□文/張曉紅

（黃河科技學(xué)院 河南·鄭州）

國(guó)家最初興辦民辦高等教育的目的是為了彌補(bǔ)教育資源不足和緩解高等教育財(cái)政緊缺，是替政府分擔(dān)責(zé)任，理應(yīng)得到政府的鼓勵(lì)和支持。但如今，政府民辦教育政策不合理，民辦高等教育受不公平對(duì)待，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙民辦高等教育健康發(fā)展。

民辦高等教育政策中存在的多種問(wèn)題導(dǎo)致民辦高等教育政策理想與現(xiàn)實(shí)不符，甚至錯(cuò)位，失去了原本的效度。那么，民辦高等教育政策問(wèn)題的根源何在？筆者認(rèn)為主要有以下幾個(gè)層面的原因：

一、對(duì)民辦高等教育政策認(rèn)識(shí)不清

1、傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀(guān)念的束縛。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，長(zhǎng)期積淀而成的傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀(guān)念對(duì)教育政策選擇的影響作用特別明顯，而且往往超過(guò)了其他的制約因素。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)高等教育是公辦教育“一統(tǒng)天下”，在這種大“公”無(wú)“私”的格局下，“一切要遵循計(jì)劃”、“越公越好”便變成為人們的普遍共識(shí)。而作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，民辦教育一開(kāi)始就被視為“異類(lèi)”，長(zhǎng)期得不到教育主管部門(mén)和各級(jí)行政部門(mén)的重視，處于“可有可無(wú)”的境地。在這種傳統(tǒng)教育意識(shí)與觀(guān)念的束縛下，大家不但對(duì)民辦高等教育不關(guān)心、不重視，而且對(duì)民辦高等教育政策也無(wú)所謂、漠然置之。即使到了現(xiàn)在，仍有一部分教育行政人員認(rèn)為國(guó)家發(fā)展民辦高等教育只是一時(shí)的權(quán)益之計(jì)，國(guó)家的民辦高等教育政策也只是臨時(shí)的、過(guò)渡的應(yīng)急措施。由于這種認(rèn)識(shí)上的偏見(jiàn)，我國(guó)的民辦高等教育總是“政策跟著現(xiàn)實(shí)跑”，出現(xiàn)什么問(wèn)題就出臺(tái)什么政策，制定的政策不但隨意性大、系統(tǒng)性差，而且制定時(shí)也缺少必要的程序，致使我國(guó)民辦高等教育政策不系統(tǒng)、不完善，也缺乏必要的前瞻性和指導(dǎo)價(jià)值。

2、對(duì)民辦高等教育政策的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。目前，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)民辦高等教育政策的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，最初制定民辦高等教育的目的主要在于緩解高等教育資源的不足，為政府分憂(yōu)。所以，政府在我國(guó)高等教育壓力相對(duì)得到緩解的情況下，就忽視了民辦高等教育政策真正的本質(zhì)所在——解決民辦高等教育發(fā)展中的實(shí)際問(wèn)題，促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展。這種認(rèn)識(shí)不清，使得政府在制定和執(zhí)行相關(guān)民辦高等教育政策時(shí)出現(xiàn)偏差，民辦高等教育所遇到的實(shí)際困難總得不到政策有效的回應(yīng)和落實(shí)，而相關(guān)的管制和限制卻很多，并被嚴(yán)格執(zhí)行。所以，這是我國(guó)民辦高等教育政策教育公平問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因。

3、對(duì)民辦高等教育的地位和作用認(rèn)識(shí)不足。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)民辦高等教育事業(yè)從勃興到迅速發(fā)展，取得了很大的成績(jī)，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，改變了政府單一的辦學(xué)體制，開(kāi)創(chuàng)了以政府辦學(xué)為主體、社會(huì)各界共同參與辦學(xué)的新格局。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展到今天，以其自身的生命力和價(jià)值逐漸得到了社會(huì)的認(rèn)可，成為我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展中的一支新的生力軍。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)受“官尊民卑”、大一統(tǒng)等觀(guān)念的影響，民辦高等教育并沒(méi)有受到國(guó)家的重視，反而被政府視為另類(lèi)，處于“二等公民”的尷尬境地，其地位和作用得不到應(yīng)有的認(rèn)可和發(fā)揮。

