◇謝早春

一、我國國債管理存在問題的分析

國債的發(fā)行對于促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，但因為我國市場經(jīng)濟(jì)的運營時間不長，國債管理作為市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種宏觀管理手段，運行起來尚不夠流暢，暴露出一系列問題。主要問題有：

（一）我國國債管理目標(biāo)不夠清晰

我國國債管理目標(biāo)不夠清晰主要體現(xiàn)在債務(wù)管理、基本目標(biāo)管理方面，往往重視債務(wù)成本最小化而忽視債務(wù)風(fēng)險最小化；在最終目標(biāo)管理方面往往游移不定，有時以彌補財政赤字、實現(xiàn)財政收支均衡為目標(biāo)，有時以控制通貨膨脹、保持物價穩(wěn)定為目標(biāo)，有時以促進(jìn)資源有效配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)。由于最終目標(biāo)搖擺不定，而目標(biāo)之間本身也存在嚴(yán)重沖突，難以兼顧（比如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與控制通貨膨脹就難以兼顧），往往顧此失彼，沒有真正發(fā)揮出國債的職能。

（二）我國國債市場比較混亂

1.國債市場流動性不足。我國發(fā)行的大多數(shù)國債都是3年期以上的中長期國債，很少有半年期與一年期的短期國債，這種期限結(jié)構(gòu)很容易形成國債的流動周期過長而導(dǎo)致流動性不足。目前情況下，國債投資與其它投資工具相比，并沒有明顯的優(yōu)勢，不過名義收益率稍微高一些而已。在目前通貨膨脹預(yù)期已經(jīng)非常明顯的情況下，該優(yōu)勢在投資者看來是不真實的，因而無法持久。投資者為規(guī)避通貨膨脹損失可能會大量收縮對國債的購買，從而使國債發(fā)行與二級市場交易變得相當(dāng)困難。隨著我國居民受教育程度的提高，金融投資知識的增加，金融投資工具的擴(kuò)展，國債發(fā)行與交易將比過去更加困難。

2.國債發(fā)行制度與交易制度不盡合理。主要表現(xiàn)為：國債發(fā)行沒有一套固定的規(guī)程，有時是財政部自己發(fā)行與推銷，有時是由證券投資機(jī)構(gòu)包銷，有時是以財政部自己發(fā)行并推銷為主，證券投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行余額包銷。這種不固定的發(fā)行方式很容易導(dǎo)致混亂以致無法有效把握。另外，二級市場運營不暢通，流通市場的交易不活躍，換手率非常低下，沒有任何一種國債品種能夠確保每天有交易發(fā)生。除開用人民幣計價交易外。尚未用其他貨幣進(jìn)行計價與交易，這與經(jīng)濟(jì)與金融國際化的趨勢很不相稱。

3.我國國債的市場交易清算與托管系統(tǒng)原始而落后?，F(xiàn)在，我國在國債市場遠(yuǎn)沒有建立像美國與德國、英國那樣高效而安全的托管與支付清算系統(tǒng)。投資者總是擔(dān)心受到損失或者支付效率達(dá)不到自己的要求，久而久之，就會失去投資信心，國債市場因而難以持續(xù)健康發(fā)展。

4.國債規(guī)模偏大、還本付息的壓力巨大。我國在20世紀(jì)80年代初為籌集大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金而逐步增加國債發(fā)行規(guī)模。到80年代中期逐步進(jìn)入還債時期，當(dāng)時還本付息的費用約占當(dāng)年財政收入的8%～30%，還算是合理的。2006年后至今，這一比例一直維持在65%左右，反映了債務(wù)收入中真正用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的很少，用于債務(wù)償付的比例過大。我國國債規(guī)模在近幾年迅速擴(kuò)大，2010年我國國債規(guī)模（包括特別國債發(fā)行）達(dá)到5萬億元，2011年達(dá)到6萬億元，2012年我國更是創(chuàng)下80600億元的歷史新高。但這引起了各方面的關(guān)注和擔(dān)憂。

