教育部在2013年初，就把這一年確定為“教育經(jīng)費管理年”，要盡最大努力做到科學(xué)化、精細化管理。為此，已經(jīng)實施或準備實施一系列制度、措施對教育經(jīng)費投入和使用加強監(jiān)管。在對教育經(jīng)費進行精細化管理的過程中發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費劃撥不合理，嚴重制約了基礎(chǔ)教育發(fā)展。

應(yīng)體現(xiàn)法定增長要求

生均教育經(jīng)費，是在一定地區(qū)范圍內(nèi)（如某省、某市），政府按照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和教育發(fā)展實際，制定財政年度預(yù)算的依據(jù)；同時，也是當(dāng)?shù)刎斦块T按照計劃內(nèi)在讀學(xué)生數(shù)額，向相關(guān)教育部門撥款的依據(jù)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2013年）》明確提出，“各級政府要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各項收入，把教育作為財政支出重點領(lǐng)域予以優(yōu)先保障。嚴格按照教育法律法規(guī)規(guī)定，年初預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行中的超收收入分配，都要體現(xiàn)法定增長要求，保證教育財政撥款增長明顯高于財政經(jīng)常性收入增長，并使按在校學(xué)生人數(shù)平均教育費用逐步增長，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐步增長。”

生均教育經(jīng)費的合理撥付，對促進教育公平、義務(wù)教育均衡發(fā)展有重要意義?！毒V要》的一個重要目標(biāo)就是促進教育公平、義務(wù)教育均衡發(fā)展。為此，一個重要的手段就是統(tǒng)一生均經(jīng)費指標(biāo)。長期以來，我國教育經(jīng)費投入存在兩大突出問題：投入不足和分布不均。一是各級各類教育生均經(jīng)費投入水平偏低，基建經(jīng)費、公用經(jīng)費和人員性經(jīng)費投入不足，辦學(xué)條件差，教師待遇低，還存在著大量的歷史欠債。二是地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和學(xué)校間的生均經(jīng)費水平差距很大。要解決這兩大問題，制定各級各類辦學(xué)經(jīng)費生均標(biāo)準是必要的。教育經(jīng)費的大額撥付以專項經(jīng)費為主，專項經(jīng)費主要用于硬件投入。在教育上，用于支撐運營的公用經(jīng)費投入同樣不容忽視。我國公用經(jīng)費支出水平長期偏低，不能滿足教學(xué)的需要，嚴重影響教育質(zhì)量。以普通中學(xué)為例，我國有20%的普通中學(xué)實驗室不達標(biāo)，有30%的普通中學(xué)音體美設(shè)備和器材不達標(biāo)。公用經(jīng)費支出水平偏低的現(xiàn)象，普遍存在于農(nóng)村學(xué)校。

人員經(jīng)費支出水平低，不能滿足教師的需求，更嚴重影響教育質(zhì)量。教育是勞動密集型行業(yè)，教師的勞動付出是創(chuàng)造教育價值的核心。從世界范圍看，教育行業(yè)中人員性經(jīng)費支出的比例往往是高的，這樣才能把最優(yōu)秀的人才吸引到教育系統(tǒng)中來。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的統(tǒng)計，世界各國教育經(jīng)費中用于人員性經(jīng)費的比例平均約為75%，而我國人員性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費比例僅約為40%。因此，應(yīng)當(dāng)提高教師待遇，增強教育事業(yè)的吸引力。

基礎(chǔ)教育經(jīng)費占比過少

資料顯示，1995年，我國普通小學(xué)、中學(xué)、高校生均經(jīng)費分別為265.78元，605.97元，5442.O9元，小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)生均經(jīng)費之比為1：2.28：20.47。而世界一般發(fā)展中國家為1：1.7：8，發(fā)達國家為1：1.1：4.3。經(jīng)過十幾年的演變，雖然總體上有所改善，但是高校學(xué)生均經(jīng)費遠高于基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費的現(xiàn)象依然嚴重。

2000年，從小學(xué)、初中、高中到高校，我國各級各類人均教育經(jīng)費成倍遞增。小學(xué)生均經(jīng)費為791元，初中生均經(jīng)費為1211元，高中生均經(jīng)費為3209元，高校生均經(jīng)費則高達13324元。高校生均經(jīng)費分別是小學(xué)、初中、高中生均經(jīng)費的16.8倍、11倍和4.1倍。各級教育生均基建支出的差異更大，高校生均基建支出分別是小學(xué)、初中、高中生均經(jīng)費的68倍、27倍和5.8倍。到2012年，小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)生均經(jīng)費分別為800元、1000元、1.2萬元，經(jīng)費比為1：1.25：15。

