柯燕燕

(集美大學工程技術學院，福建廈門361021)

現(xiàn)行土地征收制度自1953年確立以來，歷經多次修改。反復修改之后，很多內容發(fā)出較大的變化，尤其是其核心問題——征地補償標準變化較大，在補償倍數(shù)上較先前已作大幅提高。但是，由于立法理念落后、制度固有弊端、產權制度缺失、金融手段單一等因素的影響，同時也由于相關法律研究匱乏、征地管理經驗不足等主觀原因導致的征地補償范圍狹隘、補償標準偏低、補償方式單一、補償程序不健全等一系列問題仍然存在，因而給被征地農民的生產和生活帶來極大的困難，并引發(fā)一系列的社會矛盾。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展，這些矛盾有愈演愈烈之勢，最終會影響社會的和諧與穩(wěn)定。因此加快相關立法，切實保障農民的土地權益，殊為必要，刻不容緩。

一 我國征地補償制度的歷史和現(xiàn)狀

(一)1953年至1982年期間，征地補償制度缺乏剛性，補償數(shù)額不確定性

我國建設用地的征地制度始于1953年的《國家建設征用土地辦法》。1957年10月18日國務院全體會議第五十八次會議對此《辦法》進行了修正，經1958年1月6日全國人民代表大會常務委員會第九十次會議批準，同日由國務院公布施行，并一直沿用到1982年。這段時期的補償政策主要具有以下特點:

1．從1953年到1982年這一歷史時期，征地補償采取柔性的標準，即視情況決定是否給予被征地農民補償，而非剛性的確定性規(guī)定。

2．補償數(shù)額在一定的標準內浮動，而非強制性。具體而言，可以對被征地農民給予經濟補償，也可以以同等數(shù)量質量的土地調換，抑或協(xié)助其轉業(yè)。在某些特定情形下，被征地農民甚至可能得不到補償。

3．關于土地征收，實質上是可以協(xié)商的，而不是一種強制性行為，例如1953年的《國家建設征用土地辦法》第3條規(guī)定，國家應該根據國家建設的實際需要，保證國家建設所必需的土地，同時應照顧當?shù)厝嗣竦那猩砝?，必須對被征用土地者的生產和生活進行妥善的安置。如果對被征用土地者一時無法安置，應該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用。

(二)自1982年至今，征地補償基本上是采用彈性的標準

改革開放之后，國家經濟建設逐步恢復和發(fā)展，建設用地需求隨之增加，土地市場發(fā)生巨大變化。為了適應此種情勢，國務院于1982年5月14日頒布實施《國家建設征用土地條例》，同時《國家建設征用土地辦法》相應被廢止。

與以前所有征地補償制度不同的是，該階段的征地制度明顯帶有強制性。同時，《國家建設征用土地條例》、《土地管理法》乃至《物權法》在提高征地補償標準的同時，繼續(xù)沿用按畝產值的倍數(shù)確定征地補償標準的做法，這就使得整個征地制度帶有明顯的計劃經濟特征。這主要表現(xiàn)在以下三個方面:

1．《土地管理法》確立了“按照被征用土地的原用途給予并補償”的基本原則。通常認為，此種關于“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。被征土地改變用途后的增值收益被一些地方政府獲取，農民的利益嚴重受損。［1］

2．以“產值”確定補償標準，實質上并不能真實地反映土地的市場價值。土地補償款以農地收益來計算，并不能真正反映土地價值，被征收人的利益在土地征收中很難得到應有保障，補償費的基數(shù)既非市場價格，也無參照系，難以推測其合理與否。正常情況下，同一塊土地的產值變化不大，但由于全球環(huán)境的日益惡化，連續(xù)幾年遭受大災影響的并非個別地區(qū)，加之農產品價格的變化等因素的存在，使得以“產值”確定補償標準，對于失地的農民來說有失公平。同時，補償標準的彈性區(qū)間(即補償費在一定范圍內浮動)，也為一些地方政府侵吞農民的土地財產權留下隱患。［2］

