文 / 許 颯 趙全厚 江玉林 彭 唬 張立承

關(guān)于落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略財力保障機制探討

文 / 許 颯 趙全厚 江玉林 彭 唬 張立承

2012年12月29日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》（國發(fā)〔2012〕64號，簡稱《指導意見》）。其中，財力保障機制是落實《指導意見》的重要措施之一。

2012年底，交通運輸部科學研究院與財政部財政科學研究所共同完成交通運輸部軟科學研究項目《城市公交優(yōu)先政策之公共財政支持體系研究》。

基于該項目研究成果，現(xiàn)就如何建立城市公共交通財力保障機制，加大城市公共交通政府投入、優(yōu)化公共財政支付方式及完善公共交通補貼機制等提出如下建議，供有關(guān)部門參考。

城市公共交通是為社會公眾提供基本出行服務(wù)的公益性事業(yè)，是關(guān)系人民群眾“衣食住行”的重大民生工程。為加快推進城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，服務(wù)人民群眾基本出行，迫切需要按照基本公共服務(wù)均等化的要求，進一步理順政府與市場的關(guān)系，建立各級政府間城市公共交通服務(wù)支出責任合理分擔機制，切實提高財稅政策對支撐城市公共交通發(fā)展的保障力度。

一、在轉(zhuǎn)移支付中切實落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付分配力度

在我國現(xiàn)行財政體制下，中央政府除現(xiàn)有需要承擔的中央本級支出責任外，還通過均衡性轉(zhuǎn)移支付努力實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標，但是目前未將城市公共交通作為轉(zhuǎn)移支付分配中的考慮因素。

考慮到城市公共交通的基本公共服務(wù)屬性，為推進地方政府發(fā)展公共交通的積極性，推動基本公共服務(wù)均等化，建議中央財政一是按照中央承擔的專項支出責任，加大對地方城市公共交通發(fā)展方面的專項轉(zhuǎn)移支付力度；二是在均衡性轉(zhuǎn)移支付中，考慮將城市公共交通發(fā)展相關(guān)指標納入標準支出測算因素中。

具體做法，建議財政部在《2013年中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》中“標準財政支出測算”部分第十條第（十一）“交通運輸標準財政支出”的測算標準“交通運輸標準財政支出=（公路里程×每公里交通支出×30%+常住人口×人均交通支出×20%+縣個數(shù)×縣均交通支出×10%+民用汽車擁有量×車均交通支出×10%+面積×單位面積交通支出×30%）×地表起伏度系數(shù)”中加入與城市公共交通發(fā)展相關(guān)的指標（如城市公共交通客運量等），并賦予一定權(quán)重。

二、優(yōu)化財政對交通行業(yè)的投入結(jié)構(gòu)

目前，中央及地方政府每年的交通財政投入主要用于公路、鐵路干線和農(nóng)村道路建設(shè)等方面，特別是城市建設(shè)中的固定資產(chǎn)投資更多地投向道路和橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施。

“十一五”期間，城市市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資所占比例不超過15%；2008年，36個中心城市中，有20個城市的公共交通投資比例低于10%，5個城市介于10%-20%。

為落實城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)積極調(diào)整財政投資方向，將城市公共交通作為重要的投資范圍，適當提高城市公共交通投資在交通投資中的比重，加大對城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。

具體做法，通過中央和省級政府的資金引導，督促城市政府將城市公共交通列入城市政府財政預算性支出科目，建立穩(wěn)定的城市公共交通財政投入機制，并承擔主要支出責任。

三、國家設(shè)立“城市公共交通引導性專項資金”

為盡快形成中央、地方共同推動城市公共交通發(fā)展的合力，有效加大各級財政對公共交通的資金傾斜力度，參照國際經(jīng)驗，建議國家設(shè)立“城市公共交通引導性專項資金”，并將其作為一種常態(tài)化的財政保障工具，引導地方政府加快公共交通發(fā)展。資金來源可考慮從燃油稅增量及其他資金（如中央財政超收的一定比例、與小汽車使用有關(guān)的稅費）中提取。

專項資金主要投向為：大容量公共交通、綜合客運樞紐、公交信息化、節(jié)能減排、安全保障、政策法規(guī)及標準制定、重大技術(shù)創(chuàng)新和城鄉(xiāng)公交一體化發(fā)展等方面，推動城市提升公共交通服務(wù)質(zhì)量、提高行業(yè)管理水平等。

