黎 鑫 唐 立

(1.湖南安全技術(shù)職業(yè)學(xué)院，湖南 長沙 410151；2.湖南中煙工業(yè)有限責(zé)任公司，湖南 長沙 410000)

湖南省礦產(chǎn)豐富，為“有色金屬之鄉(xiāng)”。由于礦產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，礦區(qū)生產(chǎn)重經(jīng)濟(jì)效益、輕環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致耕地和植被大量破壞，礦山地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)，且治理難度很大。應(yīng)建立健全有關(guān)法律法規(guī)，實(shí)施嚴(yán)格的礦山環(huán)境管理；理順管理體制，實(shí)施“管”“督”分離；完善管理制度，規(guī)范管理流程；確保高效行使職能，有效預(yù)防災(zāi)害發(fā)生；確保礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

1 理順礦山環(huán)境管理體制，實(shí)施“管”“督”分離

目前，礦山環(huán)境管理體制表現(xiàn)為多頭管理。國土資源部門主要負(fù)責(zé)探礦權(quán)許可程序、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)審批、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案審批、采礦權(quán)許可程序、礦山環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)管、礦山地質(zhì)環(huán)境治理與環(huán)境恢復(fù)檢查驗(yàn)收以及用地審批和土地復(fù)墾；環(huán)境保護(hù)部門主要負(fù)責(zé)礦山項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的審核；水利部門負(fù)責(zé)水土保持方案的審核；林業(yè)部門負(fù)責(zé)林地管理。多頭管理，責(zé)、權(quán)、利很難分清。當(dāng)然，客觀地說，我國基本上還是明確了礦山地質(zhì)環(huán)境以國土資源部門為主管，其他部門為輔管的格局。我國《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立監(jiān)測制度，制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。”但是作為負(fù)有環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)管責(zé)任的環(huán)境保護(hù)行政主管部門在礦山環(huán)境監(jiān)管中，僅在項(xiàng)目立項(xiàng)時負(fù)責(zé)審查環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告，在礦山生產(chǎn)運(yùn)營過程及末端恢復(fù)治理中并沒有發(fā)揮太大作用。國土資源部門人員大多都是從事資源開發(fā)的專業(yè)人員，或多或少地存在重資源開發(fā)利用，輕環(huán)境保護(hù)的思想，使監(jiān)管不到位。礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)本身帶有較強(qiáng)的專業(yè)性，為有效發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門環(huán)保意識強(qiáng)和國土資源部門資源開發(fā)專業(yè)能力強(qiáng)的特點(diǎn)，可以考慮實(shí)施“管”“督”分離的監(jiān)管體制。國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)礦區(qū)范圍礦山環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)行政管理，發(fā)揮專業(yè)特點(diǎn)，對采礦項(xiàng)目的開采方案、探礦與采礦權(quán)許可、生產(chǎn)過程監(jiān)管、土地復(fù)墾、恢復(fù)治理等，實(shí)施一體化的行政管理職能；環(huán)保行政主管部門負(fù)責(zé)對礦山項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告進(jìn)行審查批準(zhǔn)、組織建立礦山環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)、確定礦山環(huán)境污染可接受水平指標(biāo)，對與礦山環(huán)境相關(guān)的責(zé)任主體以及環(huán)境安全事故開展環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，從面上對礦山環(huán)境進(jìn)行控制。通過這種管、督分離的體制，使各行政管理機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)明確，相互制約，提升礦山環(huán)境保護(hù)的水平。

2 完善管理制度，規(guī)范管理流程

2.1 加強(qiáng)礦山環(huán)境相關(guān)技術(shù)研究，完善礦山地質(zhì)環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

將礦山環(huán)境保護(hù)及其產(chǎn)業(yè)化確定為優(yōu)先支持的研究領(lǐng)域。礦山環(huán)境保護(hù)及其產(chǎn)業(yè)化方面的研究內(nèi)容很多,如礦床開采、選礦、冶煉、礦產(chǎn)資源綜合利用、尾礦的再利用、土地復(fù)墾技術(shù)、礦產(chǎn)資源回收與替代技術(shù)、礦山環(huán)境安全監(jiān)測技術(shù)、礦山環(huán)境治理恢復(fù)技術(shù)等。這些方面研究成果的應(yīng)用，不但能降低礦產(chǎn)開發(fā)利用的成本,而且可以保護(hù)環(huán)境。有些方面的產(chǎn)業(yè)化,如尾礦再利用，還具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境、社會效益,是拉動經(jīng)濟(jì)增長的理想投資領(lǐng)域。同時，系統(tǒng)研究地球物質(zhì)的聚集、運(yùn)動和演化規(guī)律,可以從源頭上找到資源開發(fā)導(dǎo)致的物質(zhì)運(yùn)動對環(huán)境的影響原因,從而提出預(yù)防和治理礦山環(huán)境的措施。礦山環(huán)境相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)很多，涉及面很廣，需要進(jìn)一步清理現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系，對影響礦山環(huán)境的重點(diǎn)監(jiān)測指標(biāo)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)開展針對性研究，進(jìn)一步完善礦山環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系及其適應(yīng)性。

