吳長(zhǎng)燕

（新疆兵團(tuán)第十三師黨委黨校，新疆 哈密 839000）

【黨建與政工】

建立健全基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制探究

吳長(zhǎng)燕

（新疆兵團(tuán)第十三師黨委黨校，新疆 哈密 839000）

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)、構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系、監(jiān)督和保護(hù)干部的有效措施，是被實(shí)踐證明了的一項(xiàng)行之有效的管理創(chuàng)新。但是，目前基層單位普遍存在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識(shí)不到位、防控措施不到位和防控機(jī)制不能常態(tài)化等問(wèn)題。建立健全基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，應(yīng)從加大宣傳力度、創(chuàng)新工作方法、建立長(zhǎng)效機(jī)制等方面著力推進(jìn)。

基層廉政建設(shè)；風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制；群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)

習(xí)近平同志在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象仍然易發(fā)多發(fā)，一些重大違紀(jì)違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，人民群眾還有許多不滿(mǎn)意的地方。如何更加科學(xué)有效地防治腐敗，是各級(jí)黨委必須研究的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，是我國(guó)在預(yù)防腐敗實(shí)踐中探索出來(lái)的一項(xiàng)管理創(chuàng)新。近年來(lái)，各地根據(jù)中央的要求和部署，加強(qiáng)了從源頭上預(yù)防腐敗的工作，取得了較為明顯的成效，但仍存在一些問(wèn)題。本文試就當(dāng)前基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作中存在的主要問(wèn)題作一梳理，并提出一些路徑對(duì)策。

一、當(dāng)前基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作中存在的主要問(wèn)題

（一）認(rèn)識(shí)不到位，防控工作流于形式

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思想認(rèn)識(shí)上對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要性存在偏差，認(rèn)為只有業(yè)務(wù)工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展才是實(shí)實(shí)在在的，而開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作是務(wù)虛的。他們并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理是經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的一項(xiàng)行之有效的管理創(chuàng)新，缺乏緊迫性、積極性和主動(dòng)性，沒(méi)有把廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作作為主動(dòng)落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任的關(guān)鍵措施。由于思想認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致某些單位的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作存在走過(guò)場(chǎng)和應(yīng)付了事的現(xiàn)象。

（二）措施不到位，防控工作實(shí)效性不強(qiáng)

部分單位在查找風(fēng)險(xiǎn)時(shí)缺乏針對(duì)性，并沒(méi)有找到解決問(wèn)題的有效辦法。如在查找思想道德風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，基本上都能找到存在的風(fēng)險(xiǎn)（理想信念不夠堅(jiān)定、人生價(jià)值觀不夠端正、為人民群眾服務(wù)的思想不夠牢固、工作責(zé)任心不夠強(qiáng)等）并列入防控范圍，但也僅僅是“查找”和“列入”，能夠真正入腦入心并注意有效防范的人相對(duì)較少，而且缺乏有效的預(yù)防和監(jiān)控措施。此外，個(gè)別單位防控管理措施的可操作性不強(qiáng)，如在清理職權(quán)、排查風(fēng)險(xiǎn)、制定長(zhǎng)效防控措施等重要階段，明顯缺少科學(xué)有效的工作方案。

（三）制度不到位，防控機(jī)制未能常態(tài)化

截至目前，由于我國(guó)還沒(méi)有一部防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的專(zhuān)門(mén)法律，所以在反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐中，各紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)主要依靠紅頭文件、輿論監(jiān)督和群眾舉報(bào)開(kāi)展防控工作。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的制度規(guī)定并不少，但是落實(shí)得并不好；還有極個(gè)別的制度朝令夕改，或者不能根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的變化及時(shí)做出調(diào)整，缺乏權(quán)威性和時(shí)效性，更是為腐敗埋下了隱患。許多制度的內(nèi)容只是停留在說(shuō)教式、口號(hào)式的層面，缺乏系統(tǒng)地、具有警示性和操作性的實(shí)施細(xì)則。

