李 行

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢430073）

一、引言

在當(dāng)下中國(guó)，信訪已是一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，也成為了學(xué)界研究的對(duì)象。尤其是近些年來(lái)信訪大潮的出現(xiàn)，更使得政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的學(xué)者將目光集中在了這個(gè)方面。在成為政府運(yùn)作的核心內(nèi)容之時(shí)，信訪也成為了各種社會(huì)科學(xué)進(jìn)行學(xué)科交叉研究的平臺(tái)與載體。其中，農(nóng)民上訪構(gòu)成了我國(guó)信訪的重要方面。相對(duì)于其他類型的信訪，農(nóng)民上訪作為一種來(lái)自于鄉(xiāng)村的訴求，體現(xiàn)了法制社會(huì)和鄉(xiāng)土社會(huì)之間的一種沖突和融合。從這個(gè)角度上講，農(nóng)民信訪的研究具有一定的理論意義。但是，在當(dāng)前情況下，對(duì)于農(nóng)民上訪的治理，仍處在一種相對(duì)混亂的狀態(tài)。面對(duì)上訪大潮，中央政府和各級(jí)政府采取各種措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)，這種應(yīng)對(duì)在不同地方產(chǎn)生不同的效果，進(jìn)而形成不同的治理狀態(tài)。對(duì)于農(nóng)民上訪的研究，大多受制于權(quán)利話語(yǔ)和規(guī)范話語(yǔ)，部分學(xué)者從西方的權(quán)利理念出發(fā)來(lái)分析和研究我國(guó)的上訪問(wèn)題，忽視了上訪的中國(guó)語(yǔ)境和鄉(xiāng)土特質(zhì)。在目前對(duì)農(nóng)民上訪的研究方法中，規(guī)范分析的方法，從理論到現(xiàn)實(shí)的研究路徑被廣泛采用，使得學(xué)科界限、方法論局限對(duì)上訪研究產(chǎn)生了深刻的影響，上訪研究被打上了“學(xué)術(shù)”的印記，成為一種“學(xué)術(shù)的上訪”。與此相對(duì)應(yīng)，實(shí)踐中，政府在面對(duì)農(nóng)民上訪時(shí)，大多采用了多種多樣的策略，這些策略反映在各類政府媒體當(dāng)中，扮演了重要的角色。學(xué)者們對(duì)這方面的研究大多依照規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行批判，而忽視了其中的現(xiàn)實(shí)邏輯。這些策略反映了一種權(quán)力的非正式運(yùn)作，是基層政權(quán)在面對(duì)強(qiáng)大上訪者時(shí)的一種權(quán)益選擇，這種選擇同基層治理的狀態(tài)相關(guān)，是一種基層治理語(yǔ)境下的治理策略。那么，這種治理策略的具體內(nèi)容是什么？其產(chǎn)生的原因又是什么？如何面對(duì)當(dāng)下中國(guó)這一基層治理之下的治理策略？通過(guò)對(duì)這一系列問(wèn)題的追問(wèn)和回答，我們可以看到基層政權(quán)在農(nóng)民上訪治理中的非正式運(yùn)作，可以發(fā)掘現(xiàn)代社會(huì)中法治在基層的運(yùn)行狀態(tài)。

二、上訪治理的背景：村莊治理資源的缺失

（一）村莊日益“原子化”，長(zhǎng)老統(tǒng)治和禮治秩序喪失發(fā)揮功能的基礎(chǔ)

在傳統(tǒng)的中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)，村莊大多處于一種長(zhǎng)老統(tǒng)治的狀態(tài)，[1]即作為村莊宗族的族長(zhǎng)、房頭擔(dān)任村莊的治理者。傳統(tǒng)上，村莊大多為同姓、同宗、同族聚居，作為宗族的長(zhǎng)老，可以通過(guò)利用族規(guī)族約對(duì)宗族進(jìn)行治理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的治理。村莊長(zhǎng)老的這種權(quán)力受到了來(lái)自國(guó)家和鄉(xiāng)土的雙重保障。在國(guó)家法律當(dāng)中，族長(zhǎng)被賦予較大的權(quán)力。例如，在清代的民事審判中，村莊族長(zhǎng)具有對(duì)村莊糾紛進(jìn)行調(diào)解的權(quán)力，成為一種“準(zhǔn)官員”。[2]同時(shí)，在明代，國(guó)家在村莊中設(shè)立“申明亭”，由本鄉(xiāng)人推舉公直老人并報(bào)官備案，民間糾紛小事由老人主持，在申明亭調(diào)解，[3]調(diào)解不能和息的，再向官府起訴。這反映出傳統(tǒng)村莊治理中長(zhǎng)老在處理村莊糾紛中具有較大的權(quán)力。在村莊內(nèi)部，長(zhǎng)老的這種權(quán)力也受到充分的保障，各個(gè)宗族通常擁有“公田”，即一塊屬于宗族共有的土地，這塊土地用于資助宗族中的貧弱者，支付宗族的各項(xiàng)儀式支出，支付國(guó)家的稅收等。這種宗族的土地集體制度從經(jīng)濟(jì)上保障了宗族本身對(duì)各個(gè)宗族成員所具有的約束力，進(jìn)而保障了宗族長(zhǎng)老對(duì)宗族成員的權(quán)威。在這種長(zhǎng)老統(tǒng)治之下，村莊呈現(xiàn)出一種禮治秩序。這種秩序產(chǎn)生于村莊成員對(duì)長(zhǎng)老權(quán)威的服從，對(duì)村規(guī)村約的信任，是一種建立于信任與遵從之上的秩序，這體現(xiàn)出村莊權(quán)威對(duì)村莊成員所具有的強(qiáng)大的基礎(chǔ)性權(quán)力。[4]

