潘 超，康 星

（1.華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430079；2.華中師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 武漢430079）

一、我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房制度存在的問題

（一）供需矛盾嚴(yán)重

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，目前中國(guó)有98.5%的商品供大于求，1%的商品供求平衡，0.5%的商品供不應(yīng)求，經(jīng)濟(jì)適用房就位列這0.5%之首，供求比例高達(dá)1比5。然而，伴隨著社會(huì)旺盛的需求，經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)規(guī)模卻在逐年降低。在一些大中城市，這種供需矛盾表現(xiàn)得更加突出。與上述現(xiàn)象迥然不同的是，有些城市雖然建設(shè)了大量的經(jīng)濟(jì)適用房，但由于設(shè)計(jì)、質(zhì)量、選址等因素，不能滿足中低收入家庭的基本需求，單價(jià)偏高、面積偏大，超出中低收入家庭的支付能力，無(wú)法形成有效供給，造成表面上的供過于求。成都是一個(gè)典型的例子：至2005年3月，五城區(qū)中低收入家庭主動(dòng)申請(qǐng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的比例不足5%；在7萬(wàn)余戶可以申購(gòu)的家庭中，有67000余戶沒有申請(qǐng)；到2005年6月僅賣出2210套，賣出率為36.32%，60%以上的經(jīng)濟(jì)適用房空置。經(jīng)濟(jì)適用房高空置率的存在是對(duì)社會(huì)稀缺資源的重大浪費(fèi)。[1]

（二）背離社會(huì)保障初衷

首先，對(duì)象失控。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買對(duì)象是中低收入家庭。但是，由于我國(guó)缺乏明確和嚴(yán)格的收入申報(bào)制度，造成經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買對(duì)象失控，許多本不應(yīng)該享受經(jīng)濟(jì)適用房政策的高收入家庭通過隱瞞收入、利用關(guān)系、濫用私權(quán)等不正當(dāng)手段享受住房福利。其次，價(jià)格失范。一方面，經(jīng)濟(jì)適用房的單價(jià)過高；另一方面，經(jīng)濟(jì)適用房的面積過大，造成房屋總價(jià)過高，中低收入者根本無(wú)力負(fù)擔(dān)，且面積過大會(huì)導(dǎo)致房屋數(shù)量相對(duì)減少，從而削減了受益人的數(shù)量。[2]再次，目標(biāo)背離。有些家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的目的不是解決居住問題，而是將其作為一種投資牟利的手段，完全背離了經(jīng)濟(jì)適用房保障中低收入家庭基本住房權(quán)利的目標(biāo)。例如，淮北的一處經(jīng)濟(jì)適用房入住率不足十分之一，但是房屋出租的廣告隨處可見[3]，蘭州的經(jīng)濟(jì)適用房十分之一被出租[3]。最后，經(jīng)濟(jì)適用房制度還存在選址偏遠(yuǎn)、增加困難家庭的生活成本等一系列問題。這些都是有違社會(huì)保障初衷的。

（三）監(jiān)管缺位，法律責(zé)任缺失

關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的規(guī)定主要見于國(guó)務(wù)院七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。然而，該辦法只是概括地規(guī)定了政府和有關(guān)部門的職責(zé)，很多規(guī)定缺乏可操作性和有效性。并且，該辦法是由建設(shè)部等七個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)章，立法層次較低，缺乏權(quán)威性。因此，在缺乏有效監(jiān)管的情況下，政府官員很容易在利益的驅(qū)使下進(jìn)行權(quán)力“尋租”，滋生腐敗。由于管理部門對(duì)購(gòu)買資質(zhì)審查不力，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)大量騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房的現(xiàn)象。并且，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)騙購(gòu)行為的定性和認(rèn)識(shí)存在分歧，目前立法并無(wú)明確的處罰措施，使騙購(gòu)行為的收益遠(yuǎn)高于其違法成本，騙購(gòu)行為更加泛濫。