5.我國國債使用方向欠妥當(dāng)。國債管理成熟的國家，在國債管理方面往往頒布法律，嚴(yán)格禁止將債務(wù)收入用于彌補財政赤字，以防止財政赤字失控。如日本的《財政法》第四條規(guī)定，國家財政的經(jīng)常性支出，必須利用稅收資金解決，不能利用發(fā)行公債和借入資金的方式解決，只有作為公共投資的費用和基礎(chǔ)設(shè)施投資所需的資金，才可以通過發(fā)行公債和借入資金來解決，此公債就是所謂的建設(shè)公債。之所以將國債的用途限定在建設(shè)性項目上，是因為只有建設(shè)性項目才具有直接償還債務(wù)的能力，可以在很大程度上降低財政借款的風(fēng)險。而我國目前未嚴(yán)格界定公共預(yù)算中的公共投資項目和財政經(jīng)常性支出的償還方式的區(qū)別，這是不妥當(dāng)?shù)?，將?dǎo)致國債資金濫用。

二、我國國債管理存在一系列問題的成因

（一）歷史方面的原因

我國是擁有五千年悠久歷史的文明古國。長期以來，我國歷史上在財政管理方面奉行的指導(dǎo)思想是“收支相等，略有節(jié)余”，根本沒有形成債務(wù)管理的概念，更加無從談起債務(wù)管理的方略。20世紀(jì)90年代我國決定正式建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)，從此時開始，國債才大規(guī)模出現(xiàn)，成為經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的助推器。但由于我們剛剛接觸到此類事物，因此，我們還不能科學(xué)地把握國債管理的目標(biāo)。比如，在國債管理的基本目標(biāo)方面，我們既想實現(xiàn)債務(wù)成本最小化，又想實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險最小化。但事實上這二者是無法折衷的。我們剛處于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，對市場經(jīng)濟(jì)條件下的財政管理目標(biāo)難以取舍，不能夠科學(xué)把握，導(dǎo)致出現(xiàn)管理方面一系列的問題，這是可以想見的。盡管這些問題不合理，但要在短期內(nèi)迅速消除是困難的。

（二）制度方面的原因

我們脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)制度，宏觀管理層習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)制度下的經(jīng)濟(jì)管理方法，沒有形成一整套行之有效的市場經(jīng)濟(jì)管理制度，在國債管理方面的表現(xiàn)就是國債利率的非市場化、國債發(fā)行方式的政府化、國債用途的行政決定化等?，F(xiàn)在，我國原有的計劃經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)破壞，市場經(jīng)濟(jì)制度還沒有真正建立起來，尚處在兩種制度都不能有效發(fā)揮作用的空檔時期。制度的缺失必然導(dǎo)致管理的混亂。比如，我國由于制度不健全，沒有制訂與日本相類似的《財政法》，經(jīng)常通過發(fā)行國債來增加政府對企業(yè)與居民的轉(zhuǎn)移支付，增加政府對各行政部門的臨時性撥款，應(yīng)付自然災(zāi)害等意外開支。這非常容易導(dǎo)致國債規(guī)模的過度擴(kuò)大。

（三）知識與技術(shù)方面的原因

由于知識與技術(shù)方面的缺乏，導(dǎo)致我國高、精、尖的國債管理人才匱乏，進(jìn)而形成我國在國債管理方面的知識與技術(shù)空洞，這也導(dǎo)致我國在國債管理方面出現(xiàn)一系列問題。比如，不能合理確定國債基準(zhǔn)利率、無法測定適度國債規(guī)模、無法建立高效安全的托管清算與支付系統(tǒng)、無法建立科學(xué)的國債風(fēng)險預(yù)警體系等。

三、我國國債管理問題的治理策略分析

（一）優(yōu)化國債期限結(jié)構(gòu)