在現(xiàn)代社會(huì)，我國(guó)村莊日益原子化，即村莊不再是一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)體，而是離散為以各個(gè)村民為單位的、松散的集合體。原子化是指在單位制度變遷過(guò)程中社會(huì)聯(lián)結(jié)狀態(tài)發(fā)生變化的過(guò)程，主要表現(xiàn)為個(gè)人之間聯(lián)系的弱化、個(gè)人與公共世界的疏離以及由此而衍生出來(lái)的個(gè)人與國(guó)家距離變遠(yuǎn)、道德規(guī)范失靈等一些基本的社會(huì)聯(lián)結(jié)被破壞的現(xiàn)象。[5]賀雪峰認(rèn)為，村莊政治、文化聯(lián)結(jié)的缺失，村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分散，是原子化的主要表現(xiàn)。[6]在現(xiàn)代，我國(guó)村莊原子化表現(xiàn)為村莊不再作為一個(gè)政治、文化與法律上的功能體，以前支撐禮治秩序和長(zhǎng)老統(tǒng)治的村莊不再存在。以前的禮治秩序和長(zhǎng)老統(tǒng)治建立于村莊作為一個(gè)功能體的存在之上，村莊的這種功能體賦予了村規(guī)村約較大的話語(yǔ)資源，進(jìn)而賦予禮治秩序和長(zhǎng)老統(tǒng)治以內(nèi)在權(quán)威。當(dāng)下這種功能體的缺失，使得這種內(nèi)生權(quán)威也出現(xiàn)缺失，傳統(tǒng)村莊的治理喪失了發(fā)揮作用的基礎(chǔ)性權(quán)力，不得不依靠以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施的國(guó)家制定法來(lái)維持秩序。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“懸浮化”，國(guó)家政策和法律失去“鄉(xiāng)土權(quán)威”

在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的性質(zhì)發(fā)生了巨大的變化，由以往的“汲取型”政府變?yōu)椤皯腋⌒汀闭?。[7]在此之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在村莊中具有強(qiáng)大的基礎(chǔ)性權(quán)力，這種基礎(chǔ)性權(quán)力使得國(guó)家政策和法律在鄉(xiāng)土社會(huì)中具有一種內(nèi)在的權(quán)威。具體來(lái)說(shuō)，在集體化時(shí)期，國(guó)家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中設(shè)立公社制度，在村莊中設(shè)立村民小組、生產(chǎn)大隊(duì)等組織，通過(guò)這些組織，國(guó)家對(duì)村莊進(jìn)行全方位的管理，最大限度地深入到農(nóng)民的生活當(dāng)中。國(guó)家政策和法律作為一種建立于這種全方位控制之上的治理，具有了一種“鄉(xiāng)土權(quán)威”。在稅費(fèi)改革之前，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同村莊發(fā)生了密切的聯(lián)系，“下鄉(xiāng)”、“駐村”成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要工作內(nèi)容，在這種密切聯(lián)系之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有了對(duì)村莊進(jìn)行治理的充分資源。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)出現(xiàn)懸浮化的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同村莊脫離密切聯(lián)系，兩者的關(guān)系更為松散。同時(shí)，這種懸浮化也剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)大量的治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為一種“辦公室”政府。[8]在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)喪失了治理的權(quán)威，對(duì)于村莊的不合作者缺乏管理的制度性手段和資源，主要表現(xiàn)為一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“有技術(shù)無(wú)權(quán)威”。[9]以往依靠權(quán)威得以進(jìn)行的規(guī)范化治理無(wú)法繼續(xù)使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)權(quán)威在短時(shí)期內(nèi)無(wú)法得到樹(shù)立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理出現(xiàn)一種混亂的狀態(tài)，國(guó)家法律和政策失去了在鄉(xiāng)土社會(huì)中的內(nèi)生權(quán)威，即“鄉(xiāng)土權(quán)威”。

