[新加坡]龔 達(dá) 偉

(廈門大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，福建 廈門 361005)

新加坡人口政策的轉(zhuǎn)型與發(fā)展評估

[新加坡]龔 達(dá) 偉

(廈門大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，福建 廈門 361005)

新加坡的人口政策演變一直與本國的地緣環(huán)境、移民情況以及歷史發(fā)展息息相關(guān)。在過去30年間，新加坡經(jīng)歷的最為深刻的社會轉(zhuǎn)變之一就是從一個年輕的、快速成長的高生育率人口國家過渡成為一個生育率長期低下且國內(nèi)人口增長較低的快速老齡化國家。如何應(yīng)對已經(jīng)來臨的老齡社會是新加坡政府必須面對的課題。隨著新移民的持續(xù)涌入，新加坡的人口政策進(jìn)行了適時的調(diào)整，在生育問題方面，政府對國民采取了積極鼓勵的政策，以應(yīng)對日漸老齡化的社會所帶來的人口壓力。但是政府的政策即使出發(fā)點是好的，也往往會引起民意反彈，比如政府針對2030年人口數(shù)量及新加坡未來發(fā)展所推出的人口白皮書，就在新加坡民眾中反響較大。

新加坡人口;新加坡華人;新移民;人口政策

在過去十年間，新加坡強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長帶來了居民收入和財富的快速增加，促進(jìn)了國家的繁榮和人民生活水平的提高。而隨著新加坡經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展，勞動力的供給也變成了一個影響國家發(fā)展的重要因子。它不僅與人口增長密切相關(guān)，而且由于勞動力的供給與經(jīng)濟(jì)、社會和政治的密切聯(lián)系，它也成為影響新加坡未來十年繁榮的重要風(fēng)險因素之一。在過去30年間，新加坡從一個年輕的、快速成長的高生育率人口國家過渡成為一個生育率長期低下且國內(nèi)人口增長較低的快速老齡化國家。為了解決人口問題，新加坡政府發(fā)布了《人口白皮書》，白皮書預(yù)測，2030年新加坡的人口將可能達(dá)到650萬-690萬[1]，2030年前為解決新加坡人口老齡化問題而進(jìn)行的規(guī)劃工作將以此預(yù)測為基礎(chǔ)。也就是說，為了支撐新加坡國家的勞動力需要，新加坡在未來17年的理想人口增長總數(shù)將達(dá)到160萬。

由于生育率、晚婚、人口增長率的變化，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注新加坡的人口計劃、人口政策以及隨著政府政策變化而出現(xiàn)的新的發(fā)展趨勢和模式。在該領(lǐng)域涌現(xiàn)出諸如Paul P.L. Cheung, Saw Swee Hock, L.K. Cheng, D.J. Dwyer, Martin Perry, Liliy Kong, Brenda Yeoh等優(yōu)秀學(xué)者，他們的成果主要涉及這個國家的人口增長與發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)以及生育率的變化等。但是，關(guān)于新加坡“理想的人口規(guī)?！钡难芯繒簳r還處于起步階段。筆者希望通過對新加坡最新人口政策的研究和探討，在這一研究領(lǐng)域做出一定的創(chuàng)新和突破。

一、歷史與統(tǒng)計學(xué)的視角：新加坡人口構(gòu)成的演變與發(fā)展

從1819年開埠之初，新加坡的人口規(guī)模和組成結(jié)構(gòu)便取決于外來移民和人口自然增長數(shù)量的共同作用。在19世紀(jì)，移民是新加坡人口增長的主要因素。而在20世紀(jì)20年代之后，人口的自然增長則成為更加重要的因素。在19世紀(jì)期間以及20世紀(jì)早期，新加坡的人口大部分由成年男性移民構(gòu)成，并且人口數(shù)量的增加主要來自移民。自20世紀(jì)20年代開始，新加坡的女性人口比例、土生土長的新加坡人口比例和由此帶動的相關(guān)自然人口的數(shù)量都在不斷增加[2]。

19世紀(jì)和20世紀(jì)早期的移民大多數(shù)來自中國、印度或蘇門答臘島和馬來半島。在1945年到1965年間，新加坡的移民主要來自馬來半島，當(dāng)時該島與新加坡都是英國的殖民地，因此兩地的人們可以自由來往于新加坡和半島的鄉(xiāng)村小城之間。在第二次世界大戰(zhàn)之前，新加坡的人口增長主要來自于移民，而原住民因為人口基數(shù)小所以對人口增長影響不大。在新加坡獨(dú)立之后，對移民的控制越來越嚴(yán)格，人口的自然增長成為主要的人口增長方式。同時，新加坡政府嚴(yán)格控制移民，只給予對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起關(guān)鍵作用的技術(shù)人員或勞工移民臨時居住許可的資格[3]。