（四）缺乏退出機(jī)制

根據(jù)《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房在達(dá)到規(guī)定年限后上市交易的，政府要收回一定比例的差價(jià)收益，但是，具體的操作方式與標(biāo)準(zhǔn)卻存在缺漏。從實(shí)物形態(tài)來(lái)看，受助家庭缺乏依法退出的機(jī)制，使經(jīng)濟(jì)適用房喪失了多次循環(huán)用于住房保障的功能。一套經(jīng)濟(jì)適用房只能解決一戶中低收入家庭的住房困難，對(duì)于家庭收入發(fā)生變化后，經(jīng)濟(jì)適用房如何滿足其他中低收入家庭的安居需求缺乏相應(yīng)的制度規(guī)定?，F(xiàn)行經(jīng)濟(jì)適用房制度中循環(huán)累積效應(yīng)的缺失，導(dǎo)致我國(guó)住房保障體系難以建立。[4]

二、完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房制度的必要性

（一）實(shí)務(wù)界和學(xué)界的態(tài)度

由于經(jīng)濟(jì)適用房制度存在諸多問題，該制度的存廢引起了實(shí)務(wù)界和學(xué)界的廣泛討論，贊同和反對(duì)的意見和建議基本可以概括為以下兩種：觀點(diǎn)一，廢除經(jīng)濟(jì)適用房制度。其中，最具代表性的人物是著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾先生。他認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)適用房既沒有效率也不公平，應(yīng)予廢棄”。觀點(diǎn)二，保留經(jīng)濟(jì)適用房制度，對(duì)該制度的具體操作問題進(jìn)行系統(tǒng)分析并逐步完善。例如劉俊海教授表示：“開發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房可以讓低收入人群買得起，是既定政策，不能動(dòng)搖，所以我不贊成河南因噎廢食取消經(jīng)濟(jì)適用房?！睂?shí)務(wù)界和學(xué)界部分人主張廢除經(jīng)濟(jì)適用房，主要是因?yàn)樵撝贫仍谶\(yùn)行過程中出現(xiàn)了很多問題，違背了住房保障的初衷，集中表現(xiàn)在購(gòu)買資格的審查、權(quán)力尋租和滋生腐敗問題上。筆者認(rèn)為，一項(xiàng)制度在運(yùn)行中出現(xiàn)問題其實(shí)無(wú)可厚非，因?yàn)槿魏沃贫鹊脑O(shè)計(jì)都不可能是毫無(wú)瑕疵的，但不能因?yàn)樵谶\(yùn)行中引發(fā)了問題就不加分析地廢止該制度。況且有些問題并非經(jīng)濟(jì)適用房制度所獨(dú)有，例如權(quán)力尋租和滋生腐敗的現(xiàn)象，在公權(quán)力運(yùn)用的領(lǐng)域都有可能產(chǎn)生。是否保留一項(xiàng)制度，關(guān)鍵得看社會(huì)是不是需要該制度以及該制度通過改革能否得到完善。

筆者較為贊同保留經(jīng)濟(jì)適用房制度的觀點(diǎn)。該制度有其存在的特殊價(jià)值，不能輕易廢除。至于有些學(xué)者主張用統(tǒng)一的廉租房制度取代經(jīng)濟(jì)適用房制度，筆者認(rèn)為是不合適的。雖然在我國(guó)當(dāng)前的住房保障體系中，廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房都占據(jù)非常重要的地位，但是，前者的對(duì)象是低收入群體，后者的對(duì)象是中低收入家庭，二者是互相補(bǔ)充的關(guān)系，無(wú)法互相取代。一方面，廉租房的建設(shè)投入遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)適用房，如果把現(xiàn)有的中低收入家庭都納入廉租房的保障范圍內(nèi)，政府將不堪重負(fù)；另一方面，中低收入階層占到總?cè)丝诘?0%左右，如果如此龐大的人群都蝸居在廉租房?jī)?nèi)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的和諧將難以維系，因?yàn)樽》繃?yán)重影響著人們的心理和行為，住在廉租房?jī)?nèi)的人的安全感和幸福感會(huì)大打折扣。

