隨著教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值4%目標的實現(xiàn)，教育經(jīng)費的使用與分配問題引起了社會關注。發(fā)達地區(qū)的教育投入遠遠高于不發(fā)達地區(qū)，而一些落后地區(qū)想支持教育發(fā)展很是困難。當代中國的教育投入體系問題已經(jīng)引起全社會高度重視。教育經(jīng)費投入需要“體系再造”。

計劃體制落后于時代

現(xiàn)行義務教育體系是在上世紀80年代之后逐漸建起來的。1986年4月，六屆人大四次會議通過了《中華人民共和國義務教育法》。該法的實施極大地促進了中國義務教育的發(fā)展。到了1999年，全國小學生的凈入學率已達99.4%，升學率達94.35%，且在全國大部分地區(qū)，在就近入學前提下，實現(xiàn)了百分之百的入學率。

但隨著市場經(jīng)濟制度的推廣，在計劃經(jīng)濟體制下設計建立的當前基礎教育經(jīng)費撥付方式，弊端開始顯現(xiàn)。上級財政給學校撥款，并指導學校具體運用。這使得學校領導和管理者缺乏危機意識，上層決策者對基層教育的直接干涉過多。一旦體制發(fā)生變化，機制僵化的特點就暴露無余?，F(xiàn)有教育財政體系的弊端還體現(xiàn)在資金籌集方面。中國的教育資金籌集模式一直是基層自籌為主。但是，上世紀90年代的分稅制，將大部分稅源上移到中央財政，卻依然要求基層政府負責撥付教育資金，造成了市場經(jīng)濟建立后出現(xiàn)的中小學的資金嚴重短缺問題。隨著改革的深入，政府工作重心的轉變，也因為義務教育規(guī)模的不斷擴大，學生人數(shù)的不斷增加，中國義務教育的資金缺乏和教育不均衡問題越來越嚴重。近年來中央政府加大了對教育資金的劃撥力度，部分地扭轉了地方教育財政吃緊的現(xiàn)象，但這是在中央和地方各級政府開征教育附加，向企業(yè)和民眾加稅的前提下實現(xiàn)的。可以說，中國從未建立過穩(wěn)定、合理、有效的教育資金籌集渠道，撥付方面也存在嚴重的忽視義務教育的不合理現(xiàn)象。

世界各國政府的教育資金多用于基礎教育，讓高等教育自行發(fā)展并引導國家發(fā)展。而我國教育部門卻把重點放在引導高等教育發(fā)展上，忽略了基礎教育建設。早年間，中國科技落后，只好集中力量辦大事，優(yōu)先解決高校和科研問題，相應忽略基礎教育。2012年，實現(xiàn)教育經(jīng)費占GDP比例4%之后，國家新增了6000億教育經(jīng)費。其中，對高等教育的增加份額比基礎教育增加的份額更大。據(jù)21世紀教育研究院副院長熊丙奇介紹，政府把新增教育經(jīng)費優(yōu)先用于免除高等學校的債務。收支兩方面的弊端，促使中國教育財政體系亟需改革。

收費不應挪用，撥付不應截流

2012年，教育經(jīng)費撥款占GDP比例4%這一歷史性的突破，是靠加稅方式實現(xiàn)的。財政部副部長張少春向全國人大常委會披露報告，中央政府允許地方政府全面開征地方教育附加以及從土地出讓收益中按比例中來計提教育資金，籌措教育經(jīng)費。張少春點明的經(jīng)費籌集路徑包括“新增財力要向教育傾斜”“全面開征地方教育附加”。根據(jù)張少春發(fā)言中列出的數(shù)據(jù)，2011年1到11月全國公共預算安排的教育支出達到12332億，和上年同期相比增長了25.8%。與此同時，教育費附加征收了1231億元，同比增長達到46.5%。以教育的名義開征的新稅種，是否全部用于教育，還需更多地監(jiān)督、審核、公示。