3．《土地管理法》規(guī)定的征用耕地的補償費標準(6－10倍)與1953年《國家建設征用土地條例》規(guī)定的補償標準(3－5倍)和1982年《國家建設征用土地條例》規(guī)定的補償標準(3－6倍)相比，將物價和經濟增長等因素考慮進來后，沒有實質的變化。實踐中，有些地方即使按照該條例規(guī)定的最高標準(土地補償費與安置補助費之和的30倍)給予了補償，仍然無法使相當部分農民維持原有的生活水平，不能正確反映地塊的區(qū)位差異及各地不同的經濟發(fā)展水平，導致農民對征地不滿;政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民接受。［3］

在計劃經濟時代，國家征地后給予農民適當補償，并安排被征地農民農轉非，就業(yè)，享受國家城鎮(zhèn)居民、工人的福利待遇等，可以保證農民被征地后的長遠生計。但是對于市場經濟中的農民而言，就業(yè)靠市場，地方政府的安置多是發(fā)放一次性的安置補助費，然后由被征地農民自謀職業(yè)。由于農民文化水平，謀生技能等自身條件局限，在人力資源市場上缺乏競爭能力，失去土地后，很容易陷于失地又失業(yè)的困境，造成生活無出路。［4］

二 我國征地補償制度的檢討與完善

(一)宏觀層面

1．以市場為導向的征地制度改革。市場化是指經濟資源以計劃配置為主體向以市場配置為主體的根本轉變，以及由此引起的企業(yè)行為、政府職能等一系列經濟關系與上述轉變相適應的過程。［5］經過30年的改革開放，我國土地征用的制度環(huán)境已經發(fā)生了根本性的變化——從傳統(tǒng)計劃經濟到市場經濟。因此，集體非農建設用地流轉需要市場化，失地農民就業(yè)制度需要市場化，用地制度需要市場化，失地農民的保障問題也需要市場化解決，相應地，征地制度的改革方向必需要市場化。只有市場化才能從矛盾根源上解決征地難、補償?shù)偷膯栴}。當然，土地的市場化發(fā)展并不是一蹴而就的，至少須關注和解決以下幾方面的問題:

(1)政府在市場化過程中的角色定位。土地公有制強調土地為國家所有或集體所有，在此基礎上，政府必然參與征地過程，但是扮演什么角色不確定。在現(xiàn)行體制下，地方政府角色出現(xiàn)錯位，“既是選手又是裁判員”，政府與開發(fā)商一起成為征地過程最大受益者，利益分配不合理已引發(fā)一系列問題。在土地征用制度完善過程中，通常認為，政府應該作為一種制度創(chuàng)新和制度保護的主體而存在。由于國家是“在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織”，因此它“處于界定和行使產權的地位”。［6］沒有國家權力的介入，財產權力無法得到有效界定、保護、實施，國家是不斷界定產權和明晰產權的主導力量，而且也只有政府才有可能站在公正的立場進行各方的利益分配和改革成本的分攤。當然，前提是政府自身行為要理性化、規(guī)范化，也要受法律制度的約束。

(2)土地征用市場化機制應分階段進行。土地政策的頒布一般滯后于當時的經濟發(fā)展狀況，因此，土地征用市場化的發(fā)展需分階段進行，征地政策的改變需要循序漸進，并帶有一定的預見性。根據國家對經濟發(fā)展的預測目標，2001年至2010年實現(xiàn)國內生產總值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加寬裕，形成比較完善的社會主義市場經濟體制;2011年至2020年實現(xiàn)國內生產總值比2010年翻一番，使國民經濟更加發(fā)展，各項制度更加完善，全面實現(xiàn)小康社會。到本世紀中葉達到中等發(fā)達國家水平。土地政策可以參照國家對經濟預測的階段，具體劃分土地市場化的近期目標、中長期目標和遠期目標。