2.2 完善礦山環(huán)境影響預(yù)評價(jià)制度，實(shí)施礦山環(huán)境許可與影響評價(jià)驗(yàn)收制度

在礦山環(huán)境保護(hù)方面，雖然主要由國土資源部門主管，但根據(jù)“管” “督”分離的管理體制，環(huán)境保護(hù)行政主管部門依然負(fù)有本行政區(qū)環(huán)境保護(hù)最后把關(guān)人的職責(zé)，相當(dāng)于足球守門員。雖然我國實(shí)施了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度，但是礦山開發(fā)項(xiàng)目，由于有其特殊性，目前采用建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，礦山地質(zhì)環(huán)境影響評價(jià)由國土資源部門負(fù)責(zé)的局面。實(shí)際上礦山開發(fā)對環(huán)境的影響是一個整體，這種條塊分割的管理方式不利于對環(huán)境的保護(hù)，也加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)和管理成本，有必要將其合二為一，編制統(tǒng)一的礦山建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第十三條“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書，必須對建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響做出評價(jià)，規(guī)定防治措施，經(jīng)項(xiàng)目主管部門預(yù)審并依照規(guī)定的程序報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn)。環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)批準(zhǔn)后，計(jì)劃部門方可批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書”的規(guī)定，首先由國土資源主管部門預(yù)審，報(bào)環(huán)保部門最后批準(zhǔn)。預(yù)審主要從專業(yè)角度把關(guān)，主要包括對開采方案與環(huán)境保護(hù)與防治措施的技術(shù)可行性進(jìn)行審查。環(huán)保部門主要從整體上把關(guān)對本地區(qū)環(huán)境的影響，決定是否批準(zhǔn)。

鑒于礦山開發(fā)對環(huán)境影響的復(fù)雜性和開采過程的長期性，要發(fā)揮環(huán)保部門的最后負(fù)責(zé)和環(huán)境督導(dǎo)的作用?？梢钥紤]由環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境許可制度，在礦山建成投產(chǎn)時，根據(jù)環(huán)境影響預(yù)評價(jià)報(bào)告書要求進(jìn)行環(huán)境影響、環(huán)境保護(hù)配套設(shè)施及環(huán)境管理驗(yàn)收，核發(fā)環(huán)境許可證，并定期進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，對于定期環(huán)境影響評價(jià)不合格的，吊銷環(huán)境許可證，停產(chǎn)整頓或關(guān)閉礦山。在對新建礦山、生產(chǎn)中的礦山、閉坑礦山開展環(huán)評時，要大力培育環(huán)境評價(jià)市場，加強(qiáng)對環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，積極開展礦山環(huán)境損害代價(jià)定量評估，在環(huán)境影響評估中引入監(jiān)管閾值。

2.3 完善礦山環(huán)境監(jiān)測體系，建立礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測地理信息系統(tǒng)

目前，湖南省基本上還沒有建立礦山環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，對礦山環(huán)境不能實(shí)施有效監(jiān)測，不能掌握其動態(tài)變化，不能預(yù)測其發(fā)展趨勢，不能為保護(hù)礦山環(huán)境、開展礦山環(huán)境治理恢復(fù)、為監(jiān)管提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和依據(jù)，嚴(yán)重妨礙了對礦山環(huán)境的保護(hù)?？梢钥紤]由環(huán)保部門和國土行政主管部門組織建立監(jiān)測制度，制定監(jiān)測規(guī)范，健全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，指導(dǎo)和監(jiān)督采礦權(quán)人開展礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測。礦山企業(yè)應(yīng)該獨(dú)立建立本礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，并接入國土資源部門主管的國家地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門組織建立的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，在監(jiān)測技術(shù)上主要采用現(xiàn)代遙感與在線監(jiān)測技術(shù)，輔以傳統(tǒng)現(xiàn)場和實(shí)驗(yàn)室分析，提高了監(jiān)測數(shù)據(jù)傳輸與管理的信息化水平。同時，結(jié)合GIS技術(shù)，建立環(huán)境空間數(shù)據(jù)分析決策系統(tǒng)；設(shè)立專門的監(jiān)測隊(duì)伍，按規(guī)定上報(bào)監(jiān)測資料，對礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。

2.4 實(shí)施礦山環(huán)境定期聽證制度

礦山環(huán)境直接關(guān)系到礦區(qū)百姓的長遠(yuǎn)切身利益，可以考慮在環(huán)境影響評價(jià)時引入聽證制度，征求當(dāng)?shù)鼗鶎诱兔癖妼Νh(huán)境影響的意見和建議，平衡好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，約束采礦權(quán)人和政府監(jiān)管人員的行為，充分體現(xiàn)執(zhí)政為民的理念。

2.5 開展礦山環(huán)境代價(jià)定量評估，完善礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度

