鄭克芳，邢建芬，李欣澤，呂海良

(國家海洋局北海信息中心，山東 青島 266061)

一、我國周邊海域緊張局勢

進(jìn)入21世紀(jì)，人類邁進(jìn)了大規(guī)模開發(fā)利用海洋的新時代，豐富的海洋資源和廣闊的海洋空間引發(fā)了新一輪的海上“藍(lán)色圈地運動”，隨著海洋資源和空間爭奪戰(zhàn)日趨白熱化，維護(hù)海洋權(quán)益成為沿海國的重要任務(wù)。各沿海國為了提升海洋地位，實現(xiàn)海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)，紛紛調(diào)整國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，建立和完善相關(guān)立法體系，出臺新的海洋政策和法規(guī)，整合海洋管理部門和機(jī)構(gòu)，爭取在國際海洋領(lǐng)域中獲取更多資源、更大空間。

目前，我國在黃海、東海和南中國海，與周邊國家在海上權(quán)益方面的問題不斷凸顯，主要包括島嶼主權(quán)歸屬、海域劃界爭議以及由此而引起的資源開發(fā)爭端等。

(一)島礁爭端日趨嚴(yán)重化

釣魚島及其附屬島嶼早在明朝已列入我國海防區(qū)域之內(nèi)。《馬關(guān)條約》簽訂之后，由于歷史和戰(zhàn)爭原因，日本長期霸占我釣魚島及其周邊島嶼。20世紀(jì)70年代后，日本通過在釣魚島修建直升飛機(jī)場、燈塔，右翼團(tuán)體和地方議員登島，日本巡邏船沖撞我國漁船，以及日本政府采用“租借”方式等多種途徑對我釣魚島及其附屬島嶼進(jìn)行了實際控制。2007年日本《海洋基本法》頒布之后，日本對釣魚島采取更加積極的搶占行動。2012年上半年，日本右翼勢力上演的“購島”鬧劇導(dǎo)致中日之間關(guān)于釣魚島及其附屬島嶼的歸屬矛盾再次升級。針對日本圈海奪島的戰(zhàn)略野心，我國大陸地區(qū)、港澳地區(qū)、臺灣地區(qū)以及海外華人等民間力量早在1970年就發(fā)動了轟轟烈烈的“保釣運動”。隨著中日釣魚島爭端激化，保釣組織采取的宣示主權(quán)的活動也日漸高漲。同時，我國政府也組織了執(zhí)法力量在釣魚島及其附屬島嶼附近海域開展定期執(zhí)法，具體體現(xiàn)在:我國漁政船開展了常態(tài)化的護(hù)漁巡航;海監(jiān)船開展了定期維權(quán)巡航，切實有效地維護(hù)了我國海洋主權(quán)和權(quán)益。

蘇巖礁位于中國東海北部，靠近黃海的南部海域，屬于我國管轄海域范圍之內(nèi)。韓國政府為了拓展海洋領(lǐng)土，于2001年將蘇巖礁非法命名為“離于島”，并假借科學(xué)研究之名，在我蘇巖礁建設(shè)“韓國離于島綜合海洋科學(xué)基地”。中國海監(jiān)飛機(jī)和船舶定期對此基地實施了巡航監(jiān)視，多次發(fā)現(xiàn)韓國海洋警察廳的巡邏飛機(jī)和艦艇在該海域活動。2011年，韓國在未經(jīng)中國政府允許的情況下，在蘇巖礁海域打撈貨運沉船，嚴(yán)重侵犯了我國的海洋權(quán)益。