(3)確立與市場化相適應的征地補償原則。征地制度改革的最終目標是形成完全市場化的土地征用機制，屆時與之相對應的征地補償應當是完全補償。補償內容應包括一切附帶損失，還應包括與被征土地有直接或間接關聯(lián)以及由此延伸的一切經濟和非經濟的利益。我國目前大都采用的是不完全補償，補償標準低。改變這一現(xiàn)狀是必須的，但改變不是一蹴而就的。補償原則實施是否到位，是否合理，關鍵要看是否與當時國力相適應。根據土地征用市場化的分期目標，在土地征用市場化機制的初步建立和比較完善階段比較適合采用相當補償原則，在形成完全市場化階段時比較適合采用完全補償原則。

(4)將征地制度市場化與城市土地儲備制度相結合。征地制度市場化與城市土地儲備制度相結合，體現(xiàn)為所有的征地工作由城市土地儲備中心統(tǒng)一進行。土地儲備中心提前征用農村集體土地用于儲備，并根據規(guī)劃對儲備的土地進行前期開發(fā)，再有計劃地將土地投入到市場中。在對儲備的土地進行前期開發(fā)前，允許農民繼續(xù)耕種，給被征地的農民在完全失地前留下一個緩沖的時期，以便一邊耕種，一邊進行再就業(yè)培訓，或一邊尋找有利的就業(yè)機會。

(5)將征地制度市場化與社會保障制度相結合。征地制度市場化與社會保障制度相結合，即農民以土地換取社會保障。征地制度與社會保障制度相結合是土地本身所具有的社會保障職能的具體實現(xiàn)，即征地補償時要按照市場價格對農民予以補償，但具體補償?shù)姆绞讲皇且淮涡缘貙⑺械呢泿叛a償交給農民，而是將一部分的征地補償費直接轉變?yōu)樯鐣Ｕ匣?，將失地農民納入社會保障體系。征地制度與社會保障制度的結合，既保護了被征地農民的合法權益，有效規(guī)避了他們的生活風險，又維護了社會公平，維護了社會安定。［7］

2．確立合理的補充原則。一國征用土地時采用何種公平公正的補償原則，受到該國的國力、經濟制度及相應的觀念等因素的影響。我國正處于全面建設小康社會的發(fā)展階段，想要從不完全補償原則跨越到完全補償原則是不現(xiàn)實的。因為財力方面的原因以及公有制的觀念在很大程度上影響著征地補償原則的確定，直接采用完全補償原則不大現(xiàn)實。就現(xiàn)階段而言，因為國力增強和公有制的多種實現(xiàn)形式被認可，采用相當補償?shù)臈l件日臻成熟，筆者認為相當補償原則是適合我國目前國力的補償原則。相當補償?shù)膬群橛诓煌耆a償和完全補償之間，彈性很大，在與國力相適應的前提下，應當對補償?shù)膬群龀鱿鄳{整。在還沒達到完全補償?shù)慕洕鷹l件下，相當補償原則將會是我國今后相當長一段時期內所遵循的補償原則。

(二)微觀層面的考慮

1．征地補償費用應考慮的因素。相當補償原則是適合我國目前國力應當遵循的補償原則。在我國現(xiàn)階段，相當補償費用的范圍應是在不完全補償范圍(地價和青苗價上附著物價)的基礎上適當考慮由征地外部經濟引起的損害連帶補償價格和土地發(fā)展權價格，包括基本補償、殘余地補償、增值補償、生活及發(fā)展方式轉變成本補償及其它。

土地價值補償是指，由于同一地段的土地無論是荒蕪還是種養(yǎng)某種農作物，其土地價值是一樣的，農民面對的都是失去同一地段的某一塊土地的使用權，不同的是被征地后的土地用途決定了土地的增值空間，因此，對于同一地段的土地價值補償應當遵循“同地同價”原則，計算時必須引進市場機制，綜合考慮土地區(qū)位、產值、地區(qū)經濟發(fā)展水平等因素進行地價評估，確立適當?shù)耐恋匮a償標準，按照征用土地的市場價格給足補償。

