李星星

（鹽城市中級人民法院，江蘇 鹽城 241000）

行政訴訟立案難原因的類型化分析與破解對策

李星星

（鹽城市中級人民法院，江蘇 鹽城 241000）

隨著社會發(fā)展和人民群眾法律意識的不斷提高，行政訴訟案件越來越多，行政訴訟立案難問題尤為突出。行政訴訟立案難帶來種種弊端，因而對行政訴訟立案難進(jìn)行原因分析極為必要。類型化是研究問題的一種方法，以事物的根本特征為標(biāo)準(zhǔn)對研究對象進(jìn)行類屬劃分，類型化能夠彌補(bǔ)法律概念抽象化的不足。行政訴訟立案從法理學(xué)和社會學(xué)角度存在一定的理論困境，也具有一些客觀因素,具體原因可以類型化為四大方面，即實(shí)體原因、程序原因、內(nèi)部原因、外部原因。破解行政訴訟立案難的對策建議是：完善行政訴訟立法，落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定；構(gòu)建行政爭議綜合調(diào)處機(jī)制，推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制；構(gòu)建行政訴訟立案監(jiān)督體系，樹立司法公信力。

行政訴訟立案；類型化分析；破解對策

近年來，隨著社會發(fā)展和人民群眾法律意識的不斷提高，行政訴訟案件越來越多，而行政訴訟在現(xiàn)實(shí)中普遍遭遇立案難、再審難和執(zhí)行難等問題，其中，立案難問題尤為突出。

一、行政訴訟立案難帶來的弊端

行政訴訟是行政相對人在受到行政行為侵害時獲得司法救濟(jì)的一種重要途徑，也是化解“官民”矛盾的一種重要機(jī)制，它與社會公眾的切身利益密切相關(guān)。行政訴訟立案難帶來了許多弊端：

（一）行政訴訟立案難不利于保護(hù)行政相對人合法權(quán)益

現(xiàn)實(shí)生活中，“官強(qiáng)民弱”是不爭的事實(shí)，行政訴訟官司被稱為“拿雞蛋碰石頭”，行政訴訟的立法目的之一是維護(hù)行政相對人合法權(quán)益，[1]而行政訴訟立案難成為行政相對人尋求司法救濟(jì)的障礙，造成行政相對人合法權(quán)益得不到及時、有效保護(hù)。

（二）行政訴訟立案難不利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和法治政府建設(shè)

姜明安教授認(rèn)為，行政訴訟是司法權(quán)對行政權(quán)的事后監(jiān)督制度，監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)，救濟(jì)遭受行政權(quán)力違法侵害的合法權(quán)益。法院裁判行政案件并發(fā)送司法建議等是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的重要手段，有助于法治政府建設(shè)，而行政訴訟立案難阻斷了這項(xiàng)功能。

（三）行政訴訟立案難不利于法院樹立司法公信力

司法公信力是對司法的一種價值分析，是司法機(jī)關(guān)通過其職權(quán)活動在整個社會中建立起來的公共信用，是社會公眾普遍地對司法主體、司法行為、司法過程、司法結(jié)果等所具有的信任和心理認(rèn)同感，并對該結(jié)果自覺服從、尊重的一種狀態(tài)和社會現(xiàn)象。[2]司法權(quán)可以合理限制行政權(quán)，司法是保障當(dāng)事人合法權(quán)益的最后一道防線，尤其在訴訟地位不平等的行政案件中，當(dāng)事人更是寄希望于法院主持公道，當(dāng)司法救濟(jì)大門關(guān)上之時，法院的司法公信力也將蕩然無存。

（四）行政訴訟立案難不利于社會穩(wěn)定

行政訴訟立案難阻擋了當(dāng)事人通過正常合法的渠道表達(dá)訴求，“官民”矛盾得不到及時化解，重大爭議得不到有效處理，必將導(dǎo)致矛盾加劇、事態(tài)惡化，并可能演變成突發(fā)性、群體性、極端性事件，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

二、行政訴訟立案難原因的類型化分析

行政訴訟立案難原因眾多，對其進(jìn)行類型化分析有利于觀察問題的全貌，有助于找到問題的重點(diǎn)，進(jìn)而找到解決問題的最佳辦法。

（一）行政訴訟立案的理論困境

我國素有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)思想，無論學(xué)術(shù)界還是實(shí)務(wù)界，對法院立案工作的理論研究都較為薄弱，一直沒有形成較為完整的理論體系，行政訴訟立案工作理論研究也是如此。