南海諸島歷來就是中國的領(lǐng)土，在20世紀(jì)70年代前沒有任何國家對此提出異議。從20世紀(jì)70年代南海發(fā)現(xiàn)豐富的石油資源開始，越南、菲律賓和馬來西亞等國紛紛對我國南沙群島提出主權(quán)要求，并相繼占領(lǐng)我南沙群島40多個島礁。這些國家在南沙群島多個島礁上大肆建設(shè)軍用、民用建筑，開發(fā)南沙群島旅游項目，開采南沙群島附近海域的石油天然氣資源，并進(jìn)行了其它一些損害我國權(quán)益的行動，企圖造成擁有主權(quán)的既成事實。近幾年來，這一爭端日益復(fù)雜化，南海再次成為世人矚目的焦點。越、菲、馬等國驅(qū)趕我國在南沙作業(yè)的勘探船，撞沉我國在南沙作業(yè)的漁船;菲律賓國會通過“領(lǐng)海基線法案”，將中國的南沙群島和黃巖島劃入其“所屬島嶼”;馬來西亞總理登陸彈丸礁，宣示對該礁及其附近海域的主權(quán)。2012年4月，菲律賓海軍與中國海監(jiān)船在黃巖島附近發(fā)生對峙，在對峙的半個月里，菲律賓利用聯(lián)合軍演、持續(xù)高聲調(diào)，有意激化矛盾，力推南海問題國際化。

(二)海域劃界矛盾不斷凸顯

根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》 (簡稱《公約》)的劃定標(biāo)準(zhǔn)，[1]2－5我國擁有 300 多萬平方千米的海洋國土，然而只有不到一半的海域 (渤海和大陸近海海域)是沒有爭議的，其余海域與海上鄰國包括朝鮮、韓國、日本、菲律賓、越南、馬來西亞、文萊和印度尼西亞等八個國家之間都存在著不同程度的海洋權(quán)益糾紛。目前，我國僅與越南簽署了《中越關(guān)于兩國北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》，該協(xié)定確定了中越北部灣500余千米長的海上邊界線，而我國尚未劃定的海上邊界線至少有2萬千米。

從20世紀(jì)60年代起，東海大陸架蘊(yùn)藏的豐富油氣資源引發(fā)了東海周邊國家廣泛關(guān)注，中韓日三國對于東海大陸架的劃分各執(zhí)己見，日本、韓國主張“中間線”方法，我國主張“自然延伸”和“公平原則”。[2]毋庸置疑， “自然延伸”原則是《公約》明確規(guī)定的最主要、最基本和必須考慮的因素，東海大陸架是我國領(lǐng)土的自然延伸部分，因此我國對東海資源擁有管轄權(quán)是符合國際法的。歷史上，雖然曾達(dá)成“擱置爭議，共同發(fā)展”的基本共識，但隨著國際油價居高不下、資源供應(yīng)緊張的形勢，東海之爭不斷升級。近幾年來，朝鮮和韓國海洋勘探船擅自在我國管轄海域從事海底鉆探活動;朝鮮在黃海中部廢棄石油平臺上派兵駐守，并對往來船只開槍;日本派遣飛機(jī)船舶在我釣魚島及春曉油氣田附近海域進(jìn)行巡航。南海周邊國家中，與我國存在海域劃界爭議的有越南、印尼、文萊、馬來西亞和菲律賓等國家。南海周邊國家宣布的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域交叉重疊，部分海域及其島礁屬于我國傳統(tǒng)九斷線之內(nèi)。[3]

(三)由我國周邊海域緊張局勢引發(fā)的思考

我國的海洋權(quán)益正在受到嚴(yán)重的侵犯，如果不能妥善處理，無疑是對這些行為的鼓勵，從而引發(fā)更多、更嚴(yán)重的侵權(quán)事件。目前，我國已加大了對周邊爭議海域的巡航力度，嚴(yán)正表明了我國政府的立場。

周邊海洋國家紛紛出臺了海洋基本法以及配套法律，一方面提升海洋地位、加強(qiáng)海洋管理，另一方面為本國非法主張披上合法外衣。中國在海洋立法方面落在了后面，我們現(xiàn)在迫切需要做的是:學(xué)習(xí)其它海洋強(qiáng)國的先進(jìn)海洋管理經(jīng)驗，建立維護(hù)海洋權(quán)益、海上安全的安全體系，在研究國際海洋法和其它國家海洋基本法的前提下，結(jié)合本國海洋實際，盡快出臺我國的海洋基本法，完善我國的海洋法律體系。