不管道路如何曲折，過程如何復雜，甚至運營損耗過大，幸運的是，在2012年，4%的目標真的實現(xiàn)了。但并不是所有地方都能完成4%的指標。湖北省教育廳對地方的教育經(jīng)費支出比重進行分配，其中洪湖市要求達到財政支出的11.96%。2012年洪湖市財政收入為7.3億元，按照湖北省教育廳的要求，2012年洪湖市的教育支出應該為3.38億元。但是由于當?shù)刎斦跃o，在2012年年初的財政預算中，洪湖市財政的教育支出只有不到1.6億元，距離3.38億還差近1.8億元。為了完成這剩下的1.8億元任務，在年中財政審計時，財政局在預算中追加了4500萬元經(jīng)費，然后又從地收益里拿出5300萬元，剩下的8000萬元則是從高中教育經(jīng)費里拿出來的。這種拆東墻補西墻的做法，直接導致了該市高中教師的績效工資低，教師投訴教育部門制作兩套工資表瞞上欺下。接投訴后，洪湖市市長夏錫璠承諾：從2013年元月開始，教師績效工資月均增加120元。矛盾看似解決了，更多問題卻被推到了更基層。洪湖市許多學校表示，因財力有限沒有為教師購買公積金。宣恩縣一名執(zhí)教十多年的教師表示，每月工資賬戶到賬僅有1600元左右。

教育經(jīng)費占國內生產(chǎn)總值4%目標的實現(xiàn)，是依靠籌資任務層層下壓實現(xiàn)的。對此，熊丙奇稱，教育經(jīng)費從上到下層層撥付，但籌款卻要從下往上，這矛盾無法解決，還給了一些地方政府部門截留資金的機會。要避免經(jīng)費被擠占、挪用，有必要建立直接將經(jīng)費撥付到學校賬號的體系，并明確要求政府無權動用學校的賬號。要確保教育經(jīng)費到位，必須建立直接撥款到校甚至到人的撥付體系。

教育券撥付更有效

從中外各方面經(jīng)驗看，經(jīng)費直接撥付并不難。2009年，中國股市推出創(chuàng)業(yè)板，一個名為吉峰農(nóng)機的創(chuàng)業(yè)板上市公司在開盤后幾周內股價連番3倍。為什么會這樣？時任財政部預算司副司長的李承告訴《教育》旬刊記者，政府從2004年開始嘗試向農(nóng)民直接提供農(nóng)機補貼，當年投入試點補貼8000萬，到年底時進行驗證：農(nóng)業(yè)部長坐在辦公室里打開電腦，能隨時看到每一個農(nóng)民領到了多少補貼，買到了什么農(nóng)業(yè)機械，還能直接和農(nóng)民通電話，隨時查證。于是第二年，國家的農(nóng)機補貼就上升到80億，又過了一年，農(nóng)機補貼達到數(shù)百億。農(nóng)機行業(yè)隨之得到巨大發(fā)展。

2004年至今已有9年。直接撥款到個人的技術，在9年前的中國即已經(jīng)成熟，并在中國農(nóng)村地區(qū)得到了100%應用。教育部門運用直接撥款方式有何難？

熊丙奇提出了撥款體系之外的另一個問題——撥款到位只是手段，資金運用是否有效才是關鍵。這要靠基層學校具體落實。他說：“對于辦學，政府部門主要的職責是投入和監(jiān)管。要讓政府保障投入，不能一切由政府說了算，必須建立地方教育撥款委員會，負責制訂當?shù)氐慕逃A算，并監(jiān)督政府部門落實預算。” 社會學者哈耶克提出，完全計劃的教育撥款會帶來效率低下和結果不公。不能用單一、無所不知的計劃，來取代無數(shù)行為個體的獨立決策。中央計劃用靜態(tài)模式來對動態(tài)的、不斷變化為特征的教育投入和產(chǎn)出進行壟斷性財政撥付，相當于刻舟求劍。相比之下，價格機制和消費者選擇權有更高的效率，受教育者的自主選擇，會自動產(chǎn)生最有利于全社會的結果。哈耶克的結論是，應該用教育券制度，把教育選擇權交給受教育者本人。教育券制度直接來自哈耶克和米爾頓·弗里德曼。這兩位一個是近50年來最著名的社會學者，一位是諾貝爾經(jīng)濟學獎得主。經(jīng)濟學家弗里德曼最早提出教育券設想，哈耶克完善了教育券制度。教育券把直接投入公立學校的教育經(jīng)費按照生均單位成本折算后，直接發(fā)放給家庭或學生，學生憑券自由擇校，不受學區(qū)和學校公私性質的限制，學校憑券到政府部門兌換經(jīng)費。