二、政策缺乏總體規(guī)劃和合理發(fā)展布局

1、政策目標(biāo)不具體、不明確。一項(xiàng)好的政策往往是政策目標(biāo)具體明確，政策措旄和行動(dòng)步驟非常清晰。而那種政策模棱兩可、含糊不清的現(xiàn)象，往往會(huì)導(dǎo)致政策的隨意變通。我國(guó)民辦高等教育的政策法規(guī)，其條文多為原則性、實(shí)體性的規(guī)范，沒(méi)有多少程序性的規(guī)范，還只是對(duì)民辦高等教育領(lǐng)域內(nèi)一般行為準(zhǔn)則的總結(jié)，因而比較抽象，缺乏具體的實(shí)施細(xì)則，缺少合法有效的權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利保障機(jī)制。

此外，政策的不明確、不具體使得政策執(zhí)行者有了更多“靈活變通"的可能，造成了政策的嚴(yán)重失真。我國(guó)的政策法規(guī)對(duì)民辦高等教育的產(chǎn)權(quán)界定一直比較模糊。例如，我國(guó)的《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！薄霸诿褶k學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占?！睆南嚓P(guān)的規(guī)定中可以看出，民辦教育的出資人不能享有其所投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，而民辦學(xué)校只是一個(gè)法律意義上的實(shí)體，究竟由誰(shuí)代表學(xué)校處理財(cái)產(chǎn)問(wèn)題并不明確。正是由于產(chǎn)權(quán)界定的不明確，造成了政策的失真，導(dǎo)致許多民辦高等教育的出資者、舉辦者出現(xiàn)了營(yíng)利行為和違規(guī)操作的發(fā)生。

2、政策缺乏總體規(guī)劃和合理發(fā)展布局。對(duì)發(fā)展民辦高等教育，國(guó)家明顯缺乏總體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，沒(méi)有明確的發(fā)展目標(biāo)，也缺乏具體、有效的發(fā)展措施，主觀(guān)經(jīng)驗(yàn)決策方式大量存在，使得民辦高等教育在很大程度上處于無(wú)序發(fā)展的狀態(tài)之中。

政策的制定需遵循一定的程序，民辦教育政策也不例外。可遺憾的是，我國(guó)民辦教育政策的制定，大都處于消極被動(dòng)的狀態(tài)，總是有了問(wèn)題才制定政策，政策制定程序不夠規(guī)范。一般地，教育政策的制定需要經(jīng)過(guò)四個(gè)階段，即確定政策目標(biāo)、擬定政策方案、方案論證、頒布實(shí)施等。而我國(guó)民辦教育政策的制定，由于主觀(guān)上的認(rèn)識(shí)和客觀(guān)上的立法技術(shù)不高等原因的限制，并未嚴(yán)格按照這一程序進(jìn)行。有的政策在制定時(shí)缺少必要的調(diào)查研究和分析論證，有的沒(méi)有翔實(shí)的方案論證，從而使制定的政策缺乏應(yīng)有的效度，在實(shí)施中失真，甚至名實(shí)不符。

三、沒(méi)有完整的民辦高等教育法規(guī)體系

成功的公共政策必定是一個(gè)完整的系統(tǒng)，單獨(dú)的一項(xiàng)政策很難真正解決公共問(wèn)題。民辦高等教育是一個(gè)復(fù)雜和龐大的命題，他的解決必須依靠民辦高等教育的政策系統(tǒng)而不是單獨(dú)的政策法規(guī)。