1、從法理學(xué)角度分析：（1）行政權(quán)的特性。權(quán)力的運(yùn)行具有權(quán)威性、能動性，當(dāng)權(quán)力不受控制時，它就趨于膨脹，具有破壞性。行政權(quán)還具有效率性，行政權(quán)在行使過程中要求及時、高效，行政權(quán)容易突破權(quán)力范圍，給行政相對人造成一定危害。[3]（2）司法權(quán)的被動性。司法權(quán)的被動性決定它不能直接牽制行政權(quán)的擴(kuò)張，這一定程度上也是對司法權(quán)的限制，使之不能凌駕于行政權(quán)，肆意阻礙行政權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有的功能。（3）訴權(quán)的選擇性。訴權(quán)是立法權(quán)的外在表現(xiàn)之一，公民通過立法獲得訴權(quán)，繼而得到與行政權(quán)抗衡的地位，訴權(quán)具有可選擇性。[4]被動的司法權(quán)和可選擇的訴權(quán)對行政權(quán)的制約較為有限。

2、以社會學(xué)視角分析：法院是社會系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，立案庭是這個子系統(tǒng)中的分支系統(tǒng)，立案庭法官具有“經(jīng)濟(jì)人”趨利避害的理性思維，于是在立案審查過程中，立案庭法官傾向于嚴(yán)把立案關(guān)。另外，我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型期的糾紛并非都具有適法性和可訴性，[5]對于一些政策性、敏感性的行政案件及歷史遺留問題，應(yīng)當(dāng)審慎立案，將不宜受理的行政案件擋在法院之外。

（二）行政訴訟立案難的客觀因素

1、有些案件不屬于法院受理范圍。具體行政行為是行政法最核心的概念，對確定行政訴訟的受案范圍具有決定意義。不少案件當(dāng)事人錯誤判斷具體行政行為，以致將行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為、行政指導(dǎo)行為、行政事實(shí)行為、行政調(diào)解行為、重復(fù)處理行為、內(nèi)部行政行為、階段性行政行為等訴至法院，導(dǎo)致無法立案。

2、有些案件當(dāng)事人訴訟技巧不當(dāng)。包括被告不適格、訴訟請求不明或過多、超過法定起訴期限，等等。

3、有些行政案件涉及政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)決策。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)進(jìn)程的不斷加快，地方政府積極進(jìn)行新的城市規(guī)劃，作出一些城市房屋拆遷和土地征收等重大經(jīng)濟(jì)決策，這些決策關(guān)系整個城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且涉及人員多、地域廣，個案的處理會給政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶來巨大的負(fù)面“蝴蝶效應(yīng)”。

（三）行政訴訟立案難的實(shí)體原因

1、過分注重訴前協(xié)調(diào)。基于行政案件的性質(zhì)和《行政訴訟法》的規(guī)定，審理行政案件不適用調(diào)解，而在近幾年強(qiáng)調(diào)大調(diào)解背景下，尤其涉及行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人較多的群體性案件，訴前協(xié)調(diào)是較為妥當(dāng)?shù)慕Y(jié)案方式，導(dǎo)致法院受理行政訴狀后盡可能不立案，竭力訴前協(xié)調(diào)結(jié)案。訴前協(xié)調(diào)本意是追求良好的政治效果、社會效果和法律效果，但當(dāng)訴前協(xié)調(diào)被過分注重以后，勢必導(dǎo)致行政案件難以正常立案。

2、立案審查主體不確定。目前立案審查主體存在三種模式：第一種模式是所有行政案件均由立案庭審查，依據(jù)《行政訴訟法》第41條規(guī)定對其是否符合起訴條件進(jìn)行形式審查。第二種模式是所有行政案件均由行政庭受理并進(jìn)行立案審查。第三種模式由立案庭和行政庭共同受理審查，簡單行政案件由立案庭直接受理審查，重大、復(fù)雜、疑難、新類型案件由立案庭受理后轉(zhuǎn)交行政庭審查決定。實(shí)踐中，行政案件主要還是行政庭擔(dān)任立案審查的角色，而行政庭傾向于嚴(yán)把行政訴訟立案關(guān)。