（三）治理資源與基層政權(quán)的權(quán)力缺失

上文筆者提到，當(dāng)下基層政權(quán)出現(xiàn)懸浮化趨勢(shì)，日益喪失鄉(xiāng)土權(quán)威，這種鄉(xiāng)土權(quán)威的喪失以及政權(quán)的懸浮化是當(dāng)下基層政權(quán)權(quán)力缺失的重要原因。但是，這種權(quán)力缺失主要是圍繞基礎(chǔ)性權(quán)力而展開(kāi)的。邁克爾·曼將國(guó)家權(quán)力分為國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力與國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力。國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力是指不需要與市民社會(huì)例行公事式的協(xié)商而單獨(dú)采取的一系列權(quán)力運(yùn)作，是一種國(guó)家精英凌駕于市民社會(huì)之上的權(quán)力；國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力是指“一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家的制度能力，它或是專制的，或是非專制的，而制度性能力旨在貫穿其他領(lǐng)域，以及邏輯上貫徹其命令，是一種貫穿社會(huì)的權(quán)力”[10]?？梢钥闯觯瑖?guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力是一種不同于國(guó)家強(qiáng)制力，貫穿于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的制度性能力。這種制度性能力來(lái)源于國(guó)家對(duì)基層社會(huì)一定程度的滲透和控制。在學(xué)者以往的研究當(dāng)中，由于受到規(guī)范文本的宣示，往往強(qiáng)調(diào)國(guó)家的強(qiáng)制性權(quán)力，相關(guān)問(wèn)題的分析也常圍繞這個(gè)類型的權(quán)力而展開(kāi)，進(jìn)而得出了加強(qiáng)或限制國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力等結(jié)論。這種研究模式忽視了國(guó)家強(qiáng)制性權(quán)力的基礎(chǔ)——國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，使得問(wèn)題變得簡(jiǎn)單化。此外，吉登斯認(rèn)為，“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，是社會(huì)再生產(chǎn)通過(guò)具體行為得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素?！盵11]可以看出，他將權(quán)力同資源結(jié)合起來(lái)，認(rèn)為權(quán)力的生產(chǎn)離不開(kāi)資源的集中。同時(shí)，吉登斯將這種資源分為兩種類型：一是權(quán)威性資源，二是配置性資源。權(quán)威性資源是對(duì)人類活動(dòng)的協(xié)調(diào)，配置性資源是對(duì)物質(zhì)產(chǎn)品和物質(zhì)世界的協(xié)調(diào)。權(quán)威性資源作為一個(gè)權(quán)力的象征資源，來(lái)源于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的話語(yǔ)控制；物質(zhì)性資源作為權(quán)力實(shí)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，來(lái)源于國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的資源控制。總體來(lái)說(shuō)，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行需要具備三個(gè)要素：一是具有足夠的基礎(chǔ)性權(quán)力，二是具有相應(yīng)的物質(zhì)性資源，三是具備足夠的權(quán)威性資源。

目前，基層政權(quán)存在著較為嚴(yán)重的權(quán)力缺失現(xiàn)象，這已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理的一個(gè)重要問(wèn)題。這種權(quán)力缺失不同于以往的理解。以往的權(quán)力缺失往往圍繞規(guī)范權(quán)力而展開(kāi)，而此處的權(quán)力缺失則是指基礎(chǔ)性權(quán)力的缺失與權(quán)力資源的缺失。在當(dāng)下，隨著國(guó)家的立法和制度建設(shè)的不斷完善，基層政權(quán)已經(jīng)被賦予了較為全面且充分的規(guī)范權(quán)力，這些權(quán)力在國(guó)家的各項(xiàng)法律文本中得到明確的宣示和說(shuō)明，從某種程度上講，基層政權(quán)的規(guī)范權(quán)力甚至已經(jīng)出現(xiàn)充溢狀態(tài)。但是，在這種顯性權(quán)力充溢的情況下，基層政權(quán)的隱性權(quán)力已經(jīng)被大大剝奪，迅速流失，使得在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中表面上“無(wú)所不能”的基層政權(quán)實(shí)際上卻“無(wú)能為力”。目前，這種隱性權(quán)力缺失主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)基礎(chǔ)性權(quán)力的缺失。在集體化時(shí)期，全能主義國(guó)家政權(quán)對(duì)基層展開(kāi)了全方位的控制，在這種控制之下，國(guó)家最大限度地深入和滲透到鄉(xiāng)村社會(huì)當(dāng)中。國(guó)家采取階級(jí)斗爭(zhēng)、人民公社的方式動(dòng)員村莊成員參與到國(guó)家在鄉(xiāng)土社會(huì)的基礎(chǔ)性建構(gòu)當(dāng)中，取得了明顯的效果。在改革開(kāi)放之后，國(guó)家逐漸退出鄉(xiāng)村，這種基礎(chǔ)性建構(gòu)也被迫中止。在當(dāng)前情況下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日益遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，這種基礎(chǔ)性建構(gòu)的成果正在被日益侵蝕，基層政權(quán)逐漸喪失了在村莊的制度性能力。這種制度性能力的喪失使得目前基層政權(quán)的規(guī)范性權(quán)力變?yōu)闊o(wú)源之水、無(wú)本之木，擁有巨大權(quán)力卻不能行使。二是基層政權(quán)權(quán)威性資源的缺失。[12]這種權(quán)威性資源的缺失主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)土社會(huì)中話語(yǔ)權(quán)的轉(zhuǎn)移與變遷。在集體化時(shí)期，鄉(xiāng)土社會(huì)的話語(yǔ)權(quán)被國(guó)家掌握，這種話語(yǔ)的主要內(nèi)容為身份劃分與階級(jí)斗爭(zhēng)，國(guó)家通過(guò)劃分村莊成員身份的方式對(duì)其進(jìn)行動(dòng)員，使其參與到社會(huì)主義建設(shè)當(dāng)中。這種話語(yǔ)圍繞“積極分子—不良分子”展開(kāi)。運(yùn)用這種話語(yǔ)，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村的全面控制。在當(dāng)下，權(quán)利話語(yǔ)成為鄉(xiāng)土社會(huì)的主要話語(yǔ)，這種話語(yǔ)由農(nóng)民掌握，基層政權(quán)喪失了對(duì)村莊的話語(yǔ)控制權(quán)。這種話語(yǔ)權(quán)的喪失導(dǎo)致基層政權(quán)無(wú)法約束和控制村莊中的不合作者，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊的治理。三是基層政權(quán)配置性資源的缺失。這種缺失主要表現(xiàn)在：一方面，稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)喪失了利用農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收這個(gè)經(jīng)濟(jì)性手段來(lái)進(jìn)行村莊控制；另一方面，稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)同村莊的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系愈來(lái)愈松散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很少“下鄉(xiāng)”，“坐辦公室”成為他們?nèi)粘９ぷ鞯闹行?。同時(shí)，鎮(zhèn)的商業(yè)管理取代了村的農(nóng)業(yè)管理，成為基層政權(quán)的主要工作。這種經(jīng)濟(jì)性聯(lián)系的缺失導(dǎo)致鄉(xiāng)基層政權(quán)喪失了對(duì)村莊行使權(quán)力的配置性資源，使其在村莊出現(xiàn)權(quán)力不足的困境。