政策系統(tǒng)是一個(gè)由政策主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的政策巨系統(tǒng)，涉及從中央到地方各級(jí)各類(lèi)相關(guān)政策機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。民辦高等教育政策是公共政策的一部分，因此，成熟的民辦高等教育政策應(yīng)該包括以上三個(gè)子系統(tǒng)。這三個(gè)子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互依存、相互作用。

正是由于我國(guó)民辦高等教育政策在系統(tǒng)化建設(shè)上的缺失，造成了政策制定不合理、執(zhí)行不到位、反饋不客觀(guān)等問(wèn)題。民辦高等教育不能充分表達(dá)它們對(duì)政策的意見(jiàn)，不能參與到政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，無(wú)法很好地保障和爭(zhēng)取自己的合法權(quán)利，因此民辦高等教育政策系統(tǒng)化的不完善是民辦高等教育政策教育公平問(wèn)題產(chǎn)生的直接原因。

我國(guó)民辦高等教育法制體系的不完善，首先體現(xiàn)在不同法律對(duì)同一問(wèn)題口徑不一，從而造成執(zhí)法行為的碰撞與沖突。例如，我國(guó)的《民辦教育促進(jìn)法》中規(guī)定：“民辦學(xué)校享受?chē)?guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策”，而我國(guó)的《企業(yè)所得稅暫行條例》則要求民辦非企業(yè)單位必須要繳納營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。

由于國(guó)家對(duì)民辦高等教育在我國(guó)高等教育事業(yè)中的地位和特性一直未能得到認(rèn)可和確認(rèn)，所以還沒(méi)有制定出發(fā)展我國(guó)民辦高等教育事業(yè)的具體、有效的扶持措施，其主要依靠的仍然是“命令”、“通知”、“指示”、“會(huì)議紀(jì)要”等行政手段，使得“行政高于法”，造成有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況時(shí)有發(fā)生，并且常常是“立法跟著現(xiàn)實(shí)跑”，等出現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)候才制定相關(guān)的政策法規(guī)。這種做法成為嚴(yán)重制約我國(guó)民辦高等教育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

四、政策執(zhí)行者自身的缺陷

政策執(zhí)行者通常身兼執(zhí)行者和目標(biāo)群體雙重角色，經(jīng)常處于整體利益和局部利益、國(guó)家利益、集體利益與個(gè)體利益的矛盾之中。當(dāng)前，民辦高等教育政策的執(zhí)行者主要有兩類(lèi)：一是國(guó)家及地方政府和相關(guān)教育主管部門(mén)；二是民辦學(xué)校的舉辦者。作為不同的利益主體，他們對(duì)民辦教育政策的關(guān)注點(diǎn)各有不同，也傾向于從自身利益出發(fā)去解讀和貫徹民辦教育政策。如此，民辦教育政策在實(shí)施中難免失真，甚至背離政策的預(yù)期目標(biāo)。

五、政策執(zhí)行缺少完善的監(jiān)督評(píng)估體系

我國(guó)的民辦教育政策還缺少完善的監(jiān)督評(píng)估體系。因?yàn)闆](méi)有有力的監(jiān)督評(píng)估體系，一些政策執(zhí)行者我行我素，將民辦教育政策玩弄于股掌，對(duì)于有利于自己的政策大加宣揚(yáng)，對(duì)于不利于自己的政策要么避而不談，要么人為“篡改”、“替換”，為自己的利益服務(wù)。如此，同樣的政策，在十個(gè)不同的利益主體眼中，就有十種版本，從而產(chǎn)生十種截然不同的實(shí)施效果。