二、主要海洋國家海洋基本法概況

隨著世界各國對海洋戰(zhàn)略地位的認(rèn)識不斷提高，各主要海洋國家，如美國、英國、加拿大、日本、韓國等紛紛制定本國海洋基本法以及配套法律。

(一)加拿大

1996年，加拿大頒布實施了《海洋法》，成為世界上第一個進(jìn)行綜合性海洋立法的國家。《海洋法》為加拿大建立了綜合海岸帶及海洋管理的現(xiàn)代法律框架，被視為加拿大的“海洋憲章”。[4]這部海洋基本法，明確了聯(lián)邦政府和沿海省級政府的管理界線和事權(quán)劃分，明確了聯(lián)邦政府各職能部門的管理職責(zé)。為了配合《海洋法》的實施，加拿大陸續(xù)出臺了《加拿大海洋戰(zhàn)略》 (2002年7月)、《海洋行動計劃》(2005年2月)、《聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略》(2005年5月)。

(二)英國

進(jìn)入21世紀(jì)以后，英國就啟動綜合性海洋法的制訂工作，2009年11月《英國海洋法》誕生?！队Ｑ蠓ā窞橛⑿碌暮Ｑ蠊ぷ黧w系和進(jìn)一步發(fā)展海洋事業(yè)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。英國新海洋工作體系主要包括海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋使用許可證審批與管理、海洋自然保護(hù)、近海漁業(yè)與海洋漁業(yè)管理以及海岸休閑娛樂管理等多方面的內(nèi)容?！队Ｑ蠓ā芳春暧^又微觀，除戰(zhàn)略層面的指導(dǎo)性條款外，還包含許多具有可操作性的條款。[5]

(三)日本

早在2007年，日本就通過了《海洋基本法》。日本的《海洋基本法》明確了日本海洋政策、基本原則和制度，是各海洋法的“母法”，充分展示了一個海上島國要向海洋大國轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略決心。與《海洋基本法》同日出臺的《海上構(gòu)筑物安全水域設(shè)定法》為日資企業(yè)在東海爭議海域爭奪石油天然氣提供法律上的支持。 《海底資源開發(fā)推進(jìn)法》、《資源勘探和科學(xué)調(diào)查權(quán)利法》等法律也相繼推出。

(四)韓國

韓國于1987年頒布了《海洋開發(fā)基本法》，在1996年成立了海洋事務(wù)與漁業(yè)部，對全國海洋事務(wù)施行統(tǒng)一的綜合管理。2000年，通過了《韓國21世紀(jì)海洋》，設(shè)定了由100個具體計劃組成的6個海洋任務(wù)作為目標(biāo)。2005年公布了《韓國海洋憲章》。

(五)越南

2007年，越南政府根據(jù)《至2020年海洋戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出2020年前實現(xiàn)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)。2012年6月，越南國會通過了《越南海洋法》，該法將中國的西沙群島和南沙群島包含在所謂越南“主權(quán)”和“管轄”范圍內(nèi)。該法確定了越南的海域制度，規(guī)定采用直線基線法確定其領(lǐng)?；€;強(qiáng)調(diào)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，推動開展國際和區(qū)域合作;明確了海上巡邏和檢查力量。

(六)其它海洋國家

1998年，澳大利亞出臺了《澳大利亞海洋政策》，成立了“國家海洋辦公室”;俄羅斯2001年頒布了《俄羅斯聯(lián)邦至2020年期間的海洋政策》;菲律賓成立了內(nèi)閣級海洋事務(wù)協(xié)調(diào)委員會;印度尼西亞成立了海洋與漁業(yè)部，于2007年7月27日頒布了《印度尼西亞共和國海岸帶和島嶼管理法》，強(qiáng)化對海岸帶和海島的綜合管理;美國2000年頒布《海洋法案》，并據(jù)此成立了美國海洋政策委員會，2004年發(fā)布了《美國海洋行動計劃》。