三、上訪的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

村莊原子化，基層政權(quán)呈現(xiàn)懸浮的狀態(tài)不僅導(dǎo)致鄉(xiāng)村政府的權(quán)力缺失，更為重要的是，其導(dǎo)致上訪出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。村莊原子化使得村莊規(guī)范不再控制鄉(xiāng)村，而以往建立于這種村莊規(guī)范基礎(chǔ)之上的“依法上訪”也開(kāi)始消失。同時(shí)，缺失權(quán)力的基層政權(quán)無(wú)法將上訪規(guī)制在法制的框架之下，使得上訪開(kāi)始外溢，從依法上訪向謀利型上訪、以法上訪轉(zhuǎn)變。

在我國(guó)，信訪是政府展開(kāi)“群眾路線”的重要方式，其在革命時(shí)期和集體化時(shí)期作為政府同群眾聯(lián)系的重要紐帶，對(duì)革命的成功和社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用。它作為一種信息上達(dá)的重要途徑，對(duì)政府施政提供了重要的參考價(jià)值和意義。更重要的是，它作為一種官方和群眾聯(lián)系的紐帶，其緊密性和直接性象征了政權(quán)的權(quán)力合法性來(lái)源和統(tǒng)治的正當(dāng)性來(lái)源，在不同時(shí)期發(fā)揮了不同的功能。在當(dāng)下中國(guó)，作為信訪重要類型的上訪，已經(jīng)出現(xiàn)了巨大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，從以往的“維權(quán)型”上訪變?yōu)槿缃竦摹爸\利型”上訪。伴隨這一轉(zhuǎn)型的是農(nóng)民上訪“政治性”的凸顯。田先紅認(rèn)為，當(dāng)下農(nóng)民上訪可以分為不同的類型，其中，最主要的為謀利型上訪和維權(quán)型上訪。維權(quán)型上訪是在自身權(quán)益或者公共利益遭受侵害時(shí)而采取的上訪行為，其具體內(nèi)容包括因加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、干部侵權(quán)和干部經(jīng)濟(jì)作風(fēng)問(wèn)題而導(dǎo)致的上訪行為。謀利型上訪是一種積極主動(dòng)爭(zhēng)取額外利益的上訪行為，它不同于在權(quán)益受到侵害后而上訪的維權(quán)行為，其具體內(nèi)容包括生活照顧等利益要求。[13]這種劃分主要是在上訪動(dòng)機(jī)和利益訴求標(biāo)準(zhǔn)上予以展開(kāi)的。其調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在稅費(fèi)改革之后，謀利型上訪取代維權(quán)型上訪成為上訪的主要類型。他認(rèn)為稅費(fèi)改革之后，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村資源投入的加大、權(quán)利話語(yǔ)的刺激以及鄉(xiāng)村治權(quán)的缺失是導(dǎo)致這一轉(zhuǎn)型的主要原因。此外，于建嶸勾畫(huà)了另一個(gè)上訪轉(zhuǎn)型的模式：從依法上訪到以法上訪。依法上訪是指上訪農(nóng)民利用中央的政策來(lái)對(duì)抗地方的土政策，將上級(jí)作為訴求對(duì)象，采取一種制度化或準(zhǔn)制度化的形式。與此相對(duì)，以法上訪是以具有明確政治信仰的農(nóng)民利益代言人為核心，通過(guò)各方建立了相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)動(dòng)員網(wǎng)絡(luò)，抗?fàn)幷咭云渌r(nóng)民為訴求對(duì)象，以縣政府為抗?fàn)帉?duì)象，是一種旨在宣示農(nóng)民這一社會(huì)抽象群體的“合法權(quán)益”或“公民權(quán)利”的政治性抗?fàn)?。其中，他重點(diǎn)分析了以法抗?fàn)幍闹饕攸c(diǎn)：首先是具有一定數(shù)量的意志堅(jiān)定的抗?fàn)幘?；其次是具有明確的宗旨，即維護(hù)中央政策和維護(hù)法律賦予農(nóng)民的種種合法權(quán)益；再次是成員之間具有一定程度的分工，存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；最后是具有一定的決策機(jī)制、激勵(lì)—約束機(jī)制。[14]

