施顯剛

（中國人民公安大學，北京 100038）

一、民間治安組織發(fā)展歷程概述

民間治安組織不是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，它是自古就存在于人類社會中的不可或缺的一股維護社會秩序力量。霍布斯認為：“罪行是一種罪惡，在于言行犯法律之所禁，或不為法律之所令”,“沒有法律的地方便沒有罪惡”。但是在現(xiàn)實生活中，除了犯罪行為，還有大量的社會越軌行為，其對道德、紀律、制度等規(guī)范維護的社會關(guān)系構(gòu)成了危害，它的處置責任是由越軌人所屬組織承擔的。因此，即使在原始社會，也是有維護社會秩序的民間治安組織的。例如，我國古代基層有“三老”,是來自民間的與治安有關(guān)的管教者,主管排解糾紛,維護鄰里秩序。古代還有多種民間治安組織形式，如管仲治齊,每五戶為一軌,設軌長負責五戶的治安秩序[1]。公元10世紀，英格蘭王國的領土開始劃分為若干個郡，郡分百戶，百戶分十戶，十戶區(qū)設十戶長，由各戶戶長輪流擔任。十戶既是最小的行政區(qū)，又是最基層的治安組織[2]。獨立前的美國,大多數(shù)保安官是從民間選舉產(chǎn)生的,后來才慢慢變成了半職業(yè)性的治安官員。波士頓1634年就建立了夜間巡邏隊，這些巡邏人員基本上由民間征派。

近代，從羅伯特·比爾建立倫敦大都市警察以來，民間的治安組織一度受到削弱。上世紀二十年代至三十年代，為了使警察成為獨立高效的隊伍，加強了對警察的教育培訓，提升警察的專業(yè)化。此后又接著展開了警察的現(xiàn)代化運動，包括通訊現(xiàn)代化，以車巡代替步巡，計算機革命，個人裝備現(xiàn)代化等[3]。這種脫離群眾組織的現(xiàn)代化運動看似把警察的功能發(fā)揮到了極致。到70年代，由于警民關(guān)系的惡化，犯罪與警力同步增長，人們開始反思進而提出了社區(qū)警務戰(zhàn)略，從而再次把目光轉(zhuǎn)向民力在維護社會治安領域的運用?，F(xiàn)代社會，幾乎各國（地區(qū)）都重視并發(fā)展民間治安組織，它們在維護社會秩序方面發(fā)揮著越來越重要的和不可替代的作用。如我國的治安保衛(wèi)委員會、臺灣地區(qū)的守望相助巡守隊、英國和香港的輔警。新加坡是居民輔助警察計劃廣泛開展的國家之一，當輔助警察是有高中以上文化的公民的國民義務之一。在意大利,森林警察雖然是一個專門的警種,但是其警察成員并非都是專職的警察[4]。還有保安公司，私人偵探等各類民間治安組織。

二、民間治安組織的困境

（一）民間治安組織利益目標的局限性

由普通居民在自己的鄰里范圍或自己行業(yè)內(nèi)維持治安的民間治安組織傾向于反應一定群體和階層的利益[5]。這主要體現(xiàn)在：其解決任何問題或采取任何行動主要由觀察者或受害者的意愿而定，不同地區(qū)人們采取的方式也有較大差異；其最初目標只是想解決個別問題而不是威懾和預防將來的犯罪。其目標是為了更好地維持社區(qū)的治安秩序；在鄰里關(guān)系相對薄弱的城市地區(qū)，人們很少共同采取這種非正式的行動，及時采取行動，也只是解決問題而不是懲罰犯罪。而在關(guān)系密切的社區(qū)，社區(qū)本身就限制而且不容忍社會越軌行為。對于犯罪學家及司法工作者來說，犯罪是十分重要的社會問題，而對于居民來說，犯罪和預防犯罪只是在某一特殊時期或因特殊事件才可能變得重要，而個人生活和工作才是更為直接和緊迫的事情。因此，民間治安組織在得到人們贊賞的同時也飽受爭議。

（二）信息不暢限制了民間治安組織功能的發(fā)揮

民間治安組織的信息溝通不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是各民間組織之間的溝通；二是民間組織和警察機關(guān)之間的溝通。

