路建玲，王遠(yuǎn)海

（1.濟(jì)南市歷城區(qū)區(qū)委宣傳部，山東濟(jì)南250100；2.濟(jì)南市商務(wù)局山東濟(jì)南 250101）

和諧社會(huì)視角下社會(huì)救助體系建設(shè)探索
——以濟(jì)南市歷城區(qū)為例

路建玲1，王遠(yuǎn)海2

（1.濟(jì)南市歷城區(qū)區(qū)委宣傳部，山東濟(jì)南250100；2.濟(jì)南市商務(wù)局山東濟(jì)南 250101）

本文以和諧社會(huì)建設(shè)為視角，以濟(jì)南市歷城區(qū)為例，全面分析了民生救助體系建設(shè)的動(dòng)因、舉措、體制機(jī)制創(chuàng)新和實(shí)施成效，總結(jié)出社會(huì)救助體系建設(shè)成效的內(nèi)在動(dòng)因和核心元素，對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助制度體系建設(shè)具有一定的借鑒意義。

和諧社會(huì)；社會(huì)救助；社會(huì)保障體系；陽(yáng)光救助民生救助體系

一、和諧社會(huì)視角下社會(huì)救助體系建設(shè)的必要性

社會(huì)救助是從英文“social assistance”翻譯而來(lái)，并沒(méi)有十分標(biāo)準(zhǔn)的定義。在西方一些國(guó)家，為強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，社會(huì)救助也被稱為公共扶助（public aid）或公共救助（public assistance）。本文認(rèn)為，社會(huì)救助就是國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序，對(duì)因失業(yè)、疾病、災(zāi)害等各種原因所造成收入中斷或者收入降低并陷入貧困的人員或者家庭實(shí)行補(bǔ)償?shù)囊环N社會(huì)保障制度。

新中國(guó)成立后，我國(guó)把社會(huì)救助的目標(biāo)定為：醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、安定人民生活、穩(wěn)定社會(huì)秩序和促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。救助對(duì)象主要有：災(zāi)民、難民、貧民、煙民、無(wú)業(yè)游民和無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼等。中央政府于1950年4月成立了中國(guó)人民的救濟(jì)總會(huì)，“國(guó)家還建立了失業(yè)救濟(jì)基金，主要是以實(shí)物形式，以糧食為主，而并非貨幣形式”。[1]但隨后的“文化大革命”不僅給整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重的后果，對(duì)社會(huì)救助也帶來(lái)了很大的破壞。20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)對(duì)整個(gè)社會(huì)保障事業(yè)進(jìn)行了根本性的改革，明確了社會(huì)救助是社會(huì)保障的最后一道防線，是協(xié)調(diào)不同群體利益關(guān)系，促進(jìn)不同收入階層和諧共處，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)制度和民心工程，也是責(zé)任政府必須支付的和諧成本。

黨的十六屆六中全會(huì)指出，社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，是國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要保證。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，一個(gè)重要的方面，就是要完善社會(huì)保障制度，保障群眾基本生活，要加強(qiáng)對(duì)困難群眾的救助，完善城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)民救助、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助等制度。

社會(huì)救助體系是“根據(jù)我國(guó)憲法，為了維護(hù)公民生存和發(fā)展的基本權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)公平與和諧發(fā)展，國(guó)家和社會(huì)提供必要的物質(zhì)條件、服務(wù)形態(tài)和組織保障的制度總和。社會(huì)救助體系的基本制度包括最低生活保障、災(zāi)民救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、教育救助、住房救助、法律援助和臨時(shí)救助。社會(huì)救助體系建設(shè)，就是以政府為主體來(lái)構(gòu)建社會(huì)救助體系，并推進(jìn)體系的有效運(yùn)行、保證社會(huì)救助體系的實(shí)現(xiàn)制度功能的過(guò)程。社會(huì)救助體系建設(shè)是責(zé)任政府在構(gòu)建和諧社會(huì)基礎(chǔ)性安全網(wǎng)進(jìn)程中的制度安排，核心是強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)救助中的主體作用和基本責(zé)任”。[2]

