文/周艾燕 李瓊

對(duì)規(guī)范路政行政處罰自由裁量權(quán)的思考

文/周艾燕 李瓊

2013年12月1日，央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》播出了《女車(chē)主不堪超載罰款服毒自殺》案件，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，公路“亂罰款”問(wèn)題再次被拋到輿論浪尖，給路政執(zhí)法人員再度敲響警鐘。導(dǎo)致這樣極端事件發(fā)生的原因是多方面的，有路政管理執(zhí)法體制問(wèn)題、交警與路政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一問(wèn)題、執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題等等。無(wú)論外部環(huán)境和因素如何，規(guī)范行使執(zhí)法自由裁量權(quán)是每一個(gè)路政執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法的必然要求。當(dāng)前，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，防止路政執(zhí)法亂罰款，規(guī)范路政行政處罰自由裁量權(quán)再次提上了重要議事日程。

路政行政處罰自由裁量權(quán)不規(guī)范行使的現(xiàn)象

路政亂罰款案件層出不窮

2012年4月21日，交通運(yùn)輸部通報(bào)兩起執(zhí)法亂收費(fèi)案件，發(fā)布了《關(guān)于河南葉縣河北邢臺(tái)交通運(yùn)輸執(zhí)法人員違規(guī)執(zhí)法亂收費(fèi)案件的通報(bào)》，要求各地交通運(yùn)輸主管部門(mén)引以為戒，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的教育管理，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格規(guī)范交通運(yùn)輸行政執(zhí)法行為，充分發(fā)揮查處公路“三亂”問(wèn)題快速反應(yīng)機(jī)制的作用。此通報(bào)之后，同年12月22日，央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》播出了《交通部門(mén)為養(yǎng)隊(duì)伍縱容上路罰款》的四個(gè)案件，在節(jié)目中當(dāng)事人指出“特別運(yùn)政、路政，橡皮式的罰你，他可以罰到你十萬(wàn)，可以罰到你2千，可以罰到你200，這個(gè)尺度很大的”。今年12月1日，央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》播出了超載罰款案件，在2013年11月14日，一名貨車(chē)司機(jī)在河南永城境內(nèi)被當(dāng)?shù)剡\(yùn)政和路政執(zhí)法人員攔下，司機(jī)在出示了給運(yùn)政部門(mén)繳納的3000元年票和給路政部門(mén)繳納的3000元月票后，兩部門(mén)仍堅(jiān)持罰款，女車(chē)主求情未果，當(dāng)場(chǎng)服農(nóng)藥自殺，現(xiàn)已搶救脫險(xiǎn)。當(dāng)?shù)貓?zhí)法人員受訪時(shí)聲稱是正常執(zhí)法，不清楚女車(chē)主是否喝藥。目前涉案人員6人被停職或免職。近一年的時(shí)間，央視同一欄節(jié)目?jī)啥葓?bào)道運(yùn)政、路政亂罰款問(wèn)題，此類(lèi)事件似乎層出不窮，不得不引起交通運(yùn)輸執(zhí)法人員的深刻反思。

罰款年票制、罰款月票制、橡皮式罰款、違規(guī)執(zhí)法亂收費(fèi)等問(wèn)題，都是公路路政執(zhí)法中行政處罰自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)。路政行政處罰中罰款是使用最多的處罰種類(lèi)，行政處罰自由裁量權(quán)，猶如一把雙刃劍，運(yùn)用好了可以有效提高行政效率，但若被濫用，會(huì)極大地侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，破壞交通運(yùn)輸行政部門(mén)的形象。

路政行政處罰自由裁量權(quán)不規(guī)范行使的表現(xiàn)形式

在公路路政執(zhí)法中，行政處罰自由裁量權(quán)“自由”的范圍廣、幅度大、存在環(huán)節(jié)多，容易被濫用，往往表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.同責(zé)不同罰。即對(duì)同樣責(zé)任的兩個(gè)相對(duì)人采取輕重不同的處罰方法或幅度，如同樣是超載，有的罰，有的不罰，執(zhí)法不一致。一些超載車(chē)是“關(guān)系車(chē)”、“人情車(chē)”，路政人員不予攔截罰款，甚至在遇到上級(jí)檢查時(shí)為這些車(chē)通風(fēng)報(bào)信。有些地方治超對(duì)“熟人”辦理“月票制”、“年票制”，給予關(guān)照以規(guī)避處罰。執(zhí)法過(guò)程中同責(zé)不同罰，違反了平等原則和過(guò)罰相當(dāng)原則，喪失了處罰的公正性和合理性，容易引發(fā)行政相對(duì)人的不滿。

