞張地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，經(jīng)濟和社會發(fā)展程度較高，是我國經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)之一，各地方征地移民補償標準也高于國家初設批復的標準及投資。因此，走馬塘工程沿線各地的征地移民工作有其獨特的操作辦法和特點。研究走馬塘工程征地移民實施方案編制的特點，對太湖流域類似治理工程征地移民工作的實施具有重要的借鑒意義。

2 移民安置方案的編制

我國水利部發(fā)布的《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（以下簡稱《設計規(guī)范》）對水利水電工程征地移民安置規(guī)劃各設計階段主要的工作內(nèi)容、工作深度進行了詳細規(guī)定。在此《設計規(guī)范》指導下，很多水利水電工程對征地移民生產(chǎn)安置和生活安置兩方面內(nèi)容合并進行了詳細規(guī)劃，統(tǒng)稱為“農(nóng)村移民安置規(guī)劃”，章節(jié)內(nèi)容包括：移民安置規(guī)劃依據(jù)、指導思想與原則，移民安置規(guī)劃水平年和規(guī)劃目標值，安置方案及環(huán)境容量分析，移民安置方式，生產(chǎn)安置規(guī)劃，搬遷安置規(guī)劃等方面。在此編寫模式下，水利水電工程征地移民安置規(guī)劃內(nèi)容繁雜，生產(chǎn)安置規(guī)劃方案與生活安置規(guī)劃方案合并在一起編制，條例不清晰，需要進一步理順。

在走馬塘工程征地移民實施方案編寫過程中，充分考慮到當?shù)氐膶嶋H，將生產(chǎn)安置和生活安置的安置規(guī)劃分開來進行了編寫。其中，移民生產(chǎn)安置方案內(nèi)容包括：編制目標和原則、生產(chǎn)安置人口的計算、生產(chǎn)安置方案的確定、生產(chǎn)安置對象的確定；移民搬遷安置實施方案內(nèi)容有：方案編制原則和目標、移民搬遷安置任務、移民搬遷安置小區(qū)確定、移民搬遷安置方案和移民安置效果評價。如此編寫移民方案，內(nèi)容清晰、條理分明，充分考慮到了當?shù)氐膶嶋H，有利于實施方案的分別執(zhí)行。

3 移民生活安置方案的實施

移民搬遷安置方案應緊密結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，使移民搬遷安置有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活的穩(wěn)定，并與工程建設、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護和治理相結(jié)合，妥善安排好被征地移民的生活。移民生活安置主要的安置目標有：①達到或超過移民原有生活水平；②安置小區(qū)配套設施建設齊全；③安置過渡期移民生活穩(wěn)定；④移民安置區(qū)實現(xiàn)和諧、穩(wěn)定。

但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)象逐漸凸顯，《條例》已經(jīng)無法很好的適應全國各個地區(qū)的征地移民補償要求，主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是補償標準較低，不適應經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的物價水平。以江蘇為例，如果按照安置條例，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的蘇南地區(qū)和相對落后的蘇北地區(qū)采用統(tǒng)一的補償標準進行操作，這樣“一刀切”的標準補償明顯有悖于公平原則，也不符合各地物價水平的現(xiàn)狀。二是補償標準分類不夠細致，無法反映受影響實物量的真實狀況。例如：關對于房屋的補償標準，僅僅對房屋的結(jié)構(gòu)進行簡單劃分，而不考慮房屋的新舊、裝修程度等，補償標準粗放，不能真實、全面的反映實物量的現(xiàn)狀。

為保障移民征遷后生活水平不低于原有生活水平，保障移民安置區(qū)社會和諧穩(wěn)定，走馬塘工程征地移民生活安置因地制宜采取了集中進當?shù)匕仓眯^(qū)的方式，是走馬塘工程移民生活安置的重要特點。在無錫市新區(qū)、錫山區(qū)以及張家港市的移民搬遷安置工作中，考慮到被征地移民的實際情況，采取各鎮(zhèn)政府對搬遷移民的房屋和附屬設施給予貨幣補償，并尊重搬遷移民意愿，按照縣（區(qū)、市）、鎮(zhèn)（街道）的相關規(guī)定，采取房屋產(chǎn)權調(diào)換的方式，為搬遷移民統(tǒng)一建設安置小區(qū)，確保移民搬遷安置后的生活水平不低于原有水平，且為生活水平的進一步提高創(chuàng)造了條件。常熟市考慮到當?shù)爻擎?zhèn)一體化的建設規(guī)劃以及土地利用結(jié)構(gòu)需進一步改善的現(xiàn)狀，采取各鎮(zhèn)政府對搬遷移民的房屋和附屬設施給予貨幣補償，并尊重搬遷移民意愿，按照縣（區(qū)、市）、鎮(zhèn)（街道）的相關規(guī)定，為搬遷移民統(tǒng)一安置宅基地，由各搬遷移民戶自行建造住宅房屋，充分切合搬遷移民的意愿，保障移民安置區(qū)的社會和諧穩(wěn)定。

通過采取建設統(tǒng)一的安置小區(qū)，讓搬遷移民集中進當?shù)匕仓眯^(qū)的方式，保障了搬遷移民的基本生活不受損失；安置小區(qū)設置了合理的建筑密度和容積率，房屋多為樓房或小高層，解決了有限的土地與移民征遷后居住需求之間的矛盾；安置小區(qū)內(nèi)部基礎設施完善，水電燃氣及各類管道、通道均經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，避免了分散安置帶來的多占土地、基礎設施建設混亂等問題，提高了土地利用效率。從整體上講，采取集中進當?shù)匕仓眯^(qū)的方式促進了當?shù)氐某青l(xiāng)一體化建設，并能提高當?shù)赝恋乩玫慕?jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，提高了土地資源利用的綜合效益，促進了土地利用可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