民間治安組織在加強社區(qū)居民間溝通的同時，社區(qū)間的溝通網(wǎng)絡建設還有待加強。如人們在進行守望的時候，只能觀察到嫌疑人在本社區(qū)范圍內(nèi)的活動軌跡，而對于其在社區(qū)范圍之外的活動及背景卻很難及時掌握，民間治安組織不能跟蹤犯罪嫌疑人，不能收集犯罪嫌疑人在其他地段的違法犯罪資料。民間治安組織和正式警察機構(gòu)雖然在維護社會治安方面有目標一致性的基礎，但由于自身性質(zhì)、處理問題的方式以及指揮系統(tǒng)的差異，雙方之間的溝通壁壘一直存在。比如，民間治安組織對相關(guān)犯罪信息缺乏職業(yè)敏感性，不能及時向警察機關(guān)反映；或者民間治安組織向警察機關(guān)反映相關(guān)信息后，后續(xù)調(diào)查工作進展情況，警察機關(guān)沒有及時與民間治安組織人員分享，從而給雙方的溝通增加了不信任感，降低了溝通熱情，民間治安組織由于信息溝通的不足而受到了極大的限制。因此，民間治安組織應加強與警方在犯罪信息及時性方面的溝通，以及起到連接民眾和警察之間的紐帶作用。

（三）后現(xiàn)代因素對民間治安組織功能的侵蝕

社會發(fā)展帶來的社會分層和斷裂以及價值多元化、享樂主義等使得后現(xiàn)代社會文化沿襲著與斷裂、解體、多元化和分散相同的動力學軌跡。隨著社會分配機制的不平等，犯罪動機和犯罪率也成倍增加，正式和非正式的抑制作用正受到侵蝕[6]。這種社會發(fā)展帶來的社會文化變遷，是深層次的社會因素變動。社會財富積累的同時，是人們相對剝奪感和不平等境遇的增加，使得部分社會成員感到無法通過合法途徑來實現(xiàn)自我目標。這不但增加了違法犯罪的社會壓力，而且削弱了家庭、教育、工作和社區(qū)的非正式社會控制的作用，鼓勵了適者生存的新社會達爾文主義文化。警務私營化的同時，也增加了人們獲得安全服務的不平等性。這些后現(xiàn)代化帶來的經(jīng)濟斷裂和社會文化的多元化、與日益加深的道德淪喪的現(xiàn)實相互影響，形成了一個無序的社會，從而導致民間治安組織等非正式社會控制功能受到侵蝕。

（四）民間治安組織的自我保護能力較弱

從法律上看，缺乏完善的法律規(guī)制和保護體系，會對民間治安組織的存在帶來很大的風險。一方面，民間治安組織的功能可能會被錯誤應用，從而降低其存在的合法性。例如，賴斯.約翰斯頓在《警務多樣化》一文中引述：一名警察在追捕一名“已知的”罪犯時，苦于受正式司法體系的限制，他或許會將此事委托給地方的“非正式司法”體系解決。這是一種典型的“卑鄙的哈利”問題，即警察通過卑鄙手段來追求正當?shù)哪康腫7]。另一方面，民間治安組織的處置權(quán)問題一直受到爭議，例如是否可以配槍的問題。在多數(shù)情況下，由于民間治安組織沒有執(zhí)法權(quán)，只能采取勸誡和守望等手段，面對緊急情況，無法應對和自我保護，從而限制了其功能的發(fā)揮。這里所說的民間治安組織的自我保護能力主要指其存在的依據(jù)和發(fā)展動力。從經(jīng)濟上講，犯罪預防的長效性要求資源投入的無間斷性，對于非盈利的民間組織而言，如果沒有穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟支撐和人力來源，是很難長久維持存在的。就其人員而言，可能面臨民眾參與意識薄弱，參與熱情不高，以及成員老齡化問題。同時，民間治安組織的非專業(yè)性，可能帶來編制不一致，各自為政，人員參差不齊，無法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮，以及裝備不齊全、人員缺乏訓練、后勤保障不足等問題。

三、民間治安組織的出路

（一）強化核心功能及明確組織目標

民間治安組織大體上可具備現(xiàn)實的政治功能、經(jīng)濟功能、和社會功能以及潛在的有利于提高警察部門的效益、引導健康的社會風尚、改造犯罪的社會化過程、化解潛在的社會風險等功能。筆者認為民間治安組織的核心功能應定位在其社會功能及潛在的改造犯罪的社會化過程、化解潛在的社會風險的功能，亦即對警察功能的補充與服務。這是因為：一方面，就打擊犯罪而言，由于民間治安組織沒有授權(quán)，缺乏合法性，同時由于人員的非專業(yè)性，缺乏訓練，無槍支配備以及缺乏后勤保障的完備性，或者即使相關(guān)資源配備到位，亦可能引發(fā)私刑問題；另一方面，由于民間治安組織深入社區(qū)，有與民眾聯(lián)系密切的先天優(yōu)勢，以及對社區(qū)安全薄弱環(huán)節(jié)的了解，在通過巡邏守望、根據(jù)社區(qū)薄弱點專門制定預防策略、用勸誡等非法律手段改造犯罪的社會化過程中，用輿論及排斥的方式規(guī)制社會越軌行為，化解潛在犯罪因素的滋生，從而有效地預防了犯罪的產(chǎn)生。在提供社會服務方面，民間治安組織有民力豐富、各種專業(yè)力量齊全的優(yōu)勢，以及快速、準確、方便的特性，能夠在第一時間通過有效的方式化解社區(qū)民眾的困難。