環(huán)境影響評價(jià)和礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金等制度的實(shí)施，并沒有根本扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢，其中一個重要原因是，環(huán)境破壞的經(jīng)濟(jì)損失難以定量。因此，如何度量礦山環(huán)境代價(jià)的高低，并以此作為衡量礦產(chǎn)資源開發(fā)效益的評判標(biāo)準(zhǔn)，作為環(huán)境補(bǔ)償、管理的政策依據(jù)，是保障礦業(yè)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。要積極開展礦山環(huán)境代價(jià)的定量研究，探索一套礦山環(huán)境代價(jià)定量評估的方法，合理確定礦山環(huán)境直接經(jīng)濟(jì)損失和間接損失。在編制礦山環(huán)境恢復(fù)治理方案時，不僅應(yīng)計(jì)算恢復(fù)治理的直接費(fèi)用，還要計(jì)量礦山環(huán)境破壞后的代價(jià)，將二者合并計(jì)算礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。此外，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金要根據(jù)破壞程度實(shí)施動態(tài)繳納，嚴(yán)重的要多繳納，保護(hù)得好的少繳納，使恢復(fù)治理保證金有足夠數(shù)量用來恢復(fù)治理礦山環(huán)境和支付環(huán)境破壞給當(dāng)?shù)匕傩蘸徒?jīng)濟(jì)造成的損失，同時也激勵礦山企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐣e極保護(hù)礦山環(huán)境。

3 提升專業(yè)技能水平，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度

3.1 完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度

礦山環(huán)境恢復(fù)治理從本質(zhì)上來說是末端治理，是治標(biāo)的方法，也是保護(hù)礦山環(huán)境的最后一道屏障。雖然湖南省已經(jīng)實(shí)行了礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度，但是礦山環(huán)境破壞依然很嚴(yán)重，礦山環(huán)境并沒有得到徹底恢復(fù)治理，關(guān)鍵原因是礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度并不完善。要完善礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度及其監(jiān)管執(zhí)行可以考慮從以下幾個方面入手：一是正確區(qū)分礦山環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任主體。二是擴(kuò)大恢復(fù)治理資金來源，采取有力措施確保資金落實(shí)到位。多方籌集資金和積極采用市場機(jī)制，對歷史上遺留的礦山環(huán)境問題進(jìn)行治理，是實(shí)現(xiàn)礦山環(huán)境良性循環(huán)的必由之路。三是完善驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與驗(yàn)收辦法，強(qiáng)化各方違約責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)保部門在礦山環(huán)境恢復(fù)治理中的驗(yàn)收評價(jià)作用。建議在由國土資源部門對閉坑后礦山環(huán)境恢復(fù)治理驗(yàn)收后，再由環(huán)保部門做閉坑環(huán)境影響評價(jià)。四是加強(qiáng)對礦山環(huán)境恢復(fù)治理技術(shù)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，加快環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化研究。五是發(fā)揮當(dāng)?shù)鼗鶎诱⒚癖姾捅O(jiān)管部門的作用，加強(qiáng)對恢復(fù)治理全過程的監(jiān)管。

3.2 加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管力度

有好的制度設(shè)計(jì)還不足以保護(hù)礦山環(huán)境，還應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)對礦山環(huán)境的監(jiān)管力度，要強(qiáng)化制度執(zhí)行，做到有法必依，違法必究。一是將環(huán)境保護(hù)納入地方政府的政績考核指標(biāo)中，要求地方政府把保護(hù)礦山環(huán)境作為職責(zé)之一，礦區(qū)環(huán)境沒有達(dá)到監(jiān)管指標(biāo)的，應(yīng)按照礦山環(huán)境代價(jià)相應(yīng)扣減經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，并嚴(yán)加處罰。二是國土資源部門要切實(shí)依照制度嚴(yán)格監(jiān)管，大力培育礦山環(huán)境保護(hù)市場，加強(qiáng)對第三方中介與評價(jià)機(jī)構(gòu)等市場主體的監(jiān)管。三是環(huán)保部門要加強(qiáng)對環(huán)境的監(jiān)測力度，以及環(huán)境督查執(zhí)法力度，加強(qiáng)對監(jiān)管主體、采礦權(quán)人等市場參與主體的督導(dǎo)執(zhí)法。

3.3 加強(qiáng)礦山環(huán)境保護(hù)宣傳教育和專業(yè)工程技術(shù)人員培訓(xùn)

要從根本上保護(hù)礦山環(huán)境，必須加大宣傳教育力度，普及礦山環(huán)境保護(hù)的知識，使人人都認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，增強(qiáng)環(huán)保意識，使環(huán)保成為每一個人的自覺行動。同時，要培養(yǎng)一批礦山環(huán)境保護(hù)的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍，提升他們的專業(yè)技能水平，只有這樣，才能有效保護(hù)礦山環(huán)境。

總之，要通過完善礦山環(huán)境安全管理法律法規(guī)，加強(qiáng)對礦山環(huán)境的監(jiān)管，變污染的末端治理為源頭治理，建立礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度等措施，確保礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展。

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