三、主要海洋國家的海洋立法對我國的借鑒意義

中國是世界上最早進(jìn)行海洋管理的國家之一，雖然目前已經(jīng)建立了比較完備的海洋法律體系，但海洋管理立法的步伐遠(yuǎn)跟不上現(xiàn)代海洋發(fā)展的需要。日本、英國、加拿大等國的海洋立法工作與時俱進(jìn)，有很多的地方值得我們借鑒。

(一)設(shè)立綜合性海洋基本法

新中國成立后海洋事業(yè)發(fā)展迅速，海洋立法工作有序推進(jìn)，相繼頒布了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、 《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海域使用管理法》等涉海法律法規(guī)，已經(jīng)形成了比較完備的海洋法律體系，在管理我國海洋方面起到了很大的作用。但是這些海洋法律基本上都是針對某一領(lǐng)域或某一行業(yè)制定的，還沒有建立一個全局性、整體性的海洋根本大法。海洋法律體系本身存在著專項海洋法律空白，法律規(guī)定沖突等諸多問題。海洋基本法就如同“海洋憲法”一樣，是對海洋政策、規(guī)劃、管理體制、管理原則和制度等進(jìn)行統(tǒng)一、規(guī)范，對海洋實施全方位的規(guī)劃和管理的法律，它的建立將有利于各類海洋法規(guī)趨于健全和完善。

在內(nèi)容方面，《英國海洋法》為英國建立了戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系，扭轉(zhuǎn)了英國的分散式海洋管理局面，可持續(xù)發(fā)展的原則貫徹在海洋法的始終;日本出臺《海洋基本法》，姑且不談其爭奪海洋權(quán)益的意圖，通過立法實施其海洋戰(zhàn)略、強(qiáng)化海洋工作的做法本身是非常值得我們借鑒的，我們應(yīng)以全局角度和足夠的理性觀察和研究日本的海洋戰(zhàn)略。西方國家以及東南亞國家的海洋戰(zhàn)略思想都在與時俱進(jìn)，中國作為海洋大國也必須緊跟時代腳步，在努力開發(fā)海洋資源的同時，強(qiáng)調(diào)保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要性，推動海洋的可持續(xù)發(fā)展與利用。我們在面臨海洋問題上，應(yīng)從我國海洋實際和國際形勢入手，綜合分析和合理預(yù)測我國未來海洋政策的走向，在戰(zhàn)略高度上認(rèn)識海洋、開發(fā)海洋、管理海洋、保護(hù)海洋。

在執(zhí)行力方面，加拿大《海洋法》對于海洋違法事件規(guī)定了詳細(xì)的處罰程序及措施，使得此法具有較強(qiáng)的執(zhí)行力和可操作性，為法律的執(zhí)行和實施奠定了良好的基礎(chǔ)。我國關(guān)于主權(quán)性質(zhì)的法律規(guī)定過于原則，對于如何行使相關(guān)權(quán)力沒有明確規(guī)定，在實踐中難以操作，需要制定配套的政策或法規(guī)來保障，在一定程度上削弱了法律的權(quán)威。所以我國在完善海洋立法工作時，應(yīng)借鑒加拿大等其它國家海洋法的經(jīng)驗，將有關(guān)違法案件的處理做出詳細(xì)規(guī)定，增加法律的執(zhí)行力和可操作性。