新加坡獨(dú)立后的60年代末和70年代，政府實施了城市重建、社會經(jīng)濟(jì)計劃和大規(guī)模產(chǎn)業(yè)化的“雄心計劃”(“Ambitious Programme”)[4]。當(dāng)時，新加坡面臨著城市住房短缺、大規(guī)模失業(yè)以及由死亡率下降和出生率居高不下所引起的人口數(shù)量增長等一系列問題。國家鼓勵外商投資，斥重資于教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共部門并創(chuàng)造出更多的經(jīng)濟(jì)機(jī)會，目的在于要改善人民的生活水平。然而，政府認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)方面所取得的成就會被大量的人口增長所掩蓋，因此在1966年成立了新加坡計劃生育與人口委員會(SFPPB)，試圖實行“計劃生育”政策減緩人口的增長趨勢，以達(dá)到人口零增長的最終目標(biāo)?！坝媱澤北灰曌鞲淖?nèi)丝跀?shù)量的一項戰(zhàn)略，期望將“晚婚晚育、兩個孩子剛剛好”的思想信息傳遞給家家戶戶[2]。

作為一個傳統(tǒng)的移民社會，新加坡社會的發(fā)展受到了來自區(qū)域內(nèi)外的諸多因素的影響。中英第一次鴉片戰(zhàn)爭后，貿(mào)易口岸的開放推動19世紀(jì)后半葉華人移民新加坡的浪潮達(dá)到了頂峰[5]。早在1871年，華人人口達(dá)到54572人，占這個城市人口的56.2%，而印度人有10754人，占到11.9%[6]。1966年華人人口在新加坡總?cè)丝谥兴急壤呀?jīng)高達(dá)78.7%，主體族群的地位更加清晰。

二、低出生率與老齡化：新加坡人口發(fā)展面臨的緊迫課題

新加坡獨(dú)立后，人口出生率從1965年起開始逐年下降，至2005年達(dá)到了歷史新低[7]。此外，新加坡統(tǒng)計局提供的第五次人口普查數(shù)據(jù)表明了該國人口明顯下降的趨勢。在人口數(shù)量方面，2010年的數(shù)據(jù)顯示新加坡居民有377萬人，由323萬新加坡公民和54萬永久居民組成，非新加坡居民的外國人有130.5萬[8]。雖然華人人口在新加坡各族群中所占比例最大，但從其總?cè)丝诤腿A人人口持續(xù)下降的趨勢來看，新加坡國家與社會發(fā)展的整體形勢必將受到影響[9]。

意識到人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和出生率急速下降的現(xiàn)狀之后，新加坡政府在上世紀(jì)80年代人口尚未老齡化之時，便已經(jīng)意識到這一問題并開始為可能發(fā)生的結(jié)果計劃措施[10]。通過積極地宣布替代計劃，鼓勵有條件的國民養(yǎng)育三個或更多的孩子。1986年，政府確認(rèn)低生育率為國家最嚴(yán)峻的問題之一[11]。新加坡的老年人口數(shù)量在未來20年將會如李顯龍總理所說，呈現(xiàn)“浪潮式”的增長，而年輕勞動力的引入將會減緩甚至下滑，這會對新加坡的發(fā)展有很大的影響[12]。