上述對比數(shù)字顯示，大學(xué)生均經(jīng)費遠遠高于中小學(xué)，目前，中小學(xué)生均經(jīng)費仍然停留在千元上下。

全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇指出，通過生均經(jīng)費指數(shù)（指某級教育生均經(jīng)費占人均GDP的比例，這一指標(biāo)的含義是，相對于一定的經(jīng)濟發(fā)展水平，一個國家拿出了多少財力支持相關(guān)教育的發(fā)展）的國際比較，可以更清晰地看出我國基礎(chǔ)教育和高等教育投入的巨大差異。2000年，我國三級教育生均經(jīng)費指數(shù)相比為1：2：17，而1997年有統(tǒng)計數(shù)據(jù)的47個國家的三級教育生均經(jīng)費指數(shù)比例平均為1：1.17：2.45。與這些國家比較，我國小學(xué)生均經(jīng)費占比與發(fā)展中國家持平，但低于發(fā)達國家6到8個百分點；我國中學(xué)生均經(jīng)費占比高于發(fā)展中國家，但低于發(fā)達國家；我國大學(xué)生均經(jīng)費占比大大超過所有發(fā)展中國家及發(fā)達國家。這說明，從世界范圍來看，我國基礎(chǔ)教育公共支出水平明顯偏低，而高等教育公共支出水平明顯過高，公共教育資源向高等教育過度傾斜與集中。

這種情況的出現(xiàn)，與中國國家建設(shè)的思路與現(xiàn)實有關(guān)。幾十年來，中國的發(fā)展戰(zhàn)略主要是集中精力辦大事。提高全國基礎(chǔ)教育需要大量合格的教師，要得到如此數(shù)量的教師，首先要建設(shè)能培養(yǎng)這些教師的大學(xué)。在教育行業(yè)發(fā)展需要大量教師的同時，各行各業(yè)也需要大量的專家學(xué)者。所以中國的教育資源分配戰(zhàn)略不得不采取優(yōu)先發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略，先培養(yǎng)足夠教師，才能全面提高全國基礎(chǔ)教育。但情況是發(fā)展變化的，中國大學(xué)全面擴招至今已有十幾年，包括教師在內(nèi)的各行各業(yè)已不缺乏本科畢業(yè)層次的人才?，F(xiàn)在，全面提升基礎(chǔ)教育水平的時機已經(jīng)到來。上述不合理的經(jīng)費分配比例已經(jīng)不適合中國國情，亟需做出調(diào)整。

新增開支無以應(yīng)對

教育經(jīng)費多了起來，開支項目也相應(yīng)增加。華中科技大學(xué)教授張海濤分析說，城市的發(fā)展給基礎(chǔ)教育帶來了更多支出項目，一些新增支出項目是開支大戶，吃掉了大量新增教育資金。由于全國城鎮(zhèn)化的推進，更多農(nóng)村人口進入城市；而城市生活節(jié)奏加快，從而加大了學(xué)校的開支。學(xué)校城鎮(zhèn)化帶來的后勤需求，要求學(xué)校給孩子們配備安全的校車；課程改革帶來的教學(xué)內(nèi)容豐富，要求相應(yīng)的教室配置；原來回家吃飯的學(xué)生現(xiàn)在要在學(xué)校就餐，學(xué)校應(yīng)該提供營養(yǎng)的午餐；校園活動增加，需要給學(xué)生提供更開闊的校園；更重要的是學(xué)校要配備更好的師資力量。在教育經(jīng)費以個位數(shù)增加的時候，教育支出項目帶來的開支則以十位數(shù)甚至百位數(shù)增加。在城鎮(zhèn)化建設(shè)初期，社會資源不夠完備，教育部門壓力更大。張海濤提出，還有一個更有趣的現(xiàn)象，就是教育水平提升越快，教育開支提升就越快。在各地都出現(xiàn)了學(xué)區(qū)房概念，一所中小學(xué)的教學(xué)水平越高，其帶動周邊房價物價的增長就越快，導(dǎo)致中小學(xué)自身開支就越大。他提出，要解決這個問題，就要在學(xué)校布局上做出應(yīng)對，盡量利用學(xué)校布局的機會疏散城市人口，減少人口聚集壓力帶來的成本壓力。