3、受案范圍不清晰。我國現(xiàn)行法律和司法解釋通過三個標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟受案范圍：一是行為標(biāo)準(zhǔn)，即被訴的行政行為是否屬于具體行政行為；二是權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)，即具體行政行為與其是否有利害關(guān)系；三是是否屬于法定排除事項(xiàng)。這些標(biāo)準(zhǔn)無論從理論上還是實(shí)踐中都存在模棱兩可、界限不清的情況，由于理解不同，各法院受案也較為混亂。[6]

（四）行政訴訟立案難的程序原因

1、立案審查程序不規(guī)范。立案審查是行政訴訟的必經(jīng)程序，只有在對起訴材料進(jìn)行審查之后，才能決定是否予以受理審判，立案審查的本意是去除虛假型惡意訴訟，[7]但在實(shí)踐中經(jīng)常成為法院拒絕立案的理由，有的法院收到行政起訴材料后，不立不裁，[8]也不給起訴人收據(jù)或者收條，起訴人難以證明法院的不作為，有苦難言。

2、司法自由裁量權(quán)易被誤用和濫用。行政訴訟相關(guān)立法的滯后性給法院在立案審查過程中留下較大的司法自由裁量權(quán)，[9]這種司法自由裁量權(quán)一方面滿足了個案正義的需要，填補(bǔ)了法律漏洞，克服了法律規(guī)定的不周全性，另一方面又蘊(yùn)涵著因理解偏差被誤用和因非正義目的被濫用的危險。

3、行政案件執(zhí)行難倒逼行政立案。一些行政機(jī)關(guān)法治意識較為淡薄，對法院審判消極應(yīng)對，傳喚不到庭、筆錄不簽字、判決不執(zhí)行是法院審理行政案件遇到的普遍問題，尤其是判決執(zhí)行難，少數(shù)行政機(jī)關(guān)甚至利用各種權(quán)力資源阻礙法院生效判決的執(zhí)行，行政案件執(zhí)行難成為法院考慮立案與否的重要因素。

（五）行政訴訟立案難的內(nèi)部原因

1、均衡結(jié)案壓力。均衡結(jié)案率是法院審判績效考核標(biāo)準(zhǔn)之一，部分法院收到訴狀后不及時立案，而是根據(jù)案件受理情況進(jìn)行人為調(diào)節(jié)。為了追求高結(jié)案率，有的法院在每年的11月份左右就停止收案。盡管最高院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》中明確規(guī)定：“人民法院不得因?yàn)樘岣呓Y(jié)案率而在年底拒收當(dāng)事人申請立案的請求。對符合立案條件的，不得延期立案?！钡ㄔ壕饨Y(jié)案考核指標(biāo)的客觀存在，導(dǎo)致立案難問題依然發(fā)生。

2、涉訴信訪壓力。近年來，涉訴訪、進(jìn)京訪等數(shù)量急劇增加，有些無理訪已嚴(yán)重影響國家機(jī)關(guān)的正常工作秩序，為解決這一問題，國家有關(guān)部門制定了一些相應(yīng)措施，包括定期通報各地區(qū)、各部門進(jìn)省訪、進(jìn)京訪的數(shù)量，將涉訴信訪率作為考核法院工作的標(biāo)準(zhǔn)之一，因此，有的法院對信訪風(fēng)險較高的行政案件“不管不問”、“不立不裁”，因?yàn)椴淮饛?fù)、不受理、不裁判，當(dāng)事人信訪就不屬于法院的責(zé)任。

3、法官職業(yè)素養(yǎng)存在差異。少數(shù)法院在行政審判隊(duì)伍配備方面，存在年齡結(jié)構(gòu)老化、人員不精不專問題。少數(shù)行政審判人員知識更新較慢，業(yè)務(wù)能力不扎實(shí)，把握法律關(guān)系、理解處理問題能力不強(qiáng)，畏懼審理重大、疑難、復(fù)雜、新類型案件，尤其涉及行政機(jī)關(guān)的群體性案件，關(guān)心案件人數(shù)多，辦案壓力大，個別行政審判人員能推就推、能拖就拖，不能嚴(yán)格依法辦案。

（六）行政訴訟立案難的外部原因

1、司法行政化、地方化嚴(yán)重。法院的編制設(shè)置、組織人事、財政供給、土地劃撥、物資配備等與行政機(jī)關(guān)基本相同，[10]都來自地方政府。地方法院與地方政府具有千絲萬縷的關(guān)系，法院在理論上獨(dú)立性與實(shí)際中的非獨(dú)立性處境，導(dǎo)致法院在受理行政案件時不得不考慮地方利益。