二、建立健全基層廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的主要路徑

（一）加大宣傳力度，正確認(rèn)識(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要意義

1.廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是反腐倡廉建設(shè)的客觀需要

預(yù)防腐敗的本質(zhì)就是要超前化解權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，使腐敗行為不發(fā)生或者少發(fā)生，尤其是不發(fā)生大的問(wèn)題，而這正是廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理的實(shí)質(zhì)所在。可以說(shuō)，抓廉政建設(shè)就抓住了制約腐敗行為的關(guān)鍵；而開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，則抓住了預(yù)防腐敗的核心內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。各單位應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控納入反腐倡廉宣傳教育工作的總體部署，充分利用各種形式和手段，大力宣傳此項(xiàng)工作的重要性和緊迫性以及總體要求、目標(biāo)任務(wù)和方法步驟，教育引導(dǎo)廣大干部群眾積極支持并主動(dòng)參與這項(xiàng)工作，切實(shí)營(yíng)造加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的濃厚氛圍。

2.廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是構(gòu)建懲防體系的有效措施

當(dāng)前，我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，管理體制和監(jiān)督機(jī)制還不完善，社會(huì)主義民主法治的健全也需要一個(gè)過(guò)程，各種原因?qū)е轮T多容易誘發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。許多違法違紀(jì)案件表明，如果不能對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行及時(shí)有效的防控，最終將會(huì)發(fā)展成為腐敗事實(shí)。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控旨在通過(guò)前移預(yù)防關(guān)口，將權(quán)力的監(jiān)督制約由外部監(jiān)管向內(nèi)部控制拓展，從而減少和杜絕誘發(fā)腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)立足于預(yù)防在先，按照“三個(gè)更加注重”的基本要求，堅(jiān)決實(shí)施廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理。

3.廉政風(fēng)險(xiǎn)防控是保護(hù)干部的重要手段

胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)與領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)密切相關(guān)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)監(jiān)督的合力和實(shí)效，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)”。[1]廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，正是要把監(jiān)督工作做在前面，督促?gòu)V大公職人員樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，筑牢拒腐防變的思想道德防線(xiàn)。每一名干部都要正確對(duì)待監(jiān)督并主動(dòng)接受監(jiān)督，自覺(jué)把監(jiān)督看做是一份信任、一種關(guān)愛(ài)、一層保護(hù)，學(xué)會(huì)并習(xí)慣在監(jiān)督下開(kāi)展工作。通過(guò)有效監(jiān)控，使廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制真正成為黨員干部保持清正廉潔的“保護(hù)傘”、遠(yuǎn)離腐化墮落的“防火墻”。

（二）創(chuàng)新工作方法，提高廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)效性

1.突出教育的針對(duì)性，筑牢思想防線(xiàn)

“開(kāi)展黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)，就是要把為民務(wù)實(shí)清廉的價(jià)值追求深深植根于全黨同志的思想和行動(dòng)中”。[2]這項(xiàng)活動(dòng)與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)一致、內(nèi)容關(guān)聯(lián)、作用重疊。各單位應(yīng)當(dāng)以這次活動(dòng)為載體，在廉政教育過(guò)程中突出針對(duì)性。在教育對(duì)象上，要把黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”和班子成員、領(lǐng)導(dǎo)身邊的工作人員作為重點(diǎn)，切忌和普通黨員“一鍋煮”；在教育內(nèi)容上，要遵循因人施教的原則，重點(diǎn)抓好理想信念教育、艱苦奮斗精神教育和黨紀(jì)政紀(jì)教育，避免“打亂仗”；在教育形式上，要把廉政教育滲透到黨委學(xué)習(xí)中心組、黨員民主生活會(huì)和政治學(xué)習(xí)中，并且要形成制度，避免“陣發(fā)式”；在教育時(shí)段上，要把廉政教育貫穿于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、培養(yǎng)、管理以及獎(jiǎng)懲的各個(gè)環(huán)節(jié)，集中“打預(yù)防針”。

2.著力于防控的實(shí)效性，筑實(shí)監(jiān)督防線(xiàn)

反腐倡廉要取得最終實(shí)效，就必須“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。[3]“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，就是要從制度上、法制上監(jiān)督制約領(lǐng)導(dǎo)干部的行為、制度機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)以及權(quán)力運(yùn)行過(guò)程。要提高監(jiān)督的有效性，首先必須要讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)刻繃緊拒腐防變的“三條線(xiàn)”：一是道德層面上的“引導(dǎo)線(xiàn)”，通過(guò)以黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)活動(dòng)和黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)為契機(jī)，加強(qiáng)正面引導(dǎo)；二是意識(shí)層面上的“警戒線(xiàn)”，通過(guò)加強(qiáng)黨紀(jì)政紀(jì)教育和制度約束，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)種種違法亂紀(jì)行為和腐蝕拉攏行為保持高度警惕。三是行為層面上的“兜底線(xiàn)”，通過(guò)各種制度規(guī)范，使黨員領(lǐng)導(dǎo)干部常思貪欲之害、常懷律已之心，做到“常在河邊站，就是不濕鞋”。