多年來，政府已經(jīng)提出并制定了一系列廣泛的措施幫助并支持新加坡居民實現(xiàn)結(jié)婚生子的愿望。例如，在公共場所張貼暗示性標(biāo)語“無論生男生女，兩個遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”；為了幫助單身者找到伴侶，社交發(fā)展網(wǎng)絡(luò)每年向約10萬單身人士提供更多的互動社交活動機(jī)會。其次，房屋計劃幫助已婚夫婦建立住宅。建屋發(fā)展局(HDB)大幅度提高了預(yù)購組屋(BOT)公寓的供給，并且初次申請者具有優(yōu)先購買公寓的權(quán)利。年輕的夫婦也可以申請中央公積金住房補(bǔ)助(如家庭補(bǔ)助和額外中央公積金住房補(bǔ)助)以購買公共住房。再次，為幫助父母支付撫養(yǎng)孩子的費(fèi)用，政府設(shè)立了嬰兒花紅計劃，包括一次性的現(xiàn)金獎勵以及政府向兒童發(fā)展賬戶(CDA)中存入的相匹配的基金。政府資助孩子的教育和保健，并且對父母實施大幅度減稅退稅制度以減少他們撫養(yǎng)孩子的費(fèi)用。復(fù)次，為了支持父母的工作和生活，在嬰兒出生后，母親有長達(dá)16周的產(chǎn)假，而父親在這16周內(nèi)可以有7天的陪產(chǎn)假(自2013年5月開始生效)。該措施的制定是為了促使父母共同承擔(dān)照看孩子的責(zé)任。此外，在孩子7歲之前，每位父母每年都有6天的帶薪育兒假，而在孩子2歲前，父母則有每年6天的無薪育嬰假。為了向父母提供兒童保育的選擇，政府重點提高兒童保育服務(wù)的質(zhì)量、普及性和父母的可支付能力。父母有資格申請育兒補(bǔ)助并使用子女兒童發(fā)展賬戶(CDA)的儲蓄來支付育兒費(fèi)用。為了提高育兒質(zhì)量，政府通過設(shè)立獎學(xué)金和教師獎金以吸引更多的教師投入兒童保育部門。自從2001年開始推行結(jié)婚與育兒配套措施后，已經(jīng)有35萬名兒童及其家人受益，而這一項目基金的投入在2008年已經(jīng)達(dá)到了每年16億美元。但是自80年代至今，為扭轉(zhuǎn)由人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的出生率速度下降所做出的努力和嘗試顯然并不算成功。因此，根據(jù)國家人口及人才署(NPTD)[13]的調(diào)查研究，總生育率的下滑是一個嚴(yán)峻而復(fù)雜的問題，原因是越來越多的人保持單身狀態(tài)或較晚結(jié)婚；婚后夫妻較晚生育他們的第一個孩子并且養(yǎng)育孩子的數(shù)量比以往更少。不過，政府仍在努力，并將于2013年對于新加坡居民結(jié)婚育子方面引入更為全面的配套措施。此外，相關(guān)的主管部長在國家演說中將與公眾共進(jìn)行30多次對話。

根據(jù)新加坡國家人口和人才署的數(shù)據(jù)，自2012年起，新加坡戰(zhàn)后嬰兒潮時期出生的那代人都步入了65歲。新加坡將會經(jīng)歷一次前所未有的年齡轉(zhuǎn)變。如果沒有移民，以目前的出生率，到2030年全國公民的平均年齡將從2011年的39歲增長到47歲，新加坡的人口將從2015年開始縮減。到2030年之前，老年人的數(shù)量將翻兩番，達(dá)到90萬人，而他們的生活將僅僅依靠數(shù)量較少的中青年勞動力通過工作來贍養(yǎng)?，F(xiàn)在新加坡有6.3個20歲至64歲的勞動年齡公民贍養(yǎng)一個65歲以上退休公民的生活。到2003年之前，將會只有2.1勞動年齡公民贍養(yǎng)一個65歲以上退休公民的生活。到時新加坡的公民將會看到曾經(jīng)典型的家庭結(jié)構(gòu)將發(fā)生顛覆[14]。作為一個城市國家，新加坡所受到的影響比其他國家會更嚴(yán)重?？梢灶A(yù)見，新加坡的消費(fèi)者基數(shù)將會縮減，國內(nèi)企業(yè)可能無法尋找到足夠的人力資源。在這種情況下，跨國公司也許不會選擇在新加坡設(shè)立業(yè)務(wù)，而總部設(shè)在新加坡的企業(yè)也可能會縮小規(guī)模、關(guān)閉或遷往別處。隨著人口的受教育程度和流動性不斷提高，更多的新加坡年輕人可以選擇離開本國去充滿活力的國際化城市，因此國家的人口和勞動力進(jìn)一步減少，從而使老年人贍養(yǎng)率不足的問題更加嚴(yán)重[15]。

三、新移民政策：兩難的新加坡人口發(fā)展選項

新加坡希望成為經(jīng)濟(jì)全球化的主要參與者，因此本國主要經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一個發(fā)展方向就是要把新加坡打造成高技術(shù)人才的家園。此外，新加坡政府傾向于大力投資信息技術(shù)和人力資源的發(fā)展來應(yīng)對全球化競爭，著力于將新加坡發(fā)展成為一個以“人才資本”來引導(dǎo)的全球化經(jīng)濟(jì)體。政府為此所做的諸多努力和制定的各項政策舉措是其實施的調(diào)整移民政策的一部分，主要是為了應(yīng)對在過去數(shù)十年出現(xiàn)的出生率下滑問題并有助于推遲人口及勞動力的衰退和老齡化。