在解決我國國債管理基本目標(biāo)沖突方面，政府需要在籌資成本最小化或風(fēng)險最小化之間進(jìn)行選擇，實行具體情況具體分析，做好兩個目標(biāo)的優(yōu)化選擇，實現(xiàn)中長期債券與短期債券的最佳搭配。

（二）促進(jìn)國債利率市場化

我國可以像銀行貸款市場一樣，逐步實現(xiàn)國債利率市場化。比如，可以通過國債的招標(biāo)發(fā)行，參照國債期限的長短，確定國債的合理利率。期限長的利率可以高些，期限短的利率可以低些。當(dāng)然，有些緊急國債的發(fā)行數(shù)額大、時間緊，發(fā)行任務(wù)繁重，為免國債招標(biāo)發(fā)行流標(biāo)，利率底線應(yīng)該適度放高。

（三）推行國債品種多樣化策略

我國可以依據(jù)社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，發(fā)行多樣化的國債品種。比如，可以發(fā)行財政債券解決公用資金臨時短缺的困難，可以發(fā)行建設(shè)債券緩解建設(shè)性資金短缺的困難，還可以發(fā)行儲蓄債券與可轉(zhuǎn)股債券等專項債券，借以達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多重功效。

（四）推動國債市場投資主體的機(jī)構(gòu)化

我國要逐步實現(xiàn)國債投資主體的法人化、機(jī)構(gòu)化。要積極鼓勵商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、基金公司、信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)成為國債的主要購買力量。在必要時，社保基金也可以參與，外資的商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、基金公司、信托投資公司也可以參與進(jìn)來。機(jī)構(gòu)投資有許多好處，一是穩(wěn)定，二是長效，三是抗風(fēng)險能力強(qiáng)，所以要大力發(fā)展，使之成為國債投資的主體機(jī)構(gòu)。

（五）全面實施“券款對付”的資金清算與債券結(jié)算機(jī)制。

我國雖然一直致力于完善國債的交易托管與清算支付系統(tǒng)，但由于種種原因，該系統(tǒng)迄今尚未完善，使債券過戶與資金清算長期以來不能同步完成，這樣一是加大了結(jié)算風(fēng)險，二是影響了國債的市場運作效率?；诖?，建設(shè)和完善與債券結(jié)算系統(tǒng)相匹配的國家支付系統(tǒng)勢在必行。同時必須實現(xiàn)銀行債券市場與交易所國債市場債券的統(tǒng)一托管結(jié)算，充分發(fā)揮其各自優(yōu)勢，規(guī)避因體制原因造成的投機(jī)現(xiàn)象和結(jié)算風(fēng)險，使投資者獲得以一個賬戶同時參與兩個市場的便利，提高市場運作效率。

（六）設(shè)立國債償還基金

如何保證國債的及時有效償還，設(shè)立國債償還基金是一有效舉措。國家每年從當(dāng)年的財政收入中拿出一部分來設(shè)立償債基金，甚至在財政收入充裕的年份可以適當(dāng)多抽取一點。設(shè)立償債基金后，就可以保證國債的及時有效償還，同時也可以通過“倒逼”的方法給國債發(fā)行以適當(dāng)?shù)膲毫Γ乐拱l(fā)行規(guī)模過大。

總之，我國應(yīng)該在借鑒國際經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出我國國債管理的目標(biāo)和國債市場的發(fā)展方向與路徑。我國國債管理的目標(biāo)從長期看應(yīng)是政府的債務(wù)融資成本最小化，控制債務(wù)風(fēng)險，提高國債市場流動性，同時實現(xiàn)與貨幣政策等政策的協(xié)調(diào)配合。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須建立一個統(tǒng)一、互聯(lián)、開放、安全、高效的國債市場。我國國債管理存在問題并不可怕，可怕的是我們不去解決問題。能發(fā)現(xiàn)問題，就是一種進(jìn)步，我國的國債管理需要在進(jìn)步中得到完善。我們相信只要真正將上述措施貫徹落實，我國就一定能夠逐步實現(xiàn)國債的科學(xué)管理。

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