（二）保留經(jīng)濟(jì)適用房制度的必要性

首先，發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房可以促進(jìn)居住公平。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人民的生活正由溫飽型向小康型邁進(jìn)，群眾對(duì)居住質(zhì)量有了更高的要求。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，中低收入家庭無(wú)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中實(shí)現(xiàn)住房需求。所以，國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房能夠兼顧社會(huì)不同階層的利益，將住房作為一種隱蔽的財(cái)富轉(zhuǎn)移，緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)居住公平。[5]其次，發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房可以平抑房?jī)r(jià)。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，市場(chǎng)上房屋的交易價(jià)格是與消費(fèi)者的購(gòu)買需求緊密相連的，購(gòu)買需求越旺盛，房?jī)r(jià)越高，反之則房?jī)r(jià)越低。政府大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房，在調(diào)控房?jī)r(jià)的框架下滿足占社會(huì)大多數(shù)的中低收入家庭的住房需求，可以使房地產(chǎn)市場(chǎng)達(dá)到供需平衡，促使畸高的房?jī)r(jià)回歸理性。最后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房關(guān)乎社會(huì)和諧穩(wěn)定。住房不僅僅是一個(gè)簡(jiǎn)單的起居場(chǎng)所，而且深刻地影響著人們的思想和行為。擁有專屬于自己的住房將使人們的心理獲得徹底的解放，對(duì)整個(gè)社會(huì)的認(rèn)同感和責(zé)任感油然而生，對(duì)激發(fā)人們勞動(dòng)的積極性和創(chuàng)造性都具有重要意義，也是社會(huì)穩(wěn)定的心理基礎(chǔ)?？傊谀壳爸袊?guó)，經(jīng)濟(jì)適用房制度有其存在的客觀必要性，我們不能用“一刀切”的粗暴方式來(lái)解決其運(yùn)行中的問題，而應(yīng)該聯(lián)系實(shí)際，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)通過改革完善該制度，使其更好地為人民和社會(huì)服務(wù)。

三、完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房制度的建議

（一）引入共有產(chǎn)權(quán)制度

共有產(chǎn)權(quán)制度是指購(gòu)房者和政府分別支付房屋價(jià)款的一部分，并根據(jù)各自的出資比例共同享有房屋產(chǎn)權(quán)。但是，購(gòu)房者在居住期間要向政府支付剩余產(chǎn)權(quán)的租金（對(duì)該租金政府會(huì)給予一定補(bǔ)貼）。當(dāng)購(gòu)房者經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)，有能力購(gòu)買更多產(chǎn)權(quán)時(shí)，可以向政府提出購(gòu)買申請(qǐng)。購(gòu)房者因?yàn)檫w移或其他原因而需要更換住房，也可以出售自己所擁有的部分產(chǎn)權(quán)。[6]共有產(chǎn)權(quán)模式是英國(guó)住房保障體系的一大特色，為許多買不起經(jīng)濟(jì)適用房但又不愿租房居住的中低收入家庭提供了一種新的住房模式，與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)適用房相比更具優(yōu)勢(shì)。因此，該制度在英國(guó)發(fā)展得很快，并已成為許多中低收入家庭解決住房問題的首選方式。

共有產(chǎn)權(quán)制度符合我國(guó)目前的國(guó)情，值得借鑒推廣。首先，共有產(chǎn)權(quán)制度可以為一次性拿不出巨額購(gòu)房款的家庭提供購(gòu)買屬于自己房屋的機(jī)會(huì)，他們只需支付自己經(jīng)濟(jì)承受能力范圍內(nèi)的價(jià)款就可以擁有屬于自己的房屋，同時(shí)也滿足了中國(guó)人擁有自己房屋產(chǎn)權(quán)的傳統(tǒng)心理。其次，購(gòu)房者可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)變化情況靈活地選擇購(gòu)買剩余房屋產(chǎn)權(quán)或者出賣自己享有的房屋產(chǎn)權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)房屋的循環(huán)利用，提高社會(huì)住房保障資源的利用效率，也為經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)的家庭提供了有效的退出機(jī)制。再次，共有產(chǎn)權(quán)制度通過產(chǎn)權(quán)的限制，壓縮了經(jīng)濟(jì)適用房上市交易的獲利空間，可以抑制違規(guī)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的行為，從源頭上避免滋生腐敗等問題。最后，共有產(chǎn)權(quán)制度有利于政府宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮。政府通過對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房提供貨幣補(bǔ)貼，增加了住房的有效需求，減少了商品房的積壓，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行，并且降低了政府在住房保障方面的行政成本。