二、濟(jì)南市歷城區(qū)社會(huì)救助體系建設(shè)創(chuàng)新動(dòng)因與制度完善

（一）社會(huì)救助體系建設(shè)創(chuàng)新動(dòng)因

濟(jì)南市歷城區(qū)是山東省省會(huì)濟(jì)南最大的市轄區(qū)，總面積1298平方公里，常住人口92萬(wàn)，轄13個(gè)街道6個(gè)鎮(zhèn)、698個(gè)村居，全區(qū)三分之二的常住人口在農(nóng)村，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)明顯。作為傳統(tǒng)的工業(yè)聚集地，歷城區(qū)的“貧困人群中，下崗人員是主要利益相對(duì)受損群體，構(gòu)成城鎮(zhèn)貧困群體的主體”。[3]特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)，一部分下崗失業(yè)人員走向了社會(huì)，并直接導(dǎo)致了他們生活的貧困。加之近年來(lái)物價(jià)上漲、教育、醫(yī)療費(fèi)用激增等新的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，生活困難人群有增無(wú)減，亟待社會(huì)救助。

以往，全區(qū)有民政、慈善、殘聯(lián)、教育、工青婦等20個(gè)黨政部門和社會(huì)組織履行救助職能，救助活動(dòng)缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理，各部門各自為政，救助標(biāo)準(zhǔn)不一，救助額度隨意性大；而且救助工作階段性強(qiáng)，多是臨時(shí)性、節(jié)日性救助，經(jīng)常性的救助活動(dòng)較少；社會(huì)救助多是分散救助，救助資源難以整合，由于沒(méi)有形成公開(kāi)透明、資料翔實(shí)的困難群眾信息平臺(tái)，區(qū)與街鎮(zhèn)之間、部門與村居之間信息不能互通、共享，有限的救助資金難以發(fā)揮最大的救助效益，亟需對(duì)當(dāng)前的社會(huì)救助體系建設(shè)進(jìn)行創(chuàng)新。

（二）社會(huì)救助體系建設(shè)制度完善

1.打造陽(yáng)光民生救助體系

通過(guò)建立公開(kāi)、公正、科學(xué)的陽(yáng)光民生救助體系，歷城區(qū)的社會(huì)救助體系實(shí)現(xiàn)了救助標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、困難程度系數(shù)化、工作程序規(guī)范化，變“坐等群眾上門、層層上報(bào)審批、按部門職責(zé)范圍實(shí)施救助”為“主動(dòng)了解群眾需求、上門提供救助、第一時(shí)間解憂幫困”，有力地促進(jìn)社會(huì)和諧。

歷城區(qū)對(duì)全區(qū)五大類二十多項(xiàng)常規(guī)救助保障制度進(jìn)行了整合，統(tǒng)一納入陽(yáng)光民生救助體系，建立了全區(qū)救助工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，制定完善了各項(xiàng)救助服務(wù)管理制度。主要是：圍繞老有所養(yǎng)、貧有所濟(jì)，建立完善養(yǎng)老和應(yīng)急救助制度；圍繞學(xué)有所教，建立完善教育救助制度；圍繞勞有所得，建立完善就業(yè)援助制度；圍繞實(shí)現(xiàn)病有所醫(yī)，建立完善醫(yī)療保障制度；圍繞實(shí)現(xiàn)住有所居，建立完善住房救助制度。

2.創(chuàng)新救助工作運(yùn)行機(jī)制，實(shí)施陽(yáng)光民生救助

（1）完善整合救助服務(wù)機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)功能

建立完善了以區(qū)陽(yáng)光民生救助服務(wù)中心為中樞、街鎮(zhèn)、部門陽(yáng)光民生救助服務(wù)站為樞紐、村居陽(yáng)光民生救助服務(wù)點(diǎn)為基礎(chǔ)的三級(jí)陽(yáng)光民生救助平臺(tái)，形成了“上下一條線，縱橫連成片，事事有人管，層層有人抓”的整體聯(lián)動(dòng)的陽(yáng)光民生救助網(wǎng)絡(luò)。