田先紅和于建嶸分別從兩個(gè)方面勾畫(huà)了當(dāng)下上訪變遷以及目前上訪的主要類型。田先紅著眼于上訪動(dòng)機(jī)和利益訴求，于建嶸則著眼于上訪抗?fàn)幈旧?，分別從不同的角度構(gòu)建了其主要框架。其實(shí)，上訪作為一個(gè)來(lái)源于鄉(xiāng)土社會(huì)、面向國(guó)家的農(nóng)民行動(dòng)，其本身具有多方面的特點(diǎn)和形式，其內(nèi)容會(huì)隨上訪個(gè)體特性的變化而變化，但其結(jié)構(gòu)則受到鄉(xiāng)土社會(huì)特質(zhì)和國(guó)家權(quán)力性質(zhì)的形塑，而這種結(jié)構(gòu)左右了其內(nèi)容和具體形式的變遷。具體來(lái)說(shuō)，在鄉(xiāng)土社會(huì)中，傳統(tǒng)倫理和宗族結(jié)構(gòu)塑造了農(nóng)民抗?fàn)幍闹饕Y(jié)構(gòu)，使其表現(xiàn)為一種“宗族的抗?fàn)帯焙汀皞惱淼目範(fàn)帯薄Ｔ谒箍铺氐难芯恐?，將這種倫理定義為生存?zhèn)惱?，認(rèn)為生存作為農(nóng)民生產(chǎn)、生活的主要價(jià)值依據(jù)，形塑了農(nóng)民的行動(dòng)，因而當(dāng)農(nóng)民進(jìn)行抗?fàn)帟r(shí)，這種生存的倫理成為了塑造抗?fàn)幗Y(jié)構(gòu)的主要因素。[15]在當(dāng)下中國(guó)，鄉(xiāng)土社會(huì)特質(zhì)與國(guó)家在鄉(xiāng)土社會(huì)中的性質(zhì)發(fā)生了重大變遷，正如上面所指出的，村莊原子化，基層政權(quán)懸浮化，成為一種辦公室政權(quán)，缺乏治權(quán)。這種變遷使得農(nóng)民的上訪發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變革，而這種變革表現(xiàn)在動(dòng)機(jī)和利益訴求方面，即田先紅所描述的從維權(quán)型上訪到謀利型上訪；表現(xiàn)在上訪的行動(dòng)特性和結(jié)構(gòu)上，即于建嶸所分析的從“依法抗?fàn)帯钡健耙苑範(fàn)帯?。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)土社會(huì)基層政權(quán)權(quán)威性資源的缺失，一方面使得基層政權(quán)無(wú)法制約村莊中的不合作者，進(jìn)而無(wú)法對(duì)謀利型上訪進(jìn)行有效的治理；另一方面，掌握權(quán)利話語(yǔ)的農(nóng)民紛紛轉(zhuǎn)向謀利型上訪，激發(fā)了謀利型上訪數(shù)量的提升。同時(shí)，這種權(quán)利話語(yǔ)也作為一種組織紐帶，促進(jìn)了農(nóng)民上訪的組織性，使得以法上訪的數(shù)量大大提升。另外，村莊的原子化在權(quán)利話語(yǔ)刺激之下，使得村莊的利益主體數(shù)量迅速增加，利益訴求成為一種“公民浪潮”直接沖擊國(guó)家，缺乏中間結(jié)構(gòu)的緩沖、篩選與控制。同時(shí)，這種原子化也促使上訪農(nóng)民在權(quán)利話語(yǔ)的維系之下，依靠新的村莊精英，進(jìn)行“以法抗?fàn)帯薄？傮w來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)域特質(zhì)的變化、國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)域中性質(zhì)的變化促成了上訪的結(jié)構(gòu)性變遷，從維權(quán)型上訪變?yōu)橹\利型上訪，從“依法抗?fàn)帯弊優(yōu)椤耙苑範(fàn)帯薄?/p>