(二)學(xué)習(xí)先進(jìn)的海洋管理經(jīng)驗

加拿大、英國、日本等國家海洋管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置對我國海洋管理具有較大的借鑒作用。加拿大設(shè)立了漁業(yè)與海洋部，管理和協(xié)調(diào)全國海洋事務(wù)，明確聯(lián)邦政府和沿海省級政府的管轄界限和權(quán)限劃分，各部門職責(zé)明確，又相互配合、協(xié)調(diào)一致。《英國海洋法》第一部分就英國海洋管理組織的設(shè)置、性質(zhì)與職能等做了明確規(guī)定，“英國海洋管理組織”將采用綜合、統(tǒng)一和連貫的管理方法，減少管理層次，提高管理效率、促進(jìn)信息資源共享、實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)?；c現(xiàn)代化的海洋管理。日本《海洋基本法》認(rèn)為海洋管理與海洋資源、海洋環(huán)境、海上交通、海洋安全等諸多問題具有密切聯(lián)系，需采取綜合措施，進(jìn)行統(tǒng)一管理。從分權(quán)式管理模式到統(tǒng)籌管理格局的形成，加強(qiáng)了對國家海洋的有效控制，為實施綜合性海洋資源開發(fā)利用戰(zhàn)略提供了堅實的保障機(jī)制，同時在應(yīng)對突發(fā)應(yīng)急事件時可大大提高其反應(yīng)速度和應(yīng)對能力。[6]

我國目前實行的是過渡性海洋管理體制，既有相對綜合的海洋管理部門，又有漁政、海事、環(huán)保等其他涉海機(jī)構(gòu)，存在職能重疊和職責(zé)交叉現(xiàn)象，不符合國際海洋事務(wù)發(fā)展趨勢，在一定程度上制約了我國海洋事業(yè)的健康發(fā)展。通過立法建立具有較高權(quán)威性的綜合性海洋行政主管部門，協(xié)調(diào)與其他涉海機(jī)關(guān)的關(guān)系，在法律中明確中央和地方的管轄海域與權(quán)限，建立綜合海上執(zhí)法隊伍，改變我國海洋執(zhí)法薄弱的現(xiàn)狀。

(三)建立維護(hù)海洋權(quán)益、海上安全的安全體系

目前，我國黃海、東海、南中國海都面臨著嚴(yán)峻的海域和島嶼爭端問題，其中日本同中國在釣魚島和東海資源問題上存在嚴(yán)重爭議;南海黃巖島和黃海海域的蘇巖礁主權(quán)歸屬持續(xù)升溫;我們漁民在傳統(tǒng)海域作業(yè)常常遭到外國執(zhí)法船只的干擾;海上航運通道受到海盜的嚴(yán)重威脅。針對我國海洋面臨的嚴(yán)峻形勢，應(yīng)明確我國對海洋的嚴(yán)正立場:我們的海上疆土到哪里，我們的維護(hù)力量就要延伸到哪里。英國、日本等國家將海域明確劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等，這些內(nèi)容在我國單行法律《海域使用管理法》、《鄰海與毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法》等中已有涉及，但規(guī)定過于原則，沒有明確界定。中國不承認(rèn)日本“中間線”，卻沒有具體指出真正的“分界線”應(yīng)該在哪里，更沒有從經(jīng)緯度說明對方勘測與開采到什么地方就是侵犯中國權(quán)益。在南海區(qū)域只劃定了西沙群島的鄰?；€，而周邊國家都已爭先頒布了本國的鄰海基線。目前，我們首先需要做的是在遵循《公約》原則的前提下，盡快確定領(lǐng)?；c和基線的位置，對我國管轄海域有一個全面而詳盡的描述。

日本通過專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)和安全保障制度、海上運輸安全制度、遠(yuǎn)海孤島保護(hù)制度、日本籍船員培養(yǎng)和安全保障制度等一系列重要制度的規(guī)定，構(gòu)建起完整的海上安全保障體系?！都幽么蠛Ｑ蠓ā反_立加拿大在全球海洋事務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，維護(hù)加拿大的海洋權(quán)益。我國應(yīng)盡快建立海洋安全體系，加大對海洋的控制力、確保對我國海域的有效控制和資源的開采和保護(hù)，確保領(lǐng)土完整，主權(quán)不受侵犯，保障我國重要海上通道和重要航線的順暢。