2.畸輕畸重。即在同一案件中重者輕罰或輕者重罰。無(wú)一定標(biāo)準(zhǔn)，處罰幅度任意性大，高低懸殊，即所謂“橡皮式”罰款。行政處罰畸輕就不能充分發(fā)揮法律的威懾作用，畸重就有可能產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的報(bào)復(fù)心理，最終都無(wú)法達(dá)到法律所求的目的，不可能起到防止、糾正違法行為的作用。

3.考慮不當(dāng)。一方面，執(zhí)法人員沒(méi)有考慮相關(guān)的因素。即應(yīng)當(dāng)考慮的相關(guān)因素，如違法行為發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、動(dòng)機(jī)、故意、過(guò)失、目的、造成的危害后果、違法行為的次數(shù)、是否主動(dòng)消除違法行為產(chǎn)生的后果等事實(shí)和法律因素。再如沒(méi)有考慮被處罰者的實(shí)際承受能力，罰款罰到違法行為人無(wú)法承擔(dān)的程度，使其無(wú)法生活下去，不但無(wú)法達(dá)到處罰效果，而且也難以使其認(rèn)識(shí)和糾正錯(cuò)誤，有可能導(dǎo)致其作出新的違法行為，不利于社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。另一方面，執(zhí)法人員不正確考慮相關(guān)的因素。不相關(guān)的因素包括相對(duì)人的身份、地位、性別、政治信仰等；相對(duì)人與執(zhí)法人員的關(guān)系，包括親屬關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、上下級(jí)關(guān)系等。實(shí)踐中，有些執(zhí)法人員因當(dāng)事人申辯而加重處罰；有的為獲得不正當(dāng)收入加重處罰，甚至討價(jià)還價(jià)。

總的來(lái)看，這些不規(guī)范行使的行為違反了過(guò)罰相當(dāng)、平等原則、處罰與教育相結(jié)合等基本原則，違背了立法本意，對(duì)路政執(zhí)法產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。這些行為往往會(huì)侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，引起行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的懷疑、不信任，產(chǎn)生對(duì)立情緒，不配合行政執(zhí)法，會(huì)導(dǎo)致行政違法行為增多，社會(huì)秩序不穩(wěn)定，如發(fā)生喝農(nóng)藥抗拒執(zhí)法的極端現(xiàn)象；同時(shí)會(huì)助長(zhǎng)特權(quán)思想，辦理罰款“月票制”，滋生腐敗，造成惡劣影響。因此，有必要深入分析對(duì)路政行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范行使的影響因素，嚴(yán)格規(guī)范裁量行為。

路政行政處罰自由裁量權(quán)不規(guī)范行使的因素分析

實(shí)踐中，影響路政行政處罰自由裁量權(quán)不規(guī)范行使的因素是多樣、多層次的，有執(zhí)法人員自身以外的客觀因素，也有執(zhí)法人員的主觀因素，主要有以下幾類(lèi)因素：

現(xiàn)有執(zhí)法體制下執(zhí)法模式的影響

目前公路路政執(zhí)法體制不順，容易出現(xiàn)在一條路上交通運(yùn)輸部門(mén)多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰和處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)象。同時(shí)，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)不統(tǒng)一，執(zhí)法編制不足，導(dǎo)致許多基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)大量聘用臨時(shí)工、借用人員參與行政執(zhí)法。另外，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，沒(méi)有財(cái)政預(yù)算的保障，容易導(dǎo)致“罰款養(yǎng)人”、“趨利執(zhí)法”的惡性怪圈。執(zhí)法一線中的一些編外人員因待遇無(wú)法與正式執(zhí)法人員同工同酬，出現(xiàn)靠罰款謀生計(jì)的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了執(zhí)法質(zhì)量，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

執(zhí)法人員職業(yè)道德修養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不齊的影響

行政處罰自由裁量權(quán)能否被規(guī)范行使，路政執(zhí)法人員的職業(yè)道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)水平是決定性因素。法國(guó)著名法學(xué)家馬布里說(shuō)過(guò)：“道德猶如哨兵，它保衛(wèi)著法律?！眻?zhí)法人員的德性修養(yǎng)越高，其自由意志向公眾利益傾斜的度越大，就越能實(shí)現(xiàn)自由裁量權(quán)行使所帶來(lái)的行政處罰個(gè)案的公正性。同時(shí)，執(zhí)法人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)是影響執(zhí)法水平高低的關(guān)鍵因素。目前路政執(zhí)法人員從專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)看，法律和交通專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員比例較低；從年齡結(jié)構(gòu)看，整體年齡仍然偏大，趨于老化；從來(lái)源結(jié)構(gòu)看，畢業(yè)分配和公開(kāi)招考執(zhí)法人員的比例偏低。有的執(zhí)法人員思想道德素養(yǎng)較差，漠視行政相對(duì)人的權(quán)利；有的執(zhí)法人員專(zhuān)業(yè)不過(guò)硬，工作中造成裁量不公問(wèn)題；還有的執(zhí)法人員自身法治觀念淡薄，加上利欲驅(qū)使，主觀上進(jìn)行權(quán)力尋租。