城鎮(zhèn)化和城市化發(fā)展給教育部門帶來了新的壓力，但也帶來了機遇。東華理工大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教師周軍霞指出，普通小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費，東部最高省份，與中西部最低的省份相差7倍，教育經(jīng)費分配不均造成了擇校問題突出。由于地區(qū)發(fā)展不均衡，靠地方自籌資金很難解決區(qū)域性不均衡的問題；因此，需要中央統(tǒng)籌。教育經(jīng)費達到GDP4%之后，政府應(yīng)調(diào)整教育經(jīng)費分配比例，著重考慮加大對基礎(chǔ)教育的關(guān)注與投入力度，中央級教育經(jīng)費應(yīng)向不發(fā)達地區(qū)重點傾斜。

在今年初的全國兩會上，有人大代表提出，制定全國統(tǒng)一的生均教育經(jīng)費最低標(biāo)準，宏觀調(diào)整地域間義務(wù)教育經(jīng)費差距，促進教育均衡發(fā)展。目前，義務(wù)教育階段已經(jīng)建立了生均財政撥款制度。但由于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，現(xiàn)有的生均撥款標(biāo)準是分區(qū)域制定的，并不是全國統(tǒng)一標(biāo)準，如中西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生為每生每年小學(xué)500元、初中700元，東部地區(qū)則為小學(xué)550元、初中750元。整體上看，東部地區(qū)標(biāo)準高于中西部地區(qū)標(biāo)準。上述分區(qū)域的生均撥款標(biāo)準，基本可以作為相對統(tǒng)一的生均撥款最低標(biāo)準。

在農(nóng)村地區(qū)演化為撤點并校

高達7倍的生均經(jīng)費差距存在巨大不公，同時，過低的生均經(jīng)費標(biāo)準只能支持大型學(xué)校的運作，導(dǎo)致小型學(xué)校和教學(xué)點因為生源較少，靠低標(biāo)準的生均經(jīng)費無法維持運營，只能撤點并校。北京大學(xué)教育學(xué)院副院長李文利表示，全面提高生均經(jīng)費標(biāo)準，可以減小差距和維持更多的教學(xué)網(wǎng)點運營。工資政策、補貼政策等都無法做到全國執(zhí)行一個標(biāo)準，教育領(lǐng)域的生均經(jīng)費撥款標(biāo)準也不可能一致。但可以全面提升生均經(jīng)費標(biāo)準，并加大低標(biāo)準經(jīng)費的增幅，從而縮小差距。

李文利認為，地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、學(xué)校間生均經(jīng)費差距大，是教育資源分配不均的具體體現(xiàn)。在大城市演化成為擇校問題，在農(nóng)村地區(qū)演化成為撤點并校。并校造成上學(xué)難，加重了孩子家長負擔(dān)。解決這個問題最有效的方法就是全面提高經(jīng)費標(biāo)準。李文利介紹，近年來全國性的房地產(chǎn)大開發(fā)，實質(zhì)是彌補多年來全國性的基礎(chǔ)建設(shè)欠賬。教育行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬十分嚴重，近年來已經(jīng)開始彌補，但不能忽視后續(xù)工作。國教科文組織的統(tǒng)計，世界各國教育經(jīng)費中用于人員性經(jīng)費的比例，平均大概是75%，美國是72%，英國是73%，日本大概是80%，德國是79%。我國人員性經(jīng)費占教育經(jīng)費的比例只有40%，反映了近年來教育經(jīng)費中的很大部分被作為專項經(jīng)費用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，忽略了人員工資的增長。提高硬件水平后，教師待遇也要隨之提高，才能吸引優(yōu)秀的人才，所以要提高用于人員的經(jīng)費比例。

福建省廈門市是教育基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較好的地區(qū)。在基礎(chǔ)設(shè)施逐步完備之后，廈門市不斷提高生均經(jīng)費標(biāo)準。廈門市在2012年統(tǒng)一了各區(qū)生均經(jīng)費標(biāo)準后，今年繼續(xù)提高經(jīng)費標(biāo)準。今年9月起，用于保證中小學(xué)校運轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費再度提高，每年每生增加幅度從110元到160元不等，高中增幅最大。按照新標(biāo)準，廈門市中小學(xué)的生均公用經(jīng)費在福建省“第一高”，市財政每年因此要增加投入3458萬元。由廈門市地方財政承擔(dān)提高標(biāo)準所增加的經(jīng)費。

廈門市還規(guī)定，對100人以下的完小和教學(xué)點，可根據(jù)實際需要編列年度預(yù)算。生均公用經(jīng)費是按學(xué)生人數(shù)額定的，如果一所學(xué)校只有十幾人，按照生均經(jīng)費乘以學(xué)生人數(shù)后撥付的運營費用就過少，實際上需要相當(dāng)于二三十人的公用經(jīng)費才能維持。這種情況就要按實際需要撥付，從而有效避免了因為經(jīng)費不足造成的撤點并校。