新加坡政府在意識到當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻人口問題將影響到政府目標(biāo)的實現(xiàn)后，從上世紀(jì)90年代早期開始逐漸放寬了對一些移民政策的限制。此后，政府更是加大力度采取措施幫助有技術(shù)專長的移民比以前更容易獲得永久居留權(quán)和新加坡國籍，政府制定了方便技術(shù)人才更便利流入新加坡的國家計劃，包括針對公司的以減少雇用外國技術(shù)工人的成本的政府補(bǔ)助金計劃，幫助外國技術(shù)工人解決短期住房需要的住房計劃，各種海外招募計劃和定期在世界各大城市舉行的工作聯(lián)絡(luò)會和信息會議等。2008年，新加坡政府預(yù)計將在未來5年內(nèi)創(chuàng)造45萬個工作崗位，而當(dāng)年出生人口僅有3萬人[16]。為此，政府進(jìn)一步改變了政策。同年，政府允許所有的新加坡公司雇用外國人的人數(shù)比例可以提高到占總員工人數(shù)的50%，華人可以占總員工人數(shù)的10%。在這之前，新加坡公司雇用外國人的人數(shù)比例最多是總員工人數(shù)的45%，而華人最多只能占5%。

另一方面，政府也意識到新移民需要時間融入新加坡社會，因為過多過快地引入新移民會削弱社會的凝聚力。自2009年年底，新加坡收緊移民政策框架，為了更好地控制移民的節(jié)奏并確保移民在為國家作出積極貢獻(xiàn)的同時可以很好地融入社會。申請成為新加坡的永久居民和公民需要通過整體框架的評估，該框架會考慮申請者與新加坡居民的家庭關(guān)系、申請者的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、申請資格、年齡和家庭檔案等因素來評定申請者是否有能力在為社會作出貢獻(xiàn)的同時融入新加坡社會，以及他是否愿意承諾扎根于此。2011年，在新加坡有15777名移民被授予公民身份，27521名移民被授予永久居民身份[17]。面對人口的迅速增長，新加坡政府對一些政策進(jìn)行了修訂，并與宗親會合作，向移民提供必要的支持和幫助。

面對政府出臺的各項計劃和政策，大多數(shù)新加坡人也許還沒意識到這對新加坡人來說無疑是一個好消息。如果新加坡的領(lǐng)導(dǎo)和政策制定者無法為將要發(fā)生的變化提前做好足夠的計劃，那么這個國家就會陷入老齡化和生育等問題的影響之中，在不久的將來可能會導(dǎo)致包括缺乏勞動力和衛(wèi)生保健體系負(fù)擔(dān)過重等一系列問題。如果新加坡從現(xiàn)在開始采取積極創(chuàng)新的行動，國家就能夠抓住實現(xiàn)潛在利益的最大機(jī)遇[18]。2012年9月新加坡人口的數(shù)量就達(dá)到了531萬人[19]。李顯龍回應(yīng)了人們對移民人口快速增長所產(chǎn)生的顧慮：“我們都知道我國出生率低……但我們并未找到一個完美的解決方案。事實上，很多社會體都沒有找到。在我們找到答案之前，其中一個有效的解決方法就是引進(jìn)更多的移民?！盵20]總之，人口的老齡化和數(shù)量的縮減是國家面臨的一個重要問題，因為到目前為止，新加坡的發(fā)展主要依靠的是自身的人力資源，其次才是外國投資者資源[21]。