國家鼓勵并促進(jìn)爭議海域海洋資源的開發(fā)利用。2012年6月底，中海油在南海爭議海域9個區(qū)塊公開招標(biāo)油氣合作開采;7月份，對日索賠第一人童增希望租用釣魚島及附屬島嶼進(jìn)行旅游開發(fā);我國政府成立三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。爭議海域及海島的開發(fā)不僅具有經(jīng)濟(jì)價值，對于維護(hù)國家主權(quán)和保衛(wèi)國家安全也有重要意義，同時也給政府解決問題提供了一個新思路。

(四)加強(qiáng)對國際海洋法和其它國家海洋基本法的研究

周邊國家在搶占我國島礁和海域時強(qiáng)調(diào)的理由是《公約》中關(guān)于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)定，其實這是對國際海洋法的曲解?！豆s》等國際法的原則是“以陸定?！?，即首先必須依據(jù)國際法確定陸地，包括島嶼的主權(quán)歸屬，然后據(jù)此確定包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)在內(nèi)的管轄海域，而非相反。建議對《公約》進(jìn)行深入的研究，尤其是《公約》實施以來出現(xiàn)的問題及其解決辦法、國際已有海域劃界爭議案例、各有關(guān)國家對《公約》盲點區(qū)域的對策措施。

深入剖析日本、加拿大、歐盟、印度尼西亞等國的海洋法的內(nèi)容，尤其是東南亞有關(guān)國家的海洋基本政策，從我國國情出發(fā)考慮如何進(jìn)行海洋綜合管理，包括綜合管理的機(jī)構(gòu)、職能的設(shè)置，我國已有的海洋法律法規(guī)、政策方針的研究，對存在相互矛盾和空白的地方提出消解、補(bǔ)充意見等等，為我國海洋基本法的制定做好前期的準(zhǔn)備工作。同時，設(shè)立海洋宣傳網(wǎng)站，增設(shè)海洋教育和海洋問題研究機(jī)構(gòu)，以及海洋問題研究基金會等組織機(jī)構(gòu)，以全面提升海洋研究水平和海洋意識。日本《海洋基本法》之所以能夠迅速出臺并且在立法理念、立法技術(shù)上都具有較高水準(zhǔn)，這與日本上下高度重視海洋政策研究是密不可分的。

從2007年日本頒布《海洋基本法》以后，我國部分海洋專家就陸續(xù)提出建立我國海洋基本法的構(gòu)想，但是到目前為止，這項工作仍然沒有什么突破性進(jìn)展。

面對海洋國家紛紛醞釀研究制訂海洋基本法的大趨勢，我國必須積極應(yīng)對，將海洋國際規(guī)則本土化，建立一部統(tǒng)領(lǐng)全局和體現(xiàn)本國海洋戰(zhàn)略意義的基本法。

[1]張海文.聯(lián)合國海洋法公約[M]．北京:海洋出版社，2006．

[2]孫佳斌．中日東海問題實質(zhì)及海域劃界問題研究 [J]．世界地理研究，2010(3):29－35．

[3]李令華．南海周邊國家的海洋劃界立法與實踐[J]．廣東海洋大學(xué)學(xué)報，2008(2):6－10．

[4]朱建庚．《加拿大海洋法》及其對中國的借鑒意義[J]．海洋開發(fā)與管理，2010(4):28－31．

[5]李景光，閻季惠．英國海洋事業(yè)的新篇章－談2009年《英國海洋法》[J]．海洋開發(fā)與管理，2010(2):87－91．

[6]周怡圃，李宜良．《日本海洋基本法》系列研究－法律內(nèi)容分析 [J]．海洋開發(fā)與管理，2007(4):28－30．