（2）構(gòu)建快速救助、公平救助的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)

在原有區(qū)陽(yáng)光民生救助保障信息網(wǎng)的基礎(chǔ)上，歷城區(qū)建立起了以涵蓋全區(qū)所有困難群眾信息的數(shù)據(jù)庫(kù)為主要內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)平臺(tái)。救助服務(wù)信息平臺(tái)建設(shè)共分三個(gè)部分：第一，困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)對(duì)困難群眾每個(gè)家庭成員年齡、文化程度、身體狀況、勞動(dòng)能力、從業(yè)情況、經(jīng)濟(jì)收入、支出情況等一系列基本信息的采集、錄入，建立起困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)。對(duì)困難群眾基本信息進(jìn)行歸類錄入、分類建檔、綜合分析評(píng)估，分類排列出重點(diǎn)困難群眾、一般困難群眾和需關(guān)注群眾的貧困等級(jí)。第二，救助成果信息數(shù)據(jù)庫(kù)。目前，歷城區(qū)救助信息系統(tǒng)存儲(chǔ)有2.13萬(wàn)戶、4.63萬(wàn)名困難群眾基本信息。打開(kāi)救助信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，全區(qū)城鄉(xiāng)低保、殘疾人、特困職工等各類困難群眾的信息和救助情況一目了然。第三，及時(shí)更新陽(yáng)光民生救助保障信息網(wǎng)外網(wǎng)。為保障救助服務(wù)信息平臺(tái)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各街鎮(zhèn)及相關(guān)部門在建立、維護(hù)困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)和救助成果信息數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，及時(shí)在歷城陽(yáng)光民生救助保障信息網(wǎng)上更新救助信息，發(fā)布救助消息。

（3）開(kāi)通群眾訴求、政府快速救助雙向互動(dòng)的民生救助熱線

歷城區(qū)在救助服務(wù)中心設(shè)立陽(yáng)光民生救助服務(wù)熱線，號(hào)碼為“89012345”，電話實(shí)行人工值守與電話錄音相結(jié)合的方式運(yùn)行，更加便于困難群眾尋求救助。

（4）規(guī)范救助服務(wù)工作業(yè)務(wù)流程

歷城區(qū)規(guī)定，工作人員在形成《陽(yáng)光民生救助服務(wù)投訴調(diào)查處理單》后，應(yīng)由救助服務(wù)中心會(huì)同相關(guān)街鎮(zhèn)、部門對(duì)投訴內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查、處理，并于7個(gè)工作日內(nèi)以適當(dāng)形式向投訴人反饋調(diào)查處理結(jié)果。

（5）嚴(yán)格救助服務(wù)工作監(jiān)督

區(qū)紀(jì)檢、審計(jì)、財(cái)政、民政等部門組織專人定期或不定期地對(duì)陽(yáng)光民生救助資金的管理、使用情況進(jìn)行檢查審計(jì)，確保陽(yáng)光民生救助資金?？顚Ｓ茫侠硎褂?。陽(yáng)光民生救助工作接受人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體及社會(huì)各界的監(jiān)督。嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會(huì)議制度、督促檢查制度，充分發(fā)揮區(qū)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)、總攬全局、整合資源、均衡救助、監(jiān)督落實(shí)的作用。

