本刊記者_(dá)張蕊

教育投入造成了幼兒教育的不公平？
——地方教育制度創(chuàng)新之學(xué)前教育

本刊記者_(dá)張蕊

“公辦園進(jìn)不去，民辦園上不起”，“幼兒園教師虐童”……是什么侵害了純真的童年？為此，本刊記者就目前幼兒教育中存在的諸多問(wèn)題，采訪了中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員儲(chǔ)朝暉老師，他談起了教育投入和教育公平，教育政策和政策忽視的問(wèn)題。

真正實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平的關(guān)鍵，在于權(quán)力的平等，城市和家庭都要參與其中，不能僅依靠教育。公平，需要社會(huì)形成合力，共同來(lái)推動(dòng)體制的改革。

三年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)行以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)的新建園，為更多的幼兒提供了入園機(jī)會(huì)。但由于投入的不均，公辦園與民辦園的不平等競(jìng)爭(zhēng)加劇，“公辦園進(jìn)不去，民辦園上不起”掀開(kāi)了新一輪的“入園難”。

對(duì)話學(xué)者：讓財(cái)政投入成為體制改革的杠桿

解讀概念：公平、公益、普惠

儲(chǔ)朝暉：普惠性這個(gè)概念應(yīng)該是對(duì)政府而言的，政府在教育的投入上要實(shí)現(xiàn)對(duì)所有受教育對(duì)象的普惠,表現(xiàn)在投入面應(yīng)該更廣。普惠性是針對(duì)現(xiàn)行體制下出現(xiàn)的一些問(wèn)題而提出的概念，比如說(shuō)：公立幼兒園的走熱，能夠上公立幼兒園，便可享受到國(guó)家的一切優(yōu)惠政策，而私立幼兒園則不在普惠范圍內(nèi),進(jìn)私立幼兒園則什么也享受不到。

公平性，則是針對(duì)整個(gè)教育群體而言的，它是一個(gè)獨(dú)立的概念，需要教育全方位的平等，才能實(shí)現(xiàn)。第三個(gè)概念，就是“公益性”。這個(gè)概念是相對(duì)于所提供的公共產(chǎn)品屬性而言,要建立在真正意義上的公平實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，才能起到公益的作用。之所以要實(shí)現(xiàn)普惠性，就是要通過(guò)普惠性去促進(jìn)學(xué)前教育的公平性發(fā)展。

投入不足：財(cái)政投入成杠桿

儲(chǔ)朝暉：學(xué)前教育現(xiàn)在主要的問(wèn)題仍在于政府的投入不夠。近年，政府在學(xué)前教育上的投入有所增加，但整體的比例依然比較低。

依據(jù)數(shù)據(jù)測(cè)算，政府投入的幼兒教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入的比例，理想狀態(tài)應(yīng)占9%，而長(zhǎng)期以來(lái)，實(shí)際的比重則在1.3%左右徘徊。這個(gè)理想的9%的提出，是根據(jù)幼兒教育階段的學(xué)段長(zhǎng)度，幼兒教育的重要程度，學(xué)生的總數(shù)，以及專家教師的素質(zhì)要求和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等多個(gè)方面綜合考慮得出的，有據(jù)可依。

在實(shí)踐中，上海達(dá)到了9%這個(gè)指數(shù)。要真正實(shí)現(xiàn)幼兒教育的改革，需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支持。

在儲(chǔ)朝暉看來(lái)，近些年來(lái)，新一輪的入園難已然襲來(lái)。這個(gè)“難”，不在于“園少”，而在于不均衡，好園少。家長(zhǎng)們都想讓自家孩子獲得優(yōu)質(zhì)園的入學(xué)資格，但優(yōu)質(zhì)園少，因此，新一輪的“入園難”“入園貴”便出現(xiàn)了。

分析原因，儲(chǔ)朝暉認(rèn)為有兩方面因素。

一、學(xué)前教育的財(cái)政投入仍然不足。多年來(lái)，政府投入幼兒教育經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)投入的比例一直徘徊在1.3%左右，而這一比例在巴西是5.1%，墨西哥是8.9%，泰國(guó)是16.4%。在我國(guó)，幼兒教育經(jīng)費(fèi)則主要來(lái)自家長(zhǎng)。

二、財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不均勻?，F(xiàn)有的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，多集中在城市或縣鎮(zhèn)公辦幼兒園、機(jī)關(guān)幼兒園，特別是示范園。據(jù)調(diào)查，縣級(jí)幼兒園所收到的財(cái)政撥款占總額的60.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)為17.7%，村一級(jí)幼兒園則只占15.7%。