2、少數(shù)行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)嫁矛盾和行政相對人盲目起訴。實(shí)踐中，少數(shù)行政機(jī)關(guān)遇到難以解決的矛盾糾紛時，就動員當(dāng)事人來法院起訴，而這些問題通常又不屬于法院管轄范圍。少數(shù)行政相對人法律知識欠缺，對行政機(jī)關(guān)的行政行為稍有不滿就來法院起訴。

3、行政立案活動缺少監(jiān)督。人大對法院工作進(jìn)行宏觀監(jiān)督，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，目前只對人民法院生效的刑事、民事、行政判決進(jìn)行監(jiān)督，新《民事訴訟法》補(bǔ)充了檢察院對民事執(zhí)行階段的法律監(jiān)督，但對法院立案活動的監(jiān)督仍無規(guī)定。媒體、網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督力度不夠，目前的媒體、網(wǎng)絡(luò)關(guān)注的重點(diǎn)是社會中的熱點(diǎn)事件，對行政訴訟案件的審理較少涉及，對行政訴訟立案監(jiān)督方面更為欠缺。

三、破解行政訴訟立案難的對策建議

（一）完善行政訴訟立法，落實(shí)相關(guān)法律規(guī)定

1、大幅修訂行政訴訟法。緊跟兩大訴訟法修改潮流，整合《行政訴訟法》、《行訴解釋》、《證據(jù)規(guī)定》等內(nèi)容，制定符合時代需要的行政訴訟法。制定《行政訴訟立案材料規(guī)定》，讓行政相對人可以依照規(guī)定提供行政訴訟立案所需的具體材料，這既減輕行政相對人負(fù)擔(dān)，也減輕法院審查立案材料的訴累。

2、擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。行政訴訟的受案范圍過窄，既無法回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活中不斷增加的糾紛類型，也與行政訴訟的立法目的相悖。目前，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍已經(jīng)成為學(xué)界的共識，如將“職權(quán)行為”替代“具體行政行為”作為確立起訴權(quán)的基準(zhǔn)。[11]受案范圍的擴(kuò)大不僅是點(diǎn)上的擴(kuò)大，還應(yīng)當(dāng)有面上的擴(kuò)大，如將部分抽象行政行為納入行政訴訟范圍，從法理看，這是司法權(quán)對立法權(quán)和行政權(quán)的制約，從現(xiàn)實(shí)看，行政復(fù)議法已經(jīng)將部分抽象行政行為納入復(fù)議范圍，該部分抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍也具有可行性。

3、確定行政訴訟立案審查主體。行政案件若由立案庭全權(quán)審查，有些專業(yè)性較強(qiáng)的行政案件難以甄別；若由行政庭全權(quán)審查，違背“立審分離”原則，就部門職能的劃分而言，也有越權(quán)之嫌。筆者持折中態(tài)度，即簡單的案件由立案庭直接立案審查，新類型、疑難、復(fù)雜案件由立案庭受理后，由立案庭和行政庭組成聯(lián)合合議庭進(jìn)行討論，對于出現(xiàn)分歧的合議案件可以提請審判長聯(lián)席會或者審判委員會。這既體現(xiàn)法院對待行政案件的審慎態(tài)度，又汲取了法院獨(dú)任制和合議制的長處。

（二）構(gòu)建行政爭議綜合調(diào)處機(jī)制、深入推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制、取消均衡結(jié)案率和涉訴信訪率的考核指標(biāo)

1、構(gòu)建行政爭議綜合調(diào)處機(jī)制。針對可能影響和諧穩(wěn)定的重大行政爭議糾紛，充分發(fā)揮黨委、政府的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，由黨委政法委、政府或人民法院負(fù)責(zé)牽頭，吸納包括紀(jì)委、人大、政府、被訴行政機(jī)關(guān)、人民法院及相關(guān)部門的力量，建立多方聯(lián)動、優(yōu)勢互補(bǔ)、有效監(jiān)督的平臺，聯(lián)合參與糾紛調(diào)處，努力實(shí)現(xiàn)重大行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