3.實(shí)施七大救助工程

在常規(guī)和應(yīng)急救助的基礎(chǔ)上，歷城區(qū)依托陽(yáng)光救助三級(jí)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)施了七大民生救助工程。一是“陽(yáng)光民生”助學(xué)工程，對(duì)貧困家庭學(xué)生實(shí)行全程救助；二是“陽(yáng)光民生”就業(yè)援助工程，對(duì)城鎮(zhèn)“零就業(yè)家庭”和農(nóng)村“零轉(zhuǎn)移家庭”進(jìn)行重點(diǎn)幫扶；三是“陽(yáng)光民生”醫(yī)療救助工程，在實(shí)施城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，設(shè)立大病醫(yī)療救助基金，對(duì)個(gè)人負(fù)擔(dān)較重的大病患者給予二次救助；四是“陽(yáng)光民生”養(yǎng)老服務(wù)工程，實(shí)行財(cái)政惠老補(bǔ)貼和居家養(yǎng)老補(bǔ)貼制度；五是“陽(yáng)光民生”安居工程，按照統(tǒng)一安排部署、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一建筑質(zhì)量、統(tǒng)一檢查驗(yàn)收的要求，完成農(nóng)村住房困難家庭房屋修建任務(wù)；六是“陽(yáng)光民生”應(yīng)急救助工程，在常規(guī)救助的基礎(chǔ)上，歷城區(qū)、街鎮(zhèn)兩級(jí)按照萬(wàn)人萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)分別設(shè)立了100萬(wàn)元和90.2萬(wàn)元的應(yīng)急救助基金，對(duì)群眾意外事件及時(shí)給予應(yīng)急救助；七是機(jī)關(guān)干部幫扶工程，在陽(yáng)光民生“輸血”式救助、解決困難群眾基本生活問(wèn)題的基礎(chǔ)上，圍繞“造血”幫扶，著力于解決困難群眾如何長(zhǎng)期發(fā)展問(wèn)題。

三、社會(huì)救助體系創(chuàng)新的實(shí)踐效果

（一）社會(huì)救助由封閉運(yùn)作向公開(kāi)透明轉(zhuǎn)變

首先，救助信息“透明”。各單位充分利用各種信息公開(kāi)渠道，將救助政策、救助程序告之與民，提高群眾對(duì)救助工作的認(rèn)知度和參與度，接受群眾監(jiān)督。其次，救助對(duì)象“透明”。確定救助對(duì)象公開(kāi)、透明，健全救助資格評(píng)議制度；嚴(yán)格執(zhí)行申報(bào)收入、簽訂協(xié)議、救助金社會(huì)化發(fā)放程序，確保救助的實(shí)效性。最后，資金使用“透明”。救助資金專賬專戶、封閉管理，健全和完善群眾監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)救助資金的撥付、運(yùn)行進(jìn)行全程監(jiān)管，做到“公開(kāi)、公平、公正”。

（二）社會(huì)救助由“條條分散”救助向“塊塊統(tǒng)籌”救助轉(zhuǎn)變

歷城區(qū)社會(huì)救助體系搭建起了以區(qū)陽(yáng)光民生救助服務(wù)中心為中樞、以街鎮(zhèn)、部門陽(yáng)光民生救助服務(wù)站為樞紐、以村居陽(yáng)光民生救助服務(wù)點(diǎn)為基礎(chǔ)的三級(jí)陽(yáng)光民生救助平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了救助資源的“四個(gè)統(tǒng)一”，形成了救助合力。

（三）社會(huì)救助由被動(dòng)救助向主動(dòng)救助轉(zhuǎn)變

歷城區(qū)陽(yáng)光民生救助信息網(wǎng)建立的困難群眾基本信息數(shù)據(jù)庫(kù)和救助成果信息數(shù)據(jù)庫(kù)，可以分類排列出困難群眾的貧困指數(shù)和需救助指數(shù)，達(dá)到自動(dòng)生成、自動(dòng)升降、自動(dòng)提示的技術(shù)要求，各街鎮(zhèn)、部門可以依據(jù)其提供的技術(shù)數(shù)據(jù)實(shí)施救助，有效避免了重復(fù)救助、遺漏救助等現(xiàn)象，提高了救助資金使用效益。