目前，交通運輸部將公交都市創(chuàng)建活動作為落實公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，將通過政府主導、規(guī)劃先導、政策引導等方式推進創(chuàng)建城市轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式，加快建立以公共交通為導向的城市發(fā)展模式，促進城市發(fā)展與城市交通的良性互動，緩解城市交通擁堵。

公交都市創(chuàng)建活動得到了城市政府的積極響應(yīng)，但是目前還缺乏中央層面的引導性資金支持。建議城市公共交通引導性專項資金對公交都市創(chuàng)建城市給予適當傾斜，使創(chuàng)建城市合理優(yōu)化公共交通投資結(jié)構(gòu)，進一步提高投資質(zhì)量，保障公交都市建設(shè)目標的實現(xiàn)。建議前兩年支持所有的創(chuàng)建城市，兩年后支持重點城市。

四、開展“票價-成本-績效-補貼”聯(lián)動機制研究并試點

為落實《指導意見》中“完善價格補貼機制”以及“對公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量和運營安全進行定期評價，結(jié)果作為衡量公交企業(yè)運營績效、發(fā)放政府補貼的重要依據(jù)”的精神，建議盡快開展“票價—成本—績效—補貼”聯(lián)動機制研究及試點工作。

一是科學確定票制票價。堅持體現(xiàn)公益性和增強吸引力的原則，兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，考慮公交企業(yè)成本、城市財力、群眾承受能力等因素，科學合理地核定公交票價；兼顧各種公共交通方式之間的合理比價關(guān)系，提高公共交通系統(tǒng)的總體運行效率；票制票價和收費方式要有利于不同公交方式的一體化換乘，方便公眾出行。加快研究建立城市公交價格動態(tài)調(diào)節(jié)機制，明確城市公共交通調(diào)價的前提條件、基本原則、調(diào)整方法、調(diào)價周期和調(diào)整程序等，建立更加靈活、高效的票價調(diào)整機制。

二是建立政府與公交企業(yè)的成本分擔機制。城市公共交通是社會公益事業(yè)，推進公交優(yōu)先發(fā)展是政府的重要職責，政府應(yīng)該從基礎(chǔ)設(shè)施、路權(quán)、用地、財政等方面對公交企業(yè)予以支持，把發(fā)展城市公共交通事業(yè)納入公共財政保障體系，統(tǒng)籌安排，重點扶持。要加快建立政府—企業(yè)合理分擔機制，將公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、日常運營、承擔社會公益性服務(wù)、節(jié)能減排、應(yīng)急救援等政府指令性任務(wù)等相關(guān)成本納入政府補貼補償范圍。

三是建立規(guī)范的公共財政補貼制度及補償機制。按照“政府購買公共服務(wù)”的原則，加快轉(zhuǎn)變公交補貼思路，改進補貼機制，對公交企業(yè)提供的各類公共服務(wù)進行細化，并根據(jù)各類公共服務(wù)的提供程度，分別給予不同的補貼。

1．通過財務(wù)會計制度改革，最大限度地界定好經(jīng)營性虧損與政策性虧損的邊界，為科學合理地發(fā)放政府補貼提供依據(jù)。

2．按照政府購買公共服務(wù)的改革思路，由財政部門、公共交通管理部門等根據(jù)公交行業(yè)提供的公共服務(wù)，通過成本規(guī)制等途徑，合理確定公交企業(yè)的“基本成本”和“基準利潤”。

在此基礎(chǔ)上，分別形成規(guī)范的計算方法和補貼模型，由公交企業(yè)提供相關(guān)的數(shù)據(jù)，并由第三方機構(gòu)計算公交補貼額，結(jié)合城市公共交通企業(yè)服務(wù)質(zhì)量評價結(jié)果，最后由政府統(tǒng)籌決策。

這種“政府定公式，企業(yè)出數(shù)據(jù)，財政出補貼”的決策機制，可以較好地提高公交補貼的使用績效，切實發(fā)揮政府財政補貼在城市公共交通發(fā)展中的作用。

3. 開展以服務(wù)質(zhì)量為導向的城市公共交通“票價—成本—績效—補貼”聯(lián)動機制試點工作。通過試點總結(jié)經(jīng)驗，完善政策性虧損因素、成本因素、績效考核因素等構(gòu)成的科學合理、充滿活力的補貼補償制度，建立起“民眾可支付、財政可承擔、企業(yè)可發(fā)展”的良性發(fā)展機制，并在試點的基礎(chǔ)上逐步推廣。