案例概要

原告鄭某向被告江蘇省無錫市某區(qū)教育局提出辦學(xué)申請的同時，在還未經(jīng)教育局批準的情況下，在該區(qū)創(chuàng)辦了一所小學(xué)。教育局得知情況后，作出行政處罰決定書，責(zé)令鄭某停止招生行為，但鄭某并未因此停止招生辦學(xué)行為。隨后，教育局向鄭某發(fā)出整改通知書，責(zé)令其終止招生行為，規(guī)范教育設(shè)施設(shè)備。教育局調(diào)查核實，該小學(xué)辦學(xué)條件不符合檢查評估標準的要求。教育局以鄭某擅自舉辦民辦學(xué)校，限期改正仍未達到辦學(xué)條件為由，作出了責(zé)令鄭某停止辦學(xué)的行政處罰決定書。鄭某不服，于是向法院提起行政訴訟，要求撤銷該行政處罰決定書。

案情評析

法院審理認為，根據(jù)《民辦教育促進法》第8條、第64條的規(guī)定，教育局具有行政主體資格。鄭某雖已向教育部門提出辦學(xué)申請，在還未批準的情況下，即招生舉辦外來民工子弟小學(xué)，屬于擅自舉辦民辦學(xué)校的違法行為。鄭某在限期改正的較長時間內(nèi)，在學(xué)校班級人數(shù)、人均用地面積、人均校舍面積、人均活動場地面積、人均閱覽室面積、教育質(zhì)量、交通安全等多方面，均未達到有關(guān)評估檢查標準。因此，教育局作出的被訴行政處罰決定，認定原告鄭某非經(jīng)批準擅自舉辦民辦學(xué)校，經(jīng)責(zé)令限期改正，仍達不到辦學(xué)條件，事實清楚，證據(jù)充分，亦符合法定程序；被訴行政處罰決定適用《教育法》第27條、《民辦教育促進法》第11條、第64條，經(jīng)審查，適用法律規(guī)范正確。鄭某認為教育局已認可其辦學(xué)現(xiàn)狀缺乏法律依據(jù)，法院不予采納。綜上所述，被告作出的行政處罰決定書事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，符合法定程序。維持教育局作出的行政處罰決定書。

本案爭議的焦點，在于民辦學(xué)校未取得辦學(xué)許可證時是否可提前招生。

行政法上的特許行為亦可以簡稱為行政特許行為，是指行政機關(guān)在行政管理活動過程中對相對一方當事人所為的對其利益和權(quán)利有利的法律行為。它屬于行政許可行為的范疇，是一種特別的行政許可行為。該行為的實質(zhì)在于其往往是在法定條件之外為相對一方當事人設(shè)定權(quán)利、利益或權(quán)利能力。普通的行政許可行為具有強烈的法定性，而特別許可行為則具有強烈的裁量性。從該行為的本質(zhì)屬性看，行政特許行為具有以下特征：第一，行政特許行為具有設(shè)權(quán)性。第二，行政特許行為不受普通法調(diào)整。第三，行政特許行為是一種裁量性行為。在我國，辦學(xué)是一種國家特許的行為。審批機關(guān)對批準正式設(shè)立的民辦學(xué)校發(fā)給辦學(xué)許可證。辦學(xué)許可證是民辦學(xué)校依法設(shè)立和開展教育教學(xué)活動的合法憑證。辦學(xué)許可證由民辦學(xué)校的審批部門頒發(fā)，除審批機關(guān)外，其他任何單位或個人不得收繳、扣壓或吊銷。民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證后，還應(yīng)依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進行登記，登記機關(guān)應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定即時予以辦理。民辦學(xué)校是社會公益事業(yè)，按照國務(wù)院發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當?shù)矫裾块T進行登記。民政部門對符合登記條件的學(xué)校，依法簡化登記手續(xù)并核準登記，頒發(fā)民辦非企業(yè)單位登記證書?！睹褶k教育促進法》將設(shè)立民辦學(xué)校分為兩個步驟，首先應(yīng)申請籌設(shè)，為辦學(xué)作準備，待辦學(xué)條件成熟時，再申請正式設(shè)立。具備辦學(xué)條件，達到設(shè)置標準的，也可以直接申請正式設(shè)立學(xué)校。

民辦學(xué)校的設(shè)立實行審批制。辦學(xué)許可證就相當于民辦學(xué)校的身份證，無辦學(xué)許可證的民辦學(xué)校就是“黑戶”，不具有合法的身份。招生是辦學(xué)的一部分，辦學(xué)需要許可證，招生也同樣需取得許可證。未取得許可證的學(xué)校不能進行招生，取得辦學(xué)許可之前的招生屬于非法招生。在本案中，原告鄭某在未經(jīng)教育行政部門同意的情況下，非法制作校鑒、張貼招生告示，擅自舉辦小學(xué)，實施了違法辦學(xué)行為，經(jīng)被告教育局責(zé)令限期整改，仍達不到辦學(xué)條件。教育局因此作出了責(zé)令原告鄭某停止辦學(xué)的行政處罰決定書。教育局的行政處罰措施認定事實清楚，適用法律正確，并且嚴格按照《行政法》和《民辦教育促進法》相關(guān)程序進行，在程序和實體上都無錯誤，因此，法院判定維持教育局的行政處罰是公正合理的。

（案例摘自《教育法案例評析》）