儲(chǔ)朝暉的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村幼兒園沒(méi)有財(cái)政投入，僅有的也集中在附小學(xué)前班，而有的地級(jí)市，則能投入上億元修建一個(gè)幼兒園?，F(xiàn)行的幼兒教育的財(cái)政投入分布中，存在著很多類似情況。

體制障礙：公辦園進(jìn)不去，民辦園上不起

儲(chǔ)朝暉：要讓私立幼兒園能夠跟公立幼兒園享受平等的政策。體制造成 “公辦園”和“民辦園”的差異對(duì)待，不少政府部門認(rèn)為，投入到公立幼兒園的錢，是我們自己花掉了，給私立幼兒園，是在給別人花錢，認(rèn)為私立幼兒園不是政府辦的，就跟政府沒(méi)有什么關(guān)系?！肮k園”和“民辦園”的相互關(guān)系，這幾年來(lái)一直都在討論，這個(gè)問(wèn)題不解決，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的公平，就更談不上普惠。

2011年重慶市為促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展，與網(wǎng)友進(jìn)行在線互動(dòng)。其中“公辦園與民辦園的不平等”的問(wèn)題被網(wǎng)友廣泛提及。網(wǎng)友質(zhì)疑：為何民辦幼兒園教師在評(píng)定職稱等方面和公辦園教師的待遇差異巨大？市財(cái)政給公辦幼兒園撥款，為什么公辦園仍漲價(jià)，并且入學(xué)困難？一連串地追問(wèn)，直指學(xué)前教育的體制障礙。

資金的投入“主要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中心幼兒園”，而不是依據(jù)人口分布、生源分布和自然條件規(guī)劃布點(diǎn)；其背后的基本假定依然是保持并強(qiáng)化幼兒園建設(shè)的梯級(jí)關(guān)系，而非多樣性的幼兒園之間的平等競(jìng)爭(zhēng)和互補(bǔ)。這樣一來(lái)，形成了公辦園與民辦園的不平等競(jìng)爭(zhēng)，降低教學(xué)質(zhì)量。

以烏魯木齊為例，該市現(xiàn)有258所幼兒園，其中公辦幼兒園83所，占32%，民辦幼兒園175所，占68%，市財(cái)政目前只對(duì)一家市級(jí)公辦幼兒園——市婦聯(lián)幼兒園給予財(cái)政撥款，該園為全額單位，市財(cái)政每年撥款700多萬(wàn)元，其他公辦園則由各區(qū)縣或企事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)貼。于是，大多數(shù)幼兒“公辦園進(jìn)不去，民辦園上不起”。

學(xué)前教育制度創(chuàng)新案例分析

上海：不是創(chuàng)新，是延續(xù)！

2010年，上海提出“推進(jìn)農(nóng)民工子女學(xué)前教育和看護(hù)需求全覆蓋”的目標(biāo)，從實(shí)際出發(fā)，將流動(dòng)兒童的“看護(hù)點(diǎn)”合法化并納入管理和服務(wù)，以滿足流動(dòng)兒童有人看管的基本需求。

儲(chǔ)朝暉：上海這一個(gè)案，有特殊性。在全國(guó)都還不關(guān)注幼兒教育的時(shí)候，上海就開(kāi)始關(guān)注幼兒教育的發(fā)展，它有歷史的延續(xù)性、穩(wěn)定性。作為一個(gè)成功的創(chuàng)新案例，實(shí)際上，上海是維持了原本就有的，在這個(gè)領(lǐng)域中有前瞻性。它不是一個(gè)創(chuàng)新，而是一個(gè)保持。

其他的地方，在“普及九年義務(wù)教育”的指令下，為了抓政績(jī)，就不關(guān)心不怎么作為政績(jī)考核的幼兒教育，幼兒教育就這樣被忽視了。農(nóng)村幼兒教育發(fā)展高峰出現(xiàn)在1995、1996年前后，此后幼兒園數(shù)量一直呈現(xiàn)出下滑趨勢(shì)，一直到2002年。

學(xué)前教育需要一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境，不能時(shí)冷時(shí)熱。

廣州：節(jié)節(jié)逼退至“無(wú)證”