青苗損失及地面附著物價格補償是指，由于耕地利用結構變動大，同一塊地年間產值差異懸殊，尤其是征地當年與前三年的種養(yǎng)結構差異(如果當前種、養(yǎng)的是高附加值的苗木、水產，其畝產值可達到2萬到5萬元，而前三年如果種的是水稻，畝產值僅500元左右。相反的情形同樣存在)以及農民搶種搶栽難以遏制等原因，補償價格應該要遵循同一地段同樣補償?shù)脑瓌t，以一定的比例按土地價值補償折算，連同土地價值作為一項補償來支付。這樣既保證了同一地段農民失地所獲得的基本補償是一樣的，也可以有效抑制農民搶種栽種。［5］

對于殘余地補償，可參照國外做法。如日本將殘余地補償定位為“因部分土地的征用而致使與其相連的為被征用的殘余土地價值介紹，或因面積過小難以獨立適當?shù)厥褂迷撌Ｓ嗷阃恋厮o予的補償?！逼溲a償標準為:(1)因征用間地點價值;(2)殘余地須新建、增建或改進通路、溝渠、圍墻、欄柵及其它構造或填土、挖土等所需的費用;(3)殘余地所有人可以申請將殘余地一并征用。

對于農民生活及生產方式的轉變成本補償，必須考慮有難以量化的補償。［8］受傳統(tǒng)的“天人合一”的生活理念的支配，農民的生活形態(tài)大都帶有許多生態(tài)型、節(jié)約型的特點。它的許多方面和許多環(huán)節(jié)是自我服務的，是直接來自大自然的，是親戚鄰居互助的，是家庭成員互補的，是各種產業(yè)交融的，是自然和社會綜合的，是一種成本較之于城市低得很多的生活方式。這種生活方式與城市生活方式相比，它的最大長處在于有很大的彈性，對外支出的生活費用可多可少。農民被征地后，生活方式和生產方式都發(fā)生了很大變化。很多失地農民難以承受比原先生活方式高出許多倍的日常生活開支，以及再生產、購房、結婚、生育等費用。因此對于此項費用的補償，建議參照當?shù)亟y(tǒng)計數(shù)據，綜合考慮城鎮(zhèn)居民與農民人均收入、人均各項消費、人均儲蓄情況等各項指標，根據各地財政情況給予一定比例的補償。［9］

土地增值補償及其它應是一項持續(xù)性的補償。按照《中華人民共和國土地承包法》的規(guī)定，國家實行農村土地承包經營制度。耕地的承包期為30年，在承包期內農民依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品;承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償。在正常情況下，農民在耕地上投入勞動、資金等生產要素，可以獲得持續(xù)性的收益。耕地被國家征用后，失地農民喪失了獲得持續(xù)性收益的權利。因此，征地補償必須體現(xiàn)土地的持續(xù)性產出。也就是說，征地者要把剩余承包期內的土地的持續(xù)性收益貼現(xiàn)后補償給失地農民。［10］

2．完善以貨幣補償為主、其它補償為輔的補償方式。從各地的具體做法來看，主要還存在以下幾種補償方式:(1)征地補償費入股方式。在農民個人和土地所有者愿意的前提下，將部分或全部征地補償費入股，集體經濟組織和農民個人作為股東參與用地單位的生產經營，享受經營利潤并承擔風險，其收入按股份合作制企業(yè)分配辦法分配。(2)社會保險方式。經農民本人申請，土地主管部門可將農民個人應得征地補償費部分或全部交納社會保險，由社會保險機構按有關規(guī)定辦理醫(yī)療、養(yǎng)老等各種保險。(3)留地方式。為保障征地后農民的生活、生產，在征收土地的同時按規(guī)劃劃定部分土地，給被征地農村集體經濟組織，用于發(fā)展二、三個產業(yè)。在經濟發(fā)達地區(qū)或城鄉(xiāng)結合部，根據城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，在規(guī)定區(qū)域按照規(guī)定用途劃出一塊土地給被征地的農村集體經濟組織，從事開發(fā)經營，發(fā)展生產。(4)債券或股權補償方式。在農村金融或基金信用較好的地區(qū)，在農民個人和集體同意的前提下，可采用發(fā)行土地債券的辦法進行補償。(5)住房補償方式。尤其是對城郊結合部農民和城市居民，在本人愿意的前提下，可以城市住房補償。(6)風險共擔，土地入股方式。(7)其它補償方式。如用地單位優(yōu)先錄用被征地農民;土地置換補償?shù)取?/p>