當然，由于民間治安組織的特點之一就是可以根據(jù)自身區(qū)域范圍來展開組織活動，制定合乎自我需求的犯罪預防策略，因此，在確立自我核心功能方面，亦可以各有選擇。如區(qū)域內(nèi)青少年犯罪較多的情況下，可以將改造犯罪社會化過程、預防犯罪確定為核心職能，而老人較多，商店林立的社區(qū)可以將提供服務和巡邏守望等確立為核心職能。確定核心職能是明確組織目標的一方面，另一方面，一個有效的組織目標的確立還需要組織成員利益的一致性。因此，民間治安組織的成立不應該將針對社區(qū)的某一時間段某一特殊問題的解決作為存在依據(jù)，而應以區(qū)域內(nèi)長期的共同利益為依據(jù)，樹立公共服務的思想。在此基礎上強化自我的核心功能及明確組織目標。

（二）建立完善的溝通平臺，優(yōu)化資源組合

新加坡在國家層面上，設立國家理事會，該理事會不是政府組織機構(gòu)，而是獨立于政府體制運作的公共組織，該理事會主要包括社會生活各個領域的專家、學者和志愿者以及專業(yè)服務人員。在社會層面上，組建人民協(xié)會（是法定機構(gòu)但非政府組織）和志愿者服務慈善中心[8]。這給我們提供了一個參考實例，即民間治安組織可以在宏觀層面上建立更有效的溝通平臺，將各民間組織甚至各政府部門的犯罪信息進行整合，提高信息的完整性和有效性。雖然這項工作顯得量大，信息來源繁多，但得益于科技發(fā)展，計算機技術(shù)以及移動終端平臺的普及可以使這項工作及時而高效地展開，從而使其有現(xiàn)實的可能性。

同時，網(wǎng)絡治理理論認為，在國家與私人部門相互依賴性增強的情況下，市場或科層都不是治理的恰當形式。在社會網(wǎng)絡中各主體是水平的、利益協(xié)調(diào)的，通過價值協(xié)同、信息共享，培育起成員間以及成員與集體間的信任關(guān)系，最終實現(xiàn)互利互惠的合作。在民間治安組織和警察部門的合作中，由于雙方對犯罪認識的差異性，常常導致警方和公眾各自以自己的方式維護治安，警察不愿分享更多的信息，雖然雙方已經(jīng)認識并努力積極合作，但這種正式與非正式組織的合作仍有不少阻力。因此，結(jié)合網(wǎng)絡治理理論，應該持以平等的態(tài)度，協(xié)調(diào)共同利益，改進警民溝通途徑，解決警察與公眾因缺乏有效溝通而產(chǎn)生的不信任和低效問題。比如，警方應在不泄露秘密的情況下為公眾提供確切的犯罪信息，并將與民眾生活有關(guān)的犯罪行為與方式反饋給人們，以利于民眾的防范。只有雙方以共同利益為基礎，平等協(xié)商，才能密切溝通，充分發(fā)揮各自應有功能。并通過良好的溝通平臺，將政府與民眾各自優(yōu)勢資源連接起來，統(tǒng)籌運用，最終實現(xiàn)效益最大化。

（三）充分發(fā)揮民間治安組織的優(yōu)勢作用

如前所述，社會發(fā)展帶來的社會分層和斷裂以及價值多元化、享樂主義等使得后現(xiàn)代社會文化沿襲著與斷裂、解體、多元化和分散相同的動力學軌跡。?？怂古c米勒針對后現(xiàn)代性,提出了后現(xiàn)代公共行政話語理論。公共領域是一個能量的場域，在場域中，相互并存的關(guān)于現(xiàn)實不同的解釋共存，公共行政的理論與實踐原則是要實現(xiàn)從官僚向公共能量場域的范式轉(zhuǎn)變，政府通過特別的政策執(zhí)行管理，并通過公民與專家間的對話提升民主實踐。在該理論中，所有參加者必須具有均等的機會來選擇并實行言說行為；作為對話角色的有效均等機會去提出問題，制造問題，給出對陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由；相同的機會去表達態(tài)度、感受、目的等，以及去命令，去反對，允許或禁止等等[9]。