1、政策的監(jiān)督不力，還沒(méi)有建立一個(gè)完善的監(jiān)督評(píng)估體系。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展過(guò)程中的監(jiān)督，實(shí)際上就是對(duì)民辦高等教育設(shè)置政策的制定、執(zhí)行等活動(dòng)狀態(tài)進(jìn)行監(jiān)督，以深入調(diào)查、分析政策運(yùn)行過(guò)程的情況，進(jìn)而采取措施糾正政策運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種錯(cuò)誤和偏差，以及對(duì)違反政策的責(zé)任人給予懲罰，旨在保證民辦高等教育政策內(nèi)容的合法性和政策結(jié)果的有效性。此外，我國(guó)目前還沒(méi)有單獨(dú)建立一個(gè)針對(duì)于民辦高等教育的監(jiān)督評(píng)估體系，對(duì)民辦高等教育的評(píng)估管理也是由不同的行政部門(mén)負(fù)責(zé)，一直沿用與公辦學(xué)校相類(lèi)同的評(píng)估目的、原則和標(biāo)準(zhǔn)，而沒(méi)有考慮到我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特點(diǎn)和其在我國(guó)高等教育體系中的定位、地位與作用；另一方面，社會(huì)對(duì)民辦高等教育進(jìn)行監(jiān)督的渠道尚不完善，由于缺乏權(quán)威性的民間中介機(jī)構(gòu)，使得我國(guó)民辦高等教育自我管理、自我約束的機(jī)制難以真正建立，從而不利于政策的有效執(zhí)行。

2、缺乏對(duì)政策制定活動(dòng)的監(jiān)督。民辦高等教育政策制定的監(jiān)督，是指對(duì)民辦高等教育政策制定過(guò)程中的信息收集、政策制定主體選擇、政策制定程序、政策決策等政策活動(dòng)狀態(tài)的監(jiān)督，以保證政策決策的科學(xué)化、民主化，保證政策的實(shí)際效果達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的要求，盡量減少?zèng)Q策失誤。從理論上講，由于政策決策者代表利益的局限性，掌握信息的有限性，用以指導(dǎo)決策的理論存在一些不正確性，因而制定的政策難免出現(xiàn)錯(cuò)誤和偏頗。在我國(guó)民辦高等教育的政策制定過(guò)程中，有關(guān)政策制定信息的收集、政策主體成員的選擇、政策方案的選取等都由政府單方面說(shuō)了算數(shù)，政策制定過(guò)程缺乏必要的聽(tīng)政，其透明度不高，因而對(duì)于可能違背政策制定基本程序和政策制定者的謀利行為都缺乏必要的監(jiān)控。

3、缺乏對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。民辦高等教育政策執(zhí)行監(jiān)督，是指為了民辦高等教育政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性、全面性而實(shí)施的監(jiān)督，以防止抵制、違反、濫用政策的現(xiàn)象發(fā)生和及時(shí)糾正政策執(zhí)行的偏差。由于政策執(zhí)行者的價(jià)值取向、個(gè)人及其所代表的利益和認(rèn)識(shí)水平等因素的影響，常導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生誤解、曲解、濫用和抵制等現(xiàn)象。目前，一方面由于缺乏對(duì)政府行為的有效監(jiān)督和制約，政府官員的意愿就很容易演變?yōu)檎?，致使民辦高等教育層次和種類(lèi)結(jié)構(gòu)不合理；另一方面由于缺乏對(duì)民辦高等教育的有效監(jiān)督，一些地方政府不顧教育的公益性，把民辦高等教育辦成了單純贏(yíng)利性的機(jī)構(gòu)、從而使得民辦高等教育的教育質(zhì)量不高、特征不鮮明。

六、政策執(zhí)行中，輔助政策資源投入嚴(yán)重不足

任何政策的執(zhí)行都需要消耗一定的政策資源，主要是經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源和權(quán)威資源。國(guó)內(nèi)外許多政策研究的專(zhuān)家學(xué)者，都把政策資源列為影響政策執(zhí)行有效性的重要因素。在我國(guó)民辦高等教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)論是肢解政策，選擇性執(zhí)行，還是擱置政策，象征性執(zhí)行，抑或是曲解政策，替換性執(zhí)行，其罪魁禍?zhǔn)拙褪钦哔Y源投入嚴(yán)重不足，尤其是人力資源和權(quán)威資源的投入嚴(yán)重不足。