教育券在美國被推廣，是因為教育資金越來越依賴中央財政撥付，而中央政府并不了解基層具體情況。教育券消除了中央政府因不了解實際情況而錯誤撥款的可能——家長和學生最知道什么學校更好。教育券對私立學校、公立學校一視同仁，用市場化機制實現(xiàn)了教育的去行政化。

從邯鄲經(jīng)驗到廣州直撥

教育券在我國教育界受到質疑，除了公立學校維護自身利益的考慮之外，也是因為目前中國教育界已經(jīng)關注到了教育公平這個課題，但還沒有找到答案的緣故。對此，國際教育界已經(jīng)用“充足教育”理論給出了答案。

教育均衡引起中國教育界普遍注意是從邯鄲開始。從2010年開始，邯鄲市教育局下大力氣對全市教師開展各種培訓活動。這是后來受到教育部肯定并在全國推廣的教育均衡經(jīng)驗的關鍵一步。在邯鄲市教育局局長趙浩軍看來，沒有教師的駕馭力，就沒有新課堂的創(chuàng)建基礎，也就談不上實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展。由于地區(qū)差異，城鄉(xiāng)差異，教育發(fā)展存在不均衡。邯鄲以及國內許多地方的經(jīng)驗和做法，主要是通過提高教育較差學校的師資水平，來迅速提升教育水平。國家也撥款改善了教育落后地區(qū)中小學的硬件條件，但各地教師工資和基建成本不同，相同財政撥款導致的結果迥然不同。

在大城市和農(nóng)村地區(qū)，學校的運營成本差距很大。同樣的生均經(jīng)費卻帶來了結果不公平。這個問題在其它國家也存在已久，并在20多年前被國外教育界在理論上解決了。北京師范大學國際比較教育研究中心客座研究員郭玉貴介紹說，與中國同樣幅員遼闊的美國，最早注意到教育的不均衡現(xiàn)象，也最早注意到?jīng)]有絕對的均衡。要解決這一問題，就要追求結果的均衡，而不是過程中看起來的公平。1989年，美國肯塔基州的一個訴訟案判決中提出了7個學校必須達到的教育目標，涵蓋了學生的學業(yè)知識、公民素養(yǎng)、升學要求、就業(yè)技能、身心健康等各個方面。為了達到相同教育目標，不同地區(qū)花費不同的經(jīng)費是允許的和必然的。這7項標準確立了教育從“平等”向“充足”轉變，在教育財政上從注重投入轉向注重產(chǎn)出。只要提供每個學生所要達到的學業(yè)標準所需的經(jīng)費和資源即可，不必考慮不同地區(qū)生均經(jīng)費的差異。

郭玉貴表示，目前中國的教育經(jīng)費撥付關注到了地區(qū)間的不平等，在操作中則應該關注學生受到的教育結果平等而不是撥款過程的平等，這才是真的均衡。我國各地教育部門對教育的研究沒有停止，教育經(jīng)費支付體系的改革也沒有停步。在均衡教育的思路基礎上，一些地方已經(jīng)開始了直接撥付的嘗試。

今年2月，廣州市財政局、教育局出臺了《關于調整我市免費義務教育政策的通知》，從今年春季學期起，提高免費義務教育資金的補助標準，將免費義務教育資金的覆蓋范圍由原來的省內戶籍學生和省外政策性借讀生，擴大為所有在校生，并把民辦學校包括在補貼范圍之內。通過銀行“一折通”，直接將教育補貼資金發(fā)到家長登記的賬戶中。具體操作由區(qū)財政局根據(jù)區(qū)教育局申報資金，直接將資金撥付各鎮(zhèn)（街）財政局，由各鎮(zhèn)教育局協(xié)助直接通過銀行轉入學生家長名下的銀行賬戶。