（四）社會(huì)救助由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變

一是救助對(duì)象動(dòng)態(tài)化。按照“公平、公開(kāi)、公正、有進(jìn)有出”的原則，救助信息庫(kù)會(huì)定期對(duì)困難群眾基本信息進(jìn)行更新，確保救助對(duì)象處于動(dòng)態(tài)管理狀態(tài)。二是救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化。歷城區(qū)建立的救助標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)波動(dòng)相聯(lián)動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，能夠適時(shí)提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，降低大病醫(yī)療救助、臨時(shí)應(yīng)急救助等門檻，擴(kuò)大困難群眾受助面。三是救助行動(dòng)動(dòng)態(tài)化。歷城區(qū)一改以往定時(shí)救助的作法，在困難群眾出現(xiàn)就醫(yī)、突發(fā)事故等突發(fā)困難時(shí)，立即展開(kāi)救助，解困難群眾燃眉之急。事后，再根據(jù)具體情況，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)救助制度之間的有效銜接，不斷調(diào)整救助方案，簡(jiǎn)化救助手續(xù)，加大救助力度。

四、濟(jì)南市歷城區(qū)陽(yáng)光民生救助體系的借鑒意義

濟(jì)南市歷城區(qū)陽(yáng)光民生救助體系實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新、體制創(chuàng)新，“每位困難群眾都有一個(gè)救助指數(shù)，陽(yáng)光民生救助體系讓政府與困難群眾零距離”。[4]“群眾因民生問(wèn)題來(lái)信來(lái)訪由前幾年年均1300余件下降到2010年的不到300件，信訪量同比下降76.9%”。[5]歷城區(qū)陽(yáng)光民生救助體系正在得到上級(jí)部門和社會(huì)各界的認(rèn)可，現(xiàn)已被納入濟(jì)南市“十二五”規(guī)劃重點(diǎn)實(shí)施的民生工程，得到了山東省、國(guó)家民政部和社科院領(lǐng)導(dǎo)、專家的認(rèn)可，并被中共山東省委寫(xiě)入了第八次代表大會(huì)工作報(bào)告。

綜上所述，歷城區(qū)從事關(guān)群眾民生和生活福祉出發(fā)，通過(guò)整合社會(huì)救助資源、組建社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)體系、建立救助信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、開(kāi)通社會(huì)救助熱線和設(shè)立應(yīng)急救助基金等舉措，構(gòu)建起公開(kāi)、公平、公正的陽(yáng)光民生救助體系，對(duì)當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)、干群關(guān)系趨于緊張的社會(huì)大背景下，對(duì)提升群眾幸福指數(shù)、促進(jìn)社會(huì)和諧無(wú)疑有著積極的促進(jìn)作用。本文認(rèn)為，他們的有益嘗試和大膽創(chuàng)新對(duì)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)具有借鑒意義。

[1]鐘仁耀.社會(huì)救助與社會(huì)福利[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009.37.

[2]王齊彥.中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)研究[M].北京：人民出版社，2009.4.

[3]王齊彥.中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)研究[M].北京：人民出版社，2009.288.

[4]李海燕，田可新.“陽(yáng)光民生”暖民心——?dú)v城區(qū)創(chuàng)新體制實(shí)現(xiàn)民生救助公開(kāi)公正高效常態(tài)[N].大眾日?qǐng)?bào), 2011-1-14.

[5]季耀昆.陽(yáng)光救助，展開(kāi)民生新畫(huà)卷[N].濟(jì)南日?qǐng)?bào)，2010-3-10.

（責(zé)任編輯：曹木易）

D632.1

A

1008—6153（2013）01—0095—03

2012-12-23

路建玲（1967-），山東濟(jì)南人，大學(xué)學(xué)歷，歷城區(qū)委常委、宣傳部長(zhǎng)。王遠(yuǎn)海（1975-），大學(xué)學(xué)歷，濟(jì)南市商務(wù)局干部。