四、權(quán)力缺失、上訪轉(zhuǎn)型與治理策略的三者互動(dòng)

目前，權(quán)力缺失、上訪轉(zhuǎn)型構(gòu)成基層政權(quán)上訪治理的兩個(gè)重要前提，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的上訪治理大多圍繞這兩個(gè)結(jié)構(gòu)性因素展開(kāi)。在筆者看來(lái)，權(quán)力缺失、上訪轉(zhuǎn)型導(dǎo)致了目前基層政權(quán)上訪治理的“策略化”，這種策略化表現(xiàn)為：在以往治理中作為附屬手段的治理策略開(kāi)始成為上訪治理的主要方式，同時(shí)，非常規(guī)性策略開(kāi)始取代常規(guī)性策略成為上訪治理的主要形式?？傮w來(lái)說(shuō)，當(dāng)下基層上訪治理轉(zhuǎn)型是圍繞權(quán)力缺失、上訪轉(zhuǎn)型與治理策略這三者的互動(dòng)展開(kāi)的。

策略是指“為了實(shí)現(xiàn)某一個(gè)目標(biāo)，預(yù)先根據(jù)可能出現(xiàn)的問(wèn)題制定的若干對(duì)應(yīng)的方案，并且在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和變化來(lái)制定出新的方案，或者根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展和變化來(lái)選擇相應(yīng)的方案，最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?！盵16]策略的使用有兩個(gè)層面：一是常規(guī)意義上的策略使用，二是非常規(guī)意義上的策略使用。在第一個(gè)層面，即在常規(guī)意義的策略使用層面，策略被作為行使權(quán)力的一項(xiàng)補(bǔ)充手段。權(quán)力的行使不可避免地伴隨相應(yīng)策略的應(yīng)用，在行使權(quán)力時(shí)，策略被用來(lái)輔助權(quán)力行使用以達(dá)至權(quán)力的目標(biāo)和價(jià)值。這種層面上的策略行使通常需要規(guī)范權(quán)力比較充足，基礎(chǔ)性權(quán)力充分，同時(shí)，與權(quán)力相關(guān)的資源達(dá)到相應(yīng)程度。在第二個(gè)層面，即在非常規(guī)意義的策略使用層面，策略被用來(lái)“最大化”權(quán)力，策略在某種程度上“替代”了權(quán)力，權(quán)力的行使表現(xiàn)為策略的行使。歐陽(yáng)靜將這種狀態(tài)下的策略使用定義為“策略主義”。[17]這種層面通常發(fā)生在權(quán)力不足的情況下。其中，權(quán)力不足包括四個(gè)方面：強(qiáng)制性權(quán)力缺乏、基礎(chǔ)性權(quán)力缺乏、權(quán)力的權(quán)威性資源缺乏、權(quán)力的配置性資源缺乏。強(qiáng)制性權(quán)力的缺乏往往是由于國(guó)家立法的缺失，相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)未被賦予相應(yīng)的規(guī)范權(quán)力；權(quán)力的配置性資源缺乏往往是由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整所導(dǎo)致的，這兩種缺失通常是顯性的，因而經(jīng)常被充分關(guān)注?；A(chǔ)性權(quán)力缺乏和權(quán)力的權(quán)威性資源缺乏是一種“社會(huì)性”的缺乏，這種缺乏涉及到國(guó)家的文化、權(quán)威和制度性能力的建設(shè)和分布，往往是隱性的，因而很少被關(guān)注。其實(shí)，上述關(guān)于策略使用的分析僅僅是一種理論模型的建構(gòu)，現(xiàn)實(shí)中的策略使用往往混雜在一起，是很難清晰地劃分出這兩種層面的。在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，策略的使用體現(xiàn)為一種動(dòng)態(tài)分布的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程圍繞一個(gè)連續(xù)體展開(kāi)，連續(xù)體的一端是策略的常規(guī)性使用，另一端則是策略的非常規(guī)性使用，常規(guī)性、非常規(guī)性作為兩種要素特征貫穿于策略的使用過(guò)程當(dāng)中。

治理策略這種從常規(guī)性到非常規(guī)性的擺動(dòng)主要受到兩個(gè)方面因素的影響：一是權(quán)力缺失的程度，二是上訪的結(jié)構(gòu)?？傮w來(lái)說(shuō)，在權(quán)力缺失較為嚴(yán)重、謀利型上訪成為上訪主導(dǎo)類型時(shí)，治理策略的非常規(guī)性表現(xiàn)較為明顯；反之，在權(quán)力缺失較為緩和、謀利型上訪未成為主導(dǎo)類型時(shí)，治理策略的常規(guī)性表現(xiàn)則較為明顯。