交通運(yùn)輸行政立法的局限性

交通運(yùn)輸行政管理事務(wù)的廣泛性、多樣性和多變性，社會(huì)性、滲透性強(qiáng)等特點(diǎn)決定了具體執(zhí)法權(quán)力難以詳細(xì)、具體的列明，必然要求在法律、法規(guī)和規(guī)章中，對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行原則性規(guī)定。模糊性規(guī)定給行政處罰帶來(lái)了彈性空間，在實(shí)施時(shí)，不得不過(guò)多地依賴路政行政執(zhí)法人員個(gè)體的主觀判斷、經(jīng)驗(yàn)判斷，致使既容易發(fā)生超裁量范圍的違法行為，又容易出現(xiàn)在法定權(quán)限內(nèi)裁量不當(dāng)、不合理等問(wèn)題，導(dǎo)致“橡皮式”罰款現(xiàn)象的出現(xiàn)。

監(jiān)督制約機(jī)制不健全

監(jiān)督制約機(jī)制對(duì)保障執(zhí)法水平、預(yù)防行政爭(zhēng)議具有重要意義。但在路政行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督上，還存在對(duì)路政行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)不到位的情況。在外部監(jiān)督領(lǐng)域，作為權(quán)力監(jiān)督的主要群體——行政相對(duì)人往往不敢申請(qǐng)復(fù)議或出于其他心理不愿行使監(jiān)督權(quán)；而司法監(jiān)督，按照我國(guó)法律規(guī)定，只在有爭(zhēng)議時(shí)才審查具體行政執(zhí)法行為的合法性，且對(duì)于具體執(zhí)法行為究竟是否適當(dāng)即合理性較少審查，當(dāng)然更難以發(fā)揮對(duì)裁量權(quán)的監(jiān)督作用。

加強(qiáng)路政行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范的建議

關(guān)于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)范的問(wèn)題，從2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，到2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，再到2010年交通運(yùn)輸部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范交通運(yùn)輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見(jiàn)》，2013年《交通運(yùn)輸部關(guān)于全面建設(shè)交通運(yùn)輸法治政府部門(mén)的若干意見(jiàn) 》及《路政文明執(zhí)法管理工作規(guī)范》，都對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)作出了規(guī)定，各省市也出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范。

黨的十八大報(bào)告中明確指出要“嚴(yán)格執(zhí)法……執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！秉h的十八屆三中全會(huì)決定中明確要求“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！碑?dāng)前，規(guī)范路政執(zhí)法中行政處罰自由裁量權(quán)問(wèn)題成為依法治路的重中之中。

深化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法體制改革

深化行政執(zhí)法體制改革

明確交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，爭(zhēng)取使路政執(zhí)法機(jī)構(gòu)納入行政機(jī)關(guān)或全額撥款的事業(yè)單位序列，杜絕企業(yè)執(zhí)法的現(xiàn)象，確保執(zhí)法主體資格合法。整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。

清退路政執(zhí)法部門(mén)臨時(shí)工，轉(zhuǎn)變路政行政執(zhí)法人員的身份

對(duì)編制外的臨時(shí)人員、借用人員進(jìn)行全面的摸底、調(diào)查，加強(qiáng)對(duì)編外人員的管理；建立科學(xué)統(tǒng)一的交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制核定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

確保路政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)來(lái)源，徹底根除“依罰代管”模式

嚴(yán)格執(zhí)行《公路安全保護(hù)條例》規(guī)定的“公路管理機(jī)構(gòu)行使公路行政管理職能所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算”。要使交通運(yùn)輸行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)全額納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍所需經(jīng)費(fèi)全部由財(cái)政列支。嚴(yán)格實(shí)行收支分離的管理方式，堅(jiān)決杜絕執(zhí)法行為與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的現(xiàn)象，徹底改變 “以罰養(yǎng)人”的做法。

嚴(yán)把入門(mén)關(guān)，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)

嚴(yán)格按照交通運(yùn)輸執(zhí)法人員上崗要求嚴(yán)把入門(mén)關(guān)