（二）制定嚴(yán)格的審查監(jiān)管機(jī)制

首先，相關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格審核申請(qǐng)人的購(gòu)房資格。對(duì)于購(gòu)房者的收入標(biāo)準(zhǔn)，要建立個(gè)人收入申報(bào)制度和個(gè)人信用制度，避免申請(qǐng)人以偽造的個(gè)人信息騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房。而且，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的生活水平制定不同的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同申請(qǐng)者的收入水平確定購(gòu)買的優(yōu)先順序，“改變由開發(fā)商主管以及現(xiàn)有的不分優(yōu)先與否一律排隊(duì)的方式”[7]。其次，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)政府及相關(guān)部門的監(jiān)督。對(duì)沒有切實(shí)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)適用房政策的地方政府及有關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)厲地處罰，政府內(nèi)部各部門、各工作人員之間也要相互監(jiān)督。對(duì)舉報(bào)他人違法行為者，查證屬實(shí)的應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)該行為。再次，政府應(yīng)建立定期審核制度，對(duì)已經(jīng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭的收入情況和住房使用情況進(jìn)行定期核查，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件好轉(zhuǎn)想要換購(gòu)其他住房的家庭，可以允許其按照規(guī)定程序退出經(jīng)濟(jì)適用房；對(duì)于購(gòu)買者存在違反規(guī)定的情形的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)迫其退出經(jīng)濟(jì)適用房。最后，政府應(yīng)完善信息公示制度，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，如增加公示的內(nèi)容、擴(kuò)大公示的范圍、延長(zhǎng)公示的時(shí)間等，并且應(yīng)建立住房信息的聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，便于監(jiān)督者隨時(shí)審查，鼓勵(lì)群眾監(jiān)管。

（三）明確嚴(yán)格的法律責(zé)任

對(duì)于購(gòu)房者而言，提供虛假材料騙購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房和購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房用于投資的，應(yīng)當(dāng)取消其終身購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的資格，并給予經(jīng)濟(jì)上的處罰。對(duì)于情節(jié)后果嚴(yán)重的，還要追究刑事責(zé)任。[8]至于如何定罪的問題，可以根據(jù)行為人的具體行為所觸犯的現(xiàn)有罪名來(lái)定，具體操作有待司法部門作出進(jìn)一步規(guī)定。對(duì)于政府而言，要建立經(jīng)濟(jì)適用房的行政問責(zé)制度，對(duì)政府及有關(guān)部門的不作為依法追究行政責(zé)任。而對(duì)于濫用職權(quán)、貪污受賄等行為，則要依法追究行為人的刑事責(zé)任，并加大懲處力度，以督促其認(rèn)真履行職責(zé)，并在社會(huì)上樹立良好的公信力。另外，在我國(guó)尚未建立收入申報(bào)制度的前提下，單位的證明在很大程度上決定了申請(qǐng)者的購(gòu)買資格。所以，對(duì)于出具虛假證明的單位，不僅要對(duì)單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的處罰，還要追究直接負(fù)責(zé)的主管人員的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)過程中，對(duì)于開發(fā)商的擴(kuò)大面積、變相哄抬物價(jià)、提高裝修質(zhì)量等行為，法律應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，增加罰款額度，加大追究力度。房屋中介機(jī)構(gòu)在知情的情況下，幫助經(jīng)濟(jì)適用房的房主違法出租、倒賣經(jīng)濟(jì)適用房的，也要同經(jīng)濟(jì)適用房的所有者一同承擔(dān)法律責(zé)任。

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[2]李哲.我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房制度法律問題研究[J].法學(xué)雜志,2011(S1).

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