在權(quán)力缺失的情況下，基層政權(quán)傾向于采取策略“最大化”權(quán)力，甚至替代權(quán)力。在壓力型體制下，基層政權(quán)的上訪治理被納入到一種政治錦標(biāo)賽當(dāng)中，上訪治理的結(jié)果成為衡量基層政權(quán)治理具有“一票否決”的因素。[18]在這種情況下，基層政權(quán)被迫忽視權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范過(guò)程，以政治錦標(biāo)賽的勝利，即上訪治理的結(jié)果作為其進(jìn)行上訪治理的首要目標(biāo)。這種結(jié)果導(dǎo)向的上訪治理催生了治理策略的非常規(guī)化。另外，在權(quán)力缺失的情況下，擁有巨大規(guī)范權(quán)力的基層政權(quán)無(wú)法使用這些規(guī)范權(quán)力進(jìn)行治理，為謀求治理的結(jié)構(gòu)，只有將策略作為達(dá)至治理結(jié)果的唯一手段。這種策略使用非常規(guī)化主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是基層政權(quán)將策略納入到權(quán)力的行使過(guò)程中，同時(shí)，在這個(gè)過(guò)程之中，策略的運(yùn)用成為治理過(guò)程的主要環(huán)節(jié)。例如，在上訪治理中，基層政權(quán)針對(duì)上訪戶，采取“送溫暖”、“陪吃陪喝”等方法，利用這些“私人性”的方法進(jìn)行上訪治理，實(shí)現(xiàn)“假私濟(jì)公”。這種假私濟(jì)公即是將私人交往策略、私人關(guān)系納入到上訪治理這個(gè)“公權(quán)力”的運(yùn)行當(dāng)中，在此處，公權(quán)力已經(jīng)淪為這種“私性權(quán)力運(yùn)作”的后臺(tái)。但是，這種“溫情”的私性權(quán)力運(yùn)作使得公權(quán)力被替代這一事實(shí)很難被引起關(guān)注和警惕，而當(dāng)這種運(yùn)作采取殘酷的方式時(shí)，人們才會(huì)恍然大悟，公權(quán)力已經(jīng)成為“私人”的了。在當(dāng)前，“黑監(jiān)獄”、“法治學(xué)習(xí)班”等對(duì)上訪農(nóng)民進(jìn)行非法關(guān)押、拘禁的方式成為上訪治理的重要策略。在面對(duì)這種上訪治理策略時(shí)，人們很難將之同以前的“送溫暖”、“陪吃陪喝”等溫情的運(yùn)作結(jié)合起來(lái)。其實(shí)，這些行為在權(quán)力的私性運(yùn)作、權(quán)力被策略取代等角度上面是一致的。這些策略行為表現(xiàn)了基層政權(quán)在進(jìn)行上訪治理中，以私人性的方式、策略取代權(quán)力運(yùn)行的“公的”策略，以私人性的交往代替制度性的治理。二是基層政權(quán)利用策略“最大化”權(quán)力。這主要表現(xiàn)為基層政權(quán)采取各種非正式的權(quán)力運(yùn)作，構(gòu)建自身在村莊中的基礎(chǔ)性權(quán)力和配置性資源，以緩和權(quán)力缺失的現(xiàn)狀。這種策略的使用主要體現(xiàn)為一種對(duì)上訪的間接治理。這種間接治理主要是由于基層政權(quán)是一種“小政權(quán)”，是針對(duì)具體事件而使用權(quán)力和資源的。在此處，“專權(quán)專用”、“?？顚Ｓ谩钡葪l塊性的科層制操作在基層政權(quán)中并不存在。在上訪治理中，基層政權(quán)在村莊進(jìn)行資源的不平均分配，建構(gòu)自己在村莊的支持者和同盟，例如對(duì)村莊中的合作者和支持者給予較多的資源，從而對(duì)不合作者進(jìn)行制約。同時(shí)，針對(duì)自身權(quán)威性資源的缺失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)利用親情、友情紐帶，擴(kuò)大這種合作和同盟的范圍，構(gòu)建自身在村莊中的制度性能力，在現(xiàn)實(shí)中，這些群體主要為村莊干部的親屬、家人和朋友。[19]通過(guò)這些策略，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在一定程度和范圍上重新建構(gòu)了自身的基礎(chǔ)性權(quán)力和權(quán)威性資源，并將這些資源應(yīng)用于上訪治理當(dāng)中。這種對(duì)上訪的間接治理通常和前面的直接治理交互使用，以最終達(dá)到上級(jí)所要求的上訪治理結(jié)果。