受后現(xiàn)代公共行政話語理論的啟發(fā)，民間治安組織可以從多個組織要素著手來應對后現(xiàn)代問題。在確立組織目標上，作為民間組織，應淡化政治色彩并注重價值多元化，聽取全體組織成員的意見，民主商議，確保每個成員有平等的話語權(quán)和爭取利益的機會。在招募人員上，應將各種人士結(jié)合起來，形成合理比例與層次的人員系統(tǒng)。在處理社區(qū)問題的手段上，應尊重不同價值取向的人群，采取協(xié)商平等的原則處理。對于人們相對剝奪感和不平等境遇的增加，使得部分社會成員感到無法通過合法途徑來實現(xiàn)自我的個人目標帶來的壓力，民間治安組織雖然無法改變社會經(jīng)濟環(huán)境誘發(fā)的潛在違法犯罪行為，但可以通過價值多元化來引導其自我目標價值取向的轉(zhuǎn)移，以及完善社區(qū)自救制度來預防犯罪的產(chǎn)生。

（四）夯實基礎，提升民間治安組織的生存能力

針對上述民間治安組織在法律、經(jīng)濟、社會基礎等方面存在的自我保護能力較弱的問題，我們可以從以下幾個方面入手來提升其生存能力：

在法律上，既要建立和完善規(guī)范管理民間治安組織的法律法規(guī)，又要建立和完善民間治安組織的相關(guān)法律法規(guī)。在西方警務私有化改革的影響下，公共警務、私人警務、混合警務的界限開始變得模糊，要使各組織充分而有效地發(fā)揮各自的功能，形成一張縝密的治安防范網(wǎng)絡，就必須明確定位各自的職能。就民間治安組織而言，除了在成立之初確定正確的組織目標外，還需要法律來認可與規(guī)范，以防止其通過非制度性參與造成超越法律界限給群眾帶來危害，防止使其自身失去合法性而失去民心和發(fā)展的動力。同時，針對不同地區(qū)的情況，在對民間治安組織成員執(zhí)行任務時可能遭受的危險和傷害確定合法的防范措施、武器使用條例等，以及防止行政機關(guān)濫用民力的相關(guān)法律法規(guī)，為民間治安組織的健康發(fā)展提供法律依據(jù)。在經(jīng)濟方面，對于民間治安組織可能面臨的資源短缺問題，可以在加大政府投入的同時，拓展資金來源和籌措方式的多樣化。例如，根據(jù)各地區(qū)的不同情況，可以爭取當?shù)仄髽I(yè)支持，爭取和其他社會組織的合作或者提供部門有償服務等。另外，要積極宣傳自我防范意識，爭取更多民眾的支持和加入；在警察機構(gòu)加強對組織成員培訓、提高犯罪預防的專業(yè)化水平的同時，民間治安組織自身也要通過加強教育、訓練技能來提升戰(zhàn)斗力；建立自我管理的規(guī)范制度，增強組織的有序性；樹立效益意識，對組織的人、財、物進行合理安排，優(yōu)化組合。

四、結(jié)論

在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與社會解構(gòu)重組的大環(huán)境中，犯罪與預防犯罪問題日益引起政府和社會的重視，在警力不足和群眾要求提高的情況下，民間治安組織發(fā)揮的重要功能得到了普遍認可。但民間治安組織也存在很多自我局限和功能缺陷，是需要引起重視的。因此，在加大政府幫扶的同時，應打破傳統(tǒng)的依賴官僚體系來維持治安的觀念，采取多種手段來應對民間組織發(fā)展過程中遇到的困難，并注重吸收先進的社會科學理論來指導和優(yōu)化民間治安組織，使民間治安組織的功能得以充分發(fā)揮。

[1]康大民.人民治安芻議[J].中國人民公安大學學報,2005(5).

[2]馬亞雄.世界警察導論[M].北京:中國人民公安大學出版社,2003.

[3]王大偉.歐美警察科學原理[M].北京:中國人民公安大學出版社,2007.

[4]康大民.論國際上多樣的非官方或非專職“警察”[J].浙江公安高等專科學校學報,2002(10).

[5][英]喬安娜·沙普蘭.與公眾相結(jié)合的警務方式——非正式社會控制[J].公安部公共安全研究所譯.世界警察參考資料,1994(4）.

[6][英]羅伯特·雷納.警察與政治[M].易繼昌,朱俊端譯.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2008.

[7][英]弗蘭克·利什等.警務工作之核心問題[M].吳開青譯.北京:群眾出版社,2000.

[8]石國亮等.國外政府管理創(chuàng)新要略與前瞻[M].北京:中國言實出版社,2012.

[9][美]查爾斯·J·?？怂?休·T·米勒.后現(xiàn)代公共行政——話語指南[M].楚艷紅等譯.北京:中國人民大學出版社,2003:113.