然后，人們還有一些其他的顧慮，如就業(yè)難度是否會提高，人口密度是否會增加以及是否會由于國家過于擁擠，新加坡人最終成為自己國家的陌生人。負(fù)責(zé)人口政策的副總理張志賢承認(rèn)，人們對于2030年前人口增至650萬-690萬存在顧慮，但是他認(rèn)為《人口白皮書》主要的關(guān)注點其實是新加坡人民的長遠(yuǎn)利益。他解釋稱，政府實際上已經(jīng)看到了未來的兩個情境，并保持了二者的平衡。第一個情境是新加坡繼續(xù)維持現(xiàn)狀，這意味著隨著人口的老齡化，勞動力會迅速縮減。另一個情境就是像過去30年那樣，勞動力繼續(xù)維持每年3.3%的增長率[22]。張志賢稱，后者會嚴(yán)重限制國家的發(fā)展。因此，在2020年之前政府決定將勞動力的增長率減少一半。之后，勞動增長率將進(jìn)一步縮減至1%，也就是目前增長率的三分之一，他說：“實際上，我們的人口增長將不會像過去那樣快。在過去30年間，我們的人口增長速率一直處于6%-7%之間。今后，這一增長速率將在2020年前縮減至3%左右，但這是高質(zhì)量的人口增長。而且從2020年到2030年，人口增長率將會在2%到3%之間。與以前相比，這是不同模式的增長。未來，我們所尋求的是高質(zhì)量，以生產(chǎn)力為動力的人口增長，這將為新加坡人帶來好生活和好工作。”與此同時，他認(rèn)為新加坡需要一批勞動者補(bǔ)充國內(nèi)技術(shù)含量較低的工作崗位，同時也需要外國人為新加坡的年輕人創(chuàng)造出新的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)機(jī)會。他也指出，關(guān)于2030年前新加坡的人口將達(dá)到650萬-690萬的預(yù)測已經(jīng)做出多次討論，人們擔(dān)心由此可能造成的就業(yè)競爭加劇以及對基礎(chǔ)設(shè)施的制約也是可以理解的。至于對新加坡人將來會成為自己國家里的陌生人這一擔(dān)心，張志賢稱，自2009年，政府就大幅度地減少了常住居民的引入。政府(國民融合理事會)和宗鄉(xiāng)會館將繼續(xù)致力于鼓勵和幫助新移民融入社會，逐漸成為真正的新加坡人。

為了打消人們對于政府頒布的《人口白皮書》中的預(yù)測數(shù)字的顧慮，國家發(fā)展部部長許文遠(yuǎn)向新加坡人保證，政府有信心滿足650萬-690萬人民的需求并提高人們的生活質(zhì)量。他補(bǔ)充說，要實現(xiàn)這一目標(biāo)需要兩個條件：提前做好良好的長期計劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。他稱，政府的規(guī)劃者們正在采納“為最壞的情況準(zhǔn)備，但期望最好的結(jié)果”這一理念。國家發(fā)展部于2013年1月31日頒布了土地使用計劃，詳細(xì)解釋了規(guī)劃者們將怎樣滿足650萬-690萬人民和新增的70萬家庭的土地需求。到目前為止，新加坡政府已經(jīng)置人民的利益高于一切；人口計劃的唯一目的就是為了確保提高新加坡人民的生活質(zhì)量——此項計劃的目標(biāo)正在于此而并非是為了GDP的增長[23]。

結(jié)論

新加坡需要制定出適合本國國情、文化規(guī)范和社會經(jīng)濟(jì)情況的政策。由于本計劃引起了社會各界的廣泛關(guān)注，并引發(fā)了民眾對政府政策的不同意見，相信政府的領(lǐng)導(dǎo)會繼續(xù)邀請公眾參與并鼓勵人們提出建議，討論怎樣提高新加坡的出生率，以及不同的相關(guān)方應(yīng)該怎樣采取措施促進(jìn)人們婚育并建立良好的家庭生活環(huán)境。在不到40年的時間里，新加坡已經(jīng)成為世界十大最富有的國家之一，并加入了第一世界發(fā)達(dá)國家行列[24]。盡管新加坡在過去10年經(jīng)歷了人均國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的強(qiáng)勁增長，但也同樣需要對其他方面補(bǔ)充加強(qiáng)。為了促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，提高生產(chǎn)力并為新加坡人民提供更高的收入，繼續(xù)引入外國人來承擔(dān)國內(nèi)的工作崗位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長將是今后政府的一個重要選擇。

同樣，為了能夠?qū)崿F(xiàn)多數(shù)新加坡人的期望，國家需要一定水平的經(jīng)濟(jì)增長以確保新加坡的活力和一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，這能夠在經(jīng)濟(jì)上為新加坡人和當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會。政府目前所提出的計劃必然已經(jīng)過認(rèn)真全面的考慮，而新加坡也一定會借助更加靈活和創(chuàng)新的發(fā)展發(fā)現(xiàn)并抓住全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所提供的機(jī)會，相信未來的改變將繼續(xù)保持新加坡的競爭力和活力——為各年齡的新加坡人創(chuàng)造出更好的生活，更好的明天。

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[責(zé)任編輯孫景峰]

K339

A

1000-2359(2013)04-0116-05

龔達(dá)偉(1974-),男,新加坡人,廈門大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生,主要從事東盟-中國多邊關(guān)系及新加坡社會研究。

2013-03-12