2、深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制。行政負(fù)責(zé)人出庭制度是政府理性對待訴訟的表現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參與訴訟有助于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人及時了解和掌握有關(guān)自身執(zhí)法領(lǐng)域的執(zhí)法現(xiàn)狀和存在問題，改進(jìn)執(zhí)法方式，促進(jìn)依法行政，從源頭上減少行政爭議，法院在行政訴訟立案方面壓力也會大幅度減少。

3、取消均衡結(jié)案率和涉訴信訪率的考核指標(biāo)。讓公正審判成為法院的第一要務(wù)，讓案件質(zhì)量和審判效率成為審判的唯一目標(biāo)。消除外來牽絆審判人員精力和時間的不合理考核指標(biāo)，使審判人員專注于提升審判能力和優(yōu)化司法作風(fēng)。擺正對信訪的態(tài)度，改變以往的“過分重視”，適度擴(kuò)大訴訟受案范圍，將更多的信訪案件納入司法軌道，不得通過信訪程序推翻合法合理的司法裁判。[12]

（三）構(gòu)建行政訴訟立案監(jiān)督體系

1、加強(qiáng)法院內(nèi)部監(jiān)督。包括上級法院對下級法院行政立案監(jiān)督和法院院長及紀(jì)檢監(jiān)察部門對本院行政立案監(jiān)督，追究審判人員在立案程序中某些“不作為”的法律責(zé)任。[13]建議實(shí)行行政案件首次接收行政起訴材料人員負(fù)責(zé)制，這既能增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任感和使命感，又能提升辦理行政立案工作的效率。

2、啟動檢察院行政立案監(jiān)督。新《刑事訴訟法》第111條賦予了檢察院對刑事案件立案的監(jiān)督權(quán)力，但對行政案件立案卻沒有規(guī)定。應(yīng)當(dāng)建立檢察院對行政案件立案監(jiān)督制度，即當(dāng)事人對法院行政訴訟不立案決定不服的，可以向檢察院申訴，檢察機(jī)關(guān)受理后，及時審查，對于符合立案條件而法院不立案的，檢察院可以向法院發(fā)出檢察建議并要求反饋。[14]

3、引導(dǎo)媒體、網(wǎng)絡(luò)對行政立案的監(jiān)督。監(jiān)督是促使行為規(guī)范化的外部動力，媒體、網(wǎng)絡(luò)的適當(dāng)關(guān)注和監(jiān)督，會增強(qiáng)法院公正裁判的責(zé)任感，能引起相關(guān)行政機(jī)關(guān)足夠的重視，尤其是來自網(wǎng)絡(luò)的聲音，現(xiàn)已成為一種巨大的輿論力量，合法規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是解決行政訴訟立案難的正能量。

（四）行政訴訟案件集中管轄、行政預(yù)立案、行政立案公開

1、實(shí)行行政案件相對集中管轄。將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄。[15]集中管轄的優(yōu)勢是減少行政機(jī)關(guān)干預(yù)、優(yōu)化行政審判司法環(huán)境，促進(jìn)司法公正；劣勢是異地審判，增加當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)。但這個負(fù)擔(dān)法院可以通過改變庭審地點(diǎn)、減免訴訟費(fèi)用等方式彌補(bǔ)。

2、建立行政預(yù)立案制度。對符合起訴條件的案件進(jìn)行初審，有調(diào)解可能的，經(jīng)過行政相對人同意后只做預(yù)登記，然后引導(dǎo)調(diào)解，立案預(yù)登記不收訴訟費(fèi)。[16]預(yù)立案的價值不僅可以讓雙方當(dāng)事人進(jìn)行正面接觸與相互論辯，從而各自發(fā)現(xiàn)自己的問題，還能有效改善法院“不管不問”、“不立不裁”行政案件的外部評價。

3、建立行政立案公開制度。公開是實(shí)現(xiàn)公正、公義的方式之一，按照政府信息公開制度的相關(guān)規(guī)定，法院可以依職權(quán)主動對行政立案情況予以公開，當(dāng)事人也可以申請法院公開相關(guān)立案情況。法院接收行政起訴材料，應(yīng)當(dāng)由接收人出具收據(jù)或收條，接收材料后盡快予以審查，決定立案或者不予立案都應(yīng)當(dāng)書面通知起訴人。

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(責(zé)任編輯：滕元良)

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1008—6153（2013）06—0051—04

2013-10-19

李星星（1984-），男，回族，安徽肥東人，碩士，鹽城市中級人民法院法官助理。