在上訪結(jié)構(gòu)變遷的情況下，上訪治理策略也隨之發(fā)生變更。在謀利型上訪占主導(dǎo)地位的情況下，上訪治理策略使用的非常規(guī)性相對(duì)明顯；在維權(quán)型上訪占主導(dǎo)地方的情況下，上訪治理策略使用的常規(guī)性相對(duì)突出。在依法上訪和維權(quán)型上訪當(dāng)中，基層政權(quán)同上訪農(nóng)民在制度性的規(guī)范框架體系內(nèi)進(jìn)行博弈，這種框架限制了上訪者的非常規(guī)性行為與非程式性行為，同時(shí)，也限制了基層政權(quán)的非常規(guī)性策略使用。但是，在上訪結(jié)構(gòu)發(fā)生變革，謀利型上訪與以法上訪成為主要上訪類型時(shí)，上訪農(nóng)民與基層政權(quán)之間交往的這種制度性規(guī)范框架已經(jīng)被打破，上訪農(nóng)民的非常規(guī)性行為日益增多，與此相對(duì)應(yīng)，基層政權(quán)的非常規(guī)策略也日益得到廣泛使用。在謀利型上訪當(dāng)中，上訪者所針對(duì)的是基層政權(quán)的資源分配行為，這種上訪使得上訪者同基層政權(quán)處在同一利益格局當(dāng)中。在這種利益格局中，上訪者希求通過(guò)上訪獲取更多的資源，因此，此處基層上訪的治理演變?yōu)榛鶎诱?quán)同上訪農(nóng)民之間現(xiàn)實(shí)性的利益沖突，面臨資源緊缺、權(quán)力缺失的基層政權(quán)，對(duì)這些利益被迫采取一種類似于生存?zhèn)惱硪饬x上的抗?fàn)?。這種抗?fàn)幍募ち页潭却呱嘶鶎诱?quán)上訪治理策略使用的非常規(guī)性。另外，在謀利型上訪中，出現(xiàn)了上訪專業(yè)戶，上訪日益成為部分村莊成員的專業(yè)，基層政權(quán)對(duì)于上訪的治理演變?yōu)榛鶎诱?quán)同部分村莊不合作者之間的博弈，基層政權(quán)為維持其在村莊中的存在，維持其行政的村莊基礎(chǔ)，而激發(fā)了治理策略使用的非常規(guī)性。此外，在以法上訪中，上訪的政治色彩更為濃厚，這種政治性的上訪使得基層政權(quán)無(wú)法通過(guò)常規(guī)性的權(quán)力運(yùn)作以及相應(yīng)的常規(guī)性策略來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)，即基層政權(quán)的“行政”無(wú)法對(duì)抗上訪農(nóng)民的“政治”。在這種情況下，基層政權(quán)只有采取策略來(lái)瓦解這種“政治”，實(shí)現(xiàn)一種底線維持的治理狀態(tài)。

五、結(jié)語(yǔ)

權(quán)力缺失、上訪轉(zhuǎn)型同治理策略之間具有密切的關(guān)系。稅費(fèi)改革之后，基層政權(quán)的性質(zhì)發(fā)生變化，從以往的汲取型政權(quán)變?yōu)閼腋⌒驼?quán)，面臨權(quán)力的困境，這種缺失主要表現(xiàn)為在規(guī)范性權(quán)力充溢的情況下，基礎(chǔ)性權(quán)力、權(quán)力的權(quán)威性資源與權(quán)力的配置性資源缺失。同時(shí)，隨著村莊的原子化與基層政權(quán)性質(zhì)的變化，上訪正在發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革。從上訪動(dòng)機(jī)的角度上來(lái)說(shuō)，以往的維權(quán)型上訪變?yōu)楫?dāng)前的謀利型上訪；從上訪行動(dòng)結(jié)構(gòu)、組織性角度上來(lái)說(shuō)，以往的依法上訪變?yōu)楫?dāng)前的以法上訪。這種權(quán)力缺失與上訪轉(zhuǎn)型催生了上訪治理策略的非常規(guī)性使用，使得上訪治理的策略日益脫離原有的規(guī)范界限，演變?yōu)橐环N策略主義。這種策略主義在某種程度上揭示了當(dāng)下國(guó)家在基層治理中的困境——“越維控越亂”[20]、“越治理越多”。面對(duì)這些問(wèn)題，大部分學(xué)者往往從規(guī)范的角度分析其中的立法、司法問(wèn)題，卻忽視了基礎(chǔ)性權(quán)力缺失、權(quán)力的權(quán)威性資源缺失等隱性因素才是關(guān)鍵之所在，而且，這種關(guān)注受到“權(quán)力話語(yǔ)”的重要影響，[21]進(jìn)而同上訪者形成一種客觀共謀。因此，對(duì)于上訪的治理，如果僅僅圍繞在與治理相關(guān)的立法、司法以及相關(guān)制度建設(shè)上，無(wú)異于“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，甚至還會(huì)刺激上訪的發(fā)生。所以，在研究和分析上訪治理時(shí)，應(yīng)超越上訪，在基層治理的層面上，關(guān)注國(guó)家在基層社會(huì)的存在這一政治性命題，從而構(gòu)建國(guó)家在基層社會(huì)中的基礎(chǔ)性權(quán)力與權(quán)力的配置性資源，從而對(duì)上訪進(jìn)行一種間接的治理，以應(yīng)對(duì)當(dāng)前的上訪轉(zhuǎn)型及其所凸顯的村莊原子化等問(wèn)題。同時(shí)，應(yīng)打破權(quán)力話語(yǔ)，重建基層政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)話語(yǔ)權(quán)的支配，進(jìn)而重新獲得權(quán)力的權(quán)威性資源。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，上訪治理已經(jīng)預(yù)示了國(guó)家需要重回鄉(xiāng)土。

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