3.維護(hù)管理的嚴(yán)肅性，筑強(qiáng)懲治防線(xiàn)

胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“預(yù)防和懲治腐敗是反腐倡廉工作相輔相成，相互促進(jìn)的兩個(gè)方面”，一方面要“采取切實(shí)有效的措施，從源頭上預(yù)防和解決腐敗問(wèn)題”，另一方面“絕不能放松懲治腐敗的工作，不僅不能放松，而且要繼續(xù)抓得緊而又緊”。[4]習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“從嚴(yán)治黨，懲治這一手決不能放松。要堅(jiān)持‘老虎’‘蒼蠅’一起打，既堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件，又切實(shí)解決發(fā)生在群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題”。[5]制度規(guī)范一旦制定，就要雷打不動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)行。在反腐敗的斗爭(zhēng)過(guò)程中，雖然懲治和預(yù)防腐敗的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)有所不同，但他們互為前提，內(nèi)容交叉、手段共生、具有性質(zhì)的轉(zhuǎn)化性和目標(biāo)的一致性，是根治腐敗行為不可或缺的兩個(gè)方面?？梢哉f(shuō)，懲治腐敗是為了更好地預(yù)防腐敗，只有懲治有力，預(yù)防才能奏效。

（三）筑嚴(yán)制度防線(xiàn)，建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的長(zhǎng)效機(jī)制

1.要完善建章立制工作

制度反腐已經(jīng)成為當(dāng)今中國(guó)反腐敗的最佳實(shí)現(xiàn)形式。在防控制度的設(shè)計(jì)中，首先要重視制度的整體效應(yīng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些制度是在某一類(lèi)腐敗行為發(fā)展到帶有普遍性或者趨向性的問(wèn)題時(shí)，才會(huì)對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，然后制定相關(guān)制度。這類(lèi)制度看似很周全，但從整體制度的建設(shè)來(lái)看，這只是階段性的應(yīng)急。由于各制度之間互不關(guān)聯(lián)，不僅不能從根本上解決問(wèn)題，還可能造成制度間的相互沖突；其次，要注重配套制度的建設(shè)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各單位對(duì)于絕大多數(shù)的腐敗行為都有相關(guān)的制度進(jìn)行防控，有的甚至不止一個(gè)，但問(wèn)題在于與之配套的貫徹落實(shí)的制度則鮮見(jiàn)或者缺乏，導(dǎo)致防控制度的落實(shí)情況無(wú)從知曉，實(shí)際上也很難真正起到預(yù)防的作用；最后，對(duì)實(shí)體性制度建設(shè)與程序性制度建設(shè)要同等重視。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些制度規(guī)定由于缺乏規(guī)范健全的操作程序，在實(shí)際運(yùn)作中存在較大的隨意性，這樣就導(dǎo)致對(duì)某些違紀(jì)違規(guī)行為難以發(fā)現(xiàn)，或者難以及時(shí)有效處理。另外，制度設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持制度創(chuàng)新，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)考慮如何制定新的制度、完善已有的制度、廢止不適用的制度，真正形成嚴(yán)密可行的制度網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮制度體系的整體作用。

2.制度要體現(xiàn)針對(duì)性和可操作性

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這就要求各單位在制定風(fēng)險(xiǎn)防控制度時(shí)，每項(xiàng)條款都要有針對(duì)性，不能一刀切、一鍋煮。例如，劃分廉政風(fēng)險(xiǎn)的類(lèi)型要有針對(duì)性，正確區(qū)分思想道德風(fēng)險(xiǎn)、崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)、制度機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)、外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的基本內(nèi)容、表現(xiàn)形式、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等。再如，各單位查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的內(nèi)容和方法也要有針對(duì)性。領(lǐng)導(dǎo)班子查找廉政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容要圍繞“三重一大”事項(xiàng)，查找在決策程序、權(quán)力監(jiān)督制衡等制度機(jī)制方面的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，查找管理不到位、制度不落實(shí)的工作環(huán)節(jié)的廉政風(fēng)險(xiǎn)；機(jī)關(guān)科室要圍繞業(yè)務(wù)工作，編制科室主要業(yè)務(wù)的工作流程圖，主要查找在業(yè)務(wù)流程中存在或潛在的制度機(jī)制方面的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；個(gè)人崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要圍繞思想道德、崗位職責(zé)和外部環(huán)境影響方面的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。此外，其它單位的廉政防控制度只能作為本單位的參考，絕不能照抄照搬。