對于被征地農民補償方式的選擇應根據當?shù)氐慕洕l(fā)展狀況(如經濟是否較發(fā)達，能否較多地吸收勞動力等)和集體經濟組織的具體情況(如是否處于城鄉(xiāng)結合部、是否城建制地“農轉非”、是否實行了集體資產的股份化等)等因素而確定。［11］

3．合理來制定分配征地收益比例。在農村，土地所有權歸集體，使用權歸農民。這就決定了我國土地收益分配方式的特殊性，即分配中出現(xiàn)了雙重收益者:村集體經濟組織和農民個體。根據《農村土地承包法》規(guī)定，農民享有30年土地使用權，且除極少數(shù)情況外不得調整。根據不同的折扣率，30年穩(wěn)定的土地使用權代表著完全私有土地所有權的75%至95%的經濟價值。所以，因國家征用或商業(yè)開發(fā)目的土地使用權協(xié)商流轉而失去土地的農民應該獲得總補償?shù)?5%至90%。因商業(yè)目的協(xié)商流轉的，應該允許國家根據流轉所得征收土地流轉稅。但這一稅率不應超過協(xié)商流轉價格的5%。［10］補償費的集體份額最高不得超過25%。

4．完善征地補償分配辦法，規(guī)范分配行為。鑒于各地在征地中補償安置費分配比較混亂，必須有一些保障措施。一種保障措施是將土地補償費不直接交給集體，而是交給通過契約建立的中介監(jiān)督機構。這需要指定一個政府機構或國家銀行負責從國家或土地開發(fā)商那里收取補償費，并從集體土地所有者和受征地影響的農戶手中收集所有相關文書。［12］土地易手之后，這一中介監(jiān)督機構將負責以一次付清或按年支付的方式將補償費直接下發(fā)到受征地影響的農戶手中。與此同時，各級政府應盡快出臺農村土地征用補償分配條例或細則。

三 結語

誠如美國著名經濟學家諾斯所言:“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”當前，農民土地權利被破壞問題的大量存在，根本原因在于沒有建立一套完整且行之有效的法律規(guī)范體系，使農民土地權利得不到保障。當然，保障農民土地權利不被侵害僅僅依靠相關法律法規(guī)的完善是遠遠不夠的，同時還需要提高行政機關人員法律素質，培養(yǎng)服務意識，依法行政。對農民而言，也有必要增強自身的法律意識 ，學會運用法律來維護自己的權利。

［1］ 陳 磊．我國集體土地征收補償機制［J］．重慶工商大學學報(社會科學版)，2011(3)．

［2］ 曲相霏．完善農村集體土地征收程序思考［J］．學習與探索，2012(6)．

［3］ 王 琦．論集體土地征收補償制度理念的轉變［J］．稅務經濟，2012(4)．

［4］ 劉正山．讓市場法則說話［J］．中國土地，2005(10)．

［5］ 朱明芬．杭州市郊失地農民利益保障問題及對策［J］．中共杭州市委黨校學報，2003(4)．

［6］ D．諾思．經濟史中的結構變遷［M］．上海:三聯(lián)書店，1994．

［7］ 馮 奇，等．農村集體土地征徹瞻費分配糾紛案件特點、成因及對策［J］．法律適用，2007(9)．

［8］ 張 力．農村集體土地征收中被征收人的權利缺損及其補全［J］．法學雜志，2012(3)．

［9］ 劉 靜，等．集體土地征收中存在的問題與對策［J］．安徽農業(yè)科學，2012(4)．

［10］陳波翀，郝壽義．征地補償標準的經濟學分析［J］．中國農村觀察，2004(6)．

［11］張先貴，劉兵紅．集體土地征收立法之法理與制度的框架分析［J］．西南民族大學學報(社科版)，2012(6)．

［12］李 平．征地制度改革與農民土地權利［Z］．中國農民權益保護國際研討會論文集，2003．