按照交通運(yùn)輸部《關(guān)于加強(qiáng)交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，各地要強(qiáng)化交通運(yùn)輸行政執(zhí)法隊(duì)伍準(zhǔn)入管理，嚴(yán)格執(zhí)行“凡進(jìn)必考”制度，凡執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)入必須由人事部門(mén)統(tǒng)一招考，堅(jiān)決杜絕隨意進(jìn)人的現(xiàn)象，從源頭上確保執(zhí)法人員素質(zhì)。

建立健全路政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制

建立健全路政執(zhí)法人員培訓(xùn)機(jī)制，實(shí)施執(zhí)法隊(duì)伍人才培養(yǎng)計(jì)劃。定期對(duì)路政執(zhí)法人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使之全面熟悉、掌握業(yè)務(wù)工作所涉及的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范。通過(guò)專(zhuān)題培訓(xùn)，使執(zhí)法人員掌握自由裁量權(quán)的原則和基本要求，既懂得如何依法行政，又能明晰執(zhí)法的權(quán)限邊界和法律對(duì)自身的約束。

探索建立執(zhí)法信息交流制度

加強(qiáng)執(zhí)法人員之間的執(zhí)法信息交流，有利于執(zhí)法人員在自由裁量權(quán)的尺度把握上保持一一致，對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)范行使能起到積極作用，必要時(shí)開(kāi)展有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章研討會(huì)，特別是針對(duì)新出臺(tái)的法律法規(guī)和規(guī)章以及行政處罰中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行研討，使執(zhí)法人員加深對(duì)條文的理解，避免由于對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章理解不同而出現(xiàn)裁量差異過(guò)大的情況。

聯(lián)合治超保障公路安全暢通

制定行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，縮小自由裁量空間

制定裁量基準(zhǔn)，細(xì)化路政法規(guī)

裁量基準(zhǔn)，就是在上位法的范圍內(nèi)，根據(jù)立法原意和各地實(shí)際，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)在情節(jié)、幅度、方式、程序等方面進(jìn)行全面細(xì)化，制定明確、具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范行使自由裁量權(quán)提供實(shí)體和程序上的內(nèi)部規(guī)范性文件，使自由裁量權(quán)的細(xì)化與合理化落到實(shí)處。建立健全路政行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度，增強(qiáng)路政法律法規(guī)的操作性和實(shí)用性，有助于路政管理機(jī)構(gòu)規(guī)范自由裁量權(quán)行使，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

匯編典型案例，指導(dǎo)裁量實(shí)務(wù)

由于規(guī)范和控制路政行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的原則和標(biāo)準(zhǔn)的抽象性，造成了不同執(zhí)法人員對(duì)其理解有出入，可能導(dǎo)致相同相似的法律情形得到不同的裁量。根據(jù)判例法的基本精神，建議各省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)選編典型案例，建立路政執(zhí)法經(jīng)典案例指導(dǎo)制度，定期對(duì)本單位、本系統(tǒng)的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行分類(lèi)評(píng)比，將其中判斷準(zhǔn)確、裁量合理的案卷進(jìn)行匯編，作為今后處理同類(lèi)違法行為的參考。還可以建立指導(dǎo)性案例電子庫(kù)，及時(shí)補(bǔ)充更新，提升指導(dǎo)性案例的針對(duì)性和使用價(jià)值。

依托科技手段加強(qiáng)處罰監(jiān)督制約

自古道：“權(quán)力失去監(jiān)督必腐敗”。要確保交通運(yùn)輸行政執(zhí)法自由裁量權(quán)正確行使，需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)依法行政的監(jiān)督，建立一套完整、嚴(yán)密有效的行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。可以在監(jiān)督制度中運(yùn)用科技手段，提升監(jiān)督能力和效果。一方面，實(shí)施執(zhí)法行為全程可監(jiān)控化，做到內(nèi)容公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)，確保權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。另一方面，建立健全行使行政處罰自由裁量權(quán)的信息化系統(tǒng)平臺(tái)，推動(dòng)行政處罰自由裁量工作的數(shù)字化、程序化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化，增強(qiáng)監(jiān)督便捷性。借助計(jì)算機(jī)技術(shù)手段，將執(zhí)法程序、調(diào)查和取證的步驟、內(nèi)容、要求予以強(qiáng)制性規(guī)范，使行政處罰簡(jiǎn)單、快速、規(guī)范、統(tǒng)一，增強(qiáng)行政處罰的公正性、科學(xué)性和準(zhǔn)確性，進(jìn)一步提高依托科技加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)監(jiān)督制約的水平。