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有一個(gè)高層次專(zhuān)門(mén)管理民辦高等教育的機(jī)構(gòu)，僅是在教育部教育發(fā)展司中設(shè)有一個(gè)社會(huì)力量辦學(xué)管理辦公室。由于機(jī)構(gòu)不全，普遍缺少編制，工作人員流動(dòng)性較大。一般省級(jí)教育行政部門(mén)專(zhuān)職管理干部?jī)H為1～2人，甚至1人兼職，管理人員奇缺，管理任務(wù)繁重，不少地方處于只批不管的狀態(tài)。像陜西省設(shè)有專(zhuān)門(mén)的民辦教育管理機(jī)構(gòu)，正式的編制也只有4人，然而要面對(duì)20所民辦高等教育和80多所其他層次的民辦學(xué)校，人力資源嚴(yán)重不足。

另外，政策執(zhí)行活動(dòng)的基本特點(diǎn)，是需要很多人的共同活動(dòng)，而共同活動(dòng)的首要條件就是要有一個(gè)能夠處理一切所管轄問(wèn)題、并起支配作用性的權(quán)威。然而，我國(guó)民辦高等教育從中央到地方，其教育行政部門(mén)都還沒(méi)有形成一個(gè)完善的管理體系。從中央一級(jí)來(lái)看，原來(lái)民辦高等學(xué)校是由教育部成人教育司分管的，機(jī)構(gòu)調(diào)整之后，教育部高教司的遠(yuǎn)程教育處和綜合處主要分管民辦高等教育的教學(xué)管理和人才培訓(xùn)，而教育部的發(fā)展規(guī)劃司則成立了一個(gè)社會(huì)力量辦學(xué)辦公室，其職能是：（1）研究制定社會(huì)力量辦學(xué)的方針、政策、規(guī)章，在辦學(xué)體制、辦學(xué)資格等方面指導(dǎo)各省（自治區(qū)、直轄市）對(duì)社會(huì)力力量辦學(xué)的管理工作；（2）根據(jù)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》的規(guī)定，具體負(fù)責(zé)辦學(xué)許可證的樣式設(shè)計(jì)和印刷的組織工作，負(fù)責(zé)國(guó)家高等教育文憑考試資格的認(rèn)定管理工作；（3）籌建并管理國(guó)家社會(huì)力量辦學(xué)表彰獎(jiǎng)勵(lì)基金。從其職能中可以看出，社會(huì)力量辦學(xué)辦公室只負(fù)責(zé)民辦教育有關(guān)政策的制定以及民辦高等教育宏觀(guān)發(fā)展的指導(dǎo)，而沒(méi)有評(píng)估與監(jiān)督民辦高等教育的責(zé)任。民辦高等教育的辦學(xué)則由高教司與規(guī)劃司共管，高教司主要分管民辦高等教育的教學(xué)設(shè)置和人才培養(yǎng)，規(guī)劃司則分管民辦高等教育教學(xué)以外的事務(wù)，可見(jiàn)這兩個(gè)部門(mén)都沒(méi)有管理民辦高等教育的絕對(duì)權(quán)威。但是，作為一個(gè)教育管理機(jī)構(gòu)，很多方面是相互聯(lián)系不可分割的，而目前我國(guó)民辦高等教育這種分部門(mén)管理的現(xiàn)象，很容易造成“兩司”都管都不管的狀態(tài)，直接造成了政策執(zhí)行過(guò)程中的權(quán)威性資源不足。

［1］王萍.我國(guó)民辦高等教育政策解讀［D］.蘭州大學(xué)，2009.

［2］鄔大光.中國(guó)民辦高等教育的市場(chǎng)化特征與政策走向分析［J］.中國(guó)高等教育，2001.11.

［3］周向紅.淺論公共政策失真及其預(yù)防［J］.理論探討，2002.3.