3.要強(qiáng)化制度執(zhí)行力

英國(guó)哲學(xué)家培根說(shuō)過(guò)，制度不執(zhí)行，比沒(méi)有制度危害還要大。胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)：“全黨同志都要牢固樹(shù)立法律面前人人平等、制度面前沒(méi)有特權(quán)、制度約束沒(méi)有例外的觀念，認(rèn)真學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，自覺(jué)維護(hù)制度”。[6]習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持黨紀(jì)國(guó)法面前沒(méi)有例外，不管涉及到誰(shuí)，都要一查到底，決不姑息。好的制度，還需要不折不扣的執(zhí)行，需要堅(jiān)決遵守”。[7]可見(jiàn)，制度的執(zhí)行在制度體系中具有非常重要的地位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各基層單位在制度建設(shè)中普遍存在一個(gè)突出問(wèn)題，即注重制定制度，而忽視執(zhí)行制度。建立健全廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的長(zhǎng)效機(jī)制，核心是持之以恒地抓制度落實(shí)。第一，各基層單位要不斷探索與完善預(yù)防腐敗的內(nèi)控機(jī)制，如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、糾錯(cuò)整改、內(nèi)外監(jiān)督、考核評(píng)價(jià)和責(zé)任追究等，逐步建立健全與權(quán)力行使和業(yè)務(wù)工作相銜接的制度措施，形成行之有效的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系；第二，領(lǐng)導(dǎo)干部是風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)對(duì)象，也是落實(shí)防范制度的具體責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)首先抓好自身而后抓好管轄范圍內(nèi)的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作，在廉政風(fēng)險(xiǎn)防范上發(fā)揮引領(lǐng)示范和表率作用；第三，現(xiàn)代科技手段具有公開(kāi)性、嚴(yán)密性、程序性和實(shí)時(shí)交互性，如果將現(xiàn)代科技手段與預(yù)防腐敗的制度設(shè)計(jì)相結(jié)合，必然會(huì)彰顯出規(guī)范權(quán)力和制約權(quán)力的強(qiáng)大功能。

[1]中共中央總書(shū)記胡錦濤在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第七次全體會(huì)議上發(fā)表的重要講話(huà)[EB/OL].中新網(wǎng)，2007-1-9.

[2]習(xí)近平.深入扎實(shí)開(kāi)展黨的群眾路線(xiàn)教育實(shí)踐活動(dòng)為實(shí)現(xiàn)黨的十八大目標(biāo)任務(wù)提供堅(jiān)強(qiáng)保證[EB/OL].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2013-6-19.

[3][5][7]習(xí)近平.科學(xué)有效防治腐敗堅(jiān)定不移把反腐倡廉建設(shè)引向深入[EB/OL].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2013-1-22.

[4]胡錦濤.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)引向深入[EB/OL].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2007-1-9.

[6]胡錦濤.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話(huà)[N].人民日?qǐng)?bào)，2011-7-2.

（責(zé)任編輯：曹木易）

The Exploration and Study on Establishing and Improving the Risk Control Mechanism in Grass-roots Clean Government

Wu Changyan

The risk control of clean government is the effective measure to promote anti-corruption,build corruption punishment and prevention system,supervise and protect the cadres,and proved by practice an effective management innovation.However,there are prevalently such problems in grass-roots units as a few leading cadres think and understand in place,prevention and control measures are not in place and the prevention and control mechanisms cannot be normalized.To establish and perfect the risk control mechanism of clean government in grassroots,we should promote in stepping up publicity efforts,innovating methods of work,and establishing long-term mechanism,etc.

construction of clean government in grassroots;risk control mechanism

D262.6

A

1008—6153（2013）06—0064—03

2013-10-29

吳長(zhǎng)燕（1980-），女，安徽滁州人，碩士，新疆兵團(tuán)第十三師黨委黨校講師。