4 移民生產(chǎn)安置方案的實施

根據(jù)走馬塘工程的特點并征求影響區(qū)地方政府的意見，生產(chǎn)安置主要采用基本生活保障安置。移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的目標是：本著不降低原有生活水平的原則，努力實現(xiàn)移民“搬的出，住的穩(wěn)，逐步能致富”的目標，并結(jié)合安置區(qū)的資源情況及其生產(chǎn)開發(fā)條件和社會經(jīng)濟發(fā)展計劃，為移民和原居民共同奔小康創(chuàng)造條件。具體講，移民生產(chǎn)安置需要達到如下安置目標：兼顧多方利益、長效穩(wěn)定保障生產(chǎn)水平、生產(chǎn)水平達到或者超過原有水平。

根據(jù)《條例》，移民的生產(chǎn)安置方案主要有兩種：大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式和基本生活保障安置方式。其中，大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方案已無法適應全國所有的地區(qū)。以蘇南為例，第一，蘇南地區(qū)人口密度大，耕地總量少，人均耕地更少，根本不能滿足大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方式對土地的大量需求。第二，蘇南地區(qū)移民收入結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)收入所占比重非常小，土地征用對移民收入的影響程度較小。第三，蘇南地區(qū)土地非常珍貴，村鎮(zhèn)之間土地調(diào)整非常困難。第四，走馬塘工程的實施給移民戶土地的耕種帶來一定困難，部分移民戶進入集中安置小區(qū)后距離其所有的耕地較遠，土地耕種較為不便，造成了人地分離的現(xiàn)象?；谝陨显?，走馬塘工程并不適合大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置方案，因此，在走馬塘工程征地移民生產(chǎn)安置過程中統(tǒng)一采用基本生活保障的方式，以貨幣安置的形式實現(xiàn)移民的生產(chǎn)安置。

各行政村通過集體進社保的方式，促使農(nóng)業(yè)勞動力穩(wěn)定地進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，改變農(nóng)民家庭收入來源對土地的強依賴，同時，可靠的社會保障能夠幫助移民抵御未來的生、老、病、死、傷、殘等事故風險，免除后顧之憂，保障移民的基本生活。征地拆遷會導致社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和勞動力的非農(nóng)業(yè)化成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，而采用基本生活保障的安置方式避免了農(nóng)村土地的調(diào)整，以及土地調(diào)整過程中可能帶來的社會問題，有利于推動農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和勞動力的順利轉(zhuǎn)型，有利于促使農(nóng)村土地得到有效利用，以提升土地利用效率，并最終促進農(nóng)用土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益。

5 工礦企業(yè)安置方案的實施

在走馬塘工程征地移民實施過程中，企業(yè)單位的遷建應根據(jù)走馬塘工程對企業(yè)單位的影響程度，考慮企業(yè)單位恢復重建的意愿，確定企業(yè)安置方案，要堅持以下原則：①堅持可持續(xù)發(fā)展與規(guī)?；?jīng)營原則；②重建符合地方政策和規(guī)劃原則；③集中原則，對于需要遷建的受影響企業(yè)，在滿足其生產(chǎn)經(jīng)營條件要求的情況下，盡可能集中安置在相應的產(chǎn)業(yè)園區(qū)；④合理使用企業(yè)安置征地的原則。對于規(guī)模較小、高耗低效、污染嚴重、不符合土地安置原則的企業(yè)，采用貨幣補償?shù)陌仓梅绞剑粚φw生產(chǎn)受重大影響、規(guī)模較大、低耗高效、生產(chǎn)符合國家相關產(chǎn)業(yè)政策，且有利于促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的企業(yè)，拆遷后給予安置征地。比如無錫新區(qū)規(guī)定，在走馬塘工程拆遷安置結(jié)束之后，對兩類企業(yè)的優(yōu)惠政策是：①對于完全處于工程征地范圍內(nèi)的企業(yè)或影響主要生產(chǎn)廠房的具有合法土地、房產(chǎn)權屬證的大中型企業(yè)，且前兩年企業(yè)畝均產(chǎn)出500萬元以上的，力爭采取土地等面積遷建方案；②對于畝均產(chǎn)值在300萬元的本地企業(yè)，以及畝均產(chǎn)值100萬元的勞動密集型企業(yè)，考慮到解決當?shù)鼐蜆I(yè)指標等因素，并結(jié)合企業(yè)自身要求，可安排園區(qū)標準廠房，而對污染嚴重、高耗低效，不符合國家相關產(chǎn)業(yè)政策及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的企業(yè)，只進行貨幣補償。

在走馬塘工程征地移民過程中，堅持可持續(xù)發(fā)展、規(guī)模化經(jīng)營以及合理使用企業(yè)安置征地的原則，結(jié)合征遷企業(yè)的實際情況和受影響程度，經(jīng)地方政府認可，對走馬塘工程影響的企業(yè)采用靈活多變的安置方式進行了安置，主要有：局部貨幣補償、整體貨幣補償、局部搬遷復建、整體搬遷復建四種安置方案。通過走馬塘工程征地移民工作的實施，有利于調(diào)整項目影響地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展模式，提升土地的使用效率。

6 結(jié)語

走馬塘工程征地移民任務重、時間緊，征地移民工作的順利完成，離不開各方參與者的高度配合。本文在依據(jù)走馬塘工程征地移民實施方案目標及工程移民特點的基礎上，分析走馬塘工程實施方案的特點及經(jīng)驗，為太湖流域其他治太工程征地移民實施方案工作提供了借鑒，有利于類似工程征地移民工作的實施。