2010年，廣州公辦幼兒園的比例已下降到僅7.77%，全市只有兩成孩子能讀上公辦或集體辦幼兒園。而由于全市12個(gè)區(qū)（縣級(jí)市）中，有8個(gè)地方對(duì)民辦學(xué)前教育的投入為零，以致民辦幼兒園收費(fèi)節(jié)節(jié)攀升。擠不進(jìn)“公辦園”，上不起“民辦園”的只好上“無(wú)證園”。

儲(chǔ)朝暉：廣州具有警示性。如何讓“財(cái)政投入”成為撬動(dòng)幼兒教育發(fā)展的杠桿，讓公平真正得以實(shí)現(xiàn)——如果沒(méi)有合理的財(cái)政投入方式，這個(gè)公平就無(wú)從實(shí)現(xiàn)?！皣?guó)五條”“國(guó)十條”都提到實(shí)現(xiàn)普惠性，但是如何實(shí)現(xiàn)呢？需要政府財(cái)政投入到民辦園。而現(xiàn)實(shí)中就存在紊亂，民辦園沒(méi)有拿到財(cái)政投入，政府卻要它們承擔(dān)實(shí)施普惠的責(zé)任，如何能實(shí)現(xiàn)“普惠”？而拿到財(cái)政投入的公辦園，反倒沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“普惠”的責(zé)任，沒(méi)有要求他們招收社會(huì)底層的兒童，這樣怎么能落實(shí)“普惠”？

廣州的案例提醒我們，政策要平穩(wěn)，要讓“財(cái)政投入”成為杠桿。

南京、鄭州：“入學(xué)券”是出路？

在南京，符合計(jì)劃生育政策，在具備兌現(xiàn)助學(xué)券資格的幼兒園就讀的3至6周歲適齡幼兒，可享受政策福利。河南鄭州，財(cái)政部門按入園人數(shù)，每人每年300元標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)貼資金撥付給幼兒園，幼兒園再補(bǔ)發(fā)200元每年每人。從2012年秋季入學(xué)起，家長(zhǎng)可用“學(xué)前教育券”直接沖抵學(xué)費(fèi)。

儲(chǔ)朝暉：一個(gè)南京，一個(gè)鄭州，都在調(diào)節(jié)公辦園與民辦園上有嘗試，兩者的力度不一樣?，F(xiàn)在學(xué)界對(duì)這一現(xiàn)象，仍然有些爭(zhēng)議，就“入學(xué)券”這一形式，它仍然會(huì)導(dǎo)致一些問(wèn)題，比如，仍可能造成不公平。實(shí)際上，沒(méi)有從根本上解決體制所帶來(lái)的問(wèn)題。但就“入學(xué)券”這個(gè)問(wèn)題，不能完全予以否決，它亦有合理之處，只是在中國(guó)實(shí)際國(guó)情面前，不能將美國(guó)的教育券制度與之等同。

比較合適的方式是從“教育券”和幼兒園基本投資兩條渠道同時(shí)投入，既給幼兒一定的選擇性，又保證幼兒園建設(shè)的基本投入。這兩方面就如同鍋與鍋蓋的關(guān)系，沒(méi)有蓋，投入的錢就會(huì)像水會(huì)蒸發(fā)掉，通過(guò)教育券設(shè)定一定的選擇性就會(huì)激發(fā)幼兒園內(nèi)部活力進(jìn)行適當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。真正要解決幼兒園的辦園資金問(wèn)題，還需要市場(chǎng)的介入。政府的投入應(yīng)該向辦學(xué)者傾斜，鼓勵(lì)更多的人投入到幼兒園辦學(xué)中來(lái)。

政策忽視了教師

實(shí)施學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃是國(guó)務(wù)院為加快發(fā)展學(xué)前教育、有效緩解“入園難”問(wèn)題而做出的一項(xiàng)重大決策。一是明確了未來(lái)三年學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)；二是圍繞擴(kuò)大學(xué)前教育資源、加強(qiáng)幼兒園教師培養(yǎng)培訓(xùn)等內(nèi)容安排了一批工程項(xiàng)目，納入了為民辦實(shí)事的重要工程予以保障；三是圍繞幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)幼師培養(yǎng)培訓(xùn)、規(guī)范小區(qū)配套幼兒園管理、提高保教質(zhì)量等，制定了一系列政策措施。

儲(chǔ)朝暉：“三年行動(dòng)計(jì)劃”自實(shí)施以來(lái)，在各個(gè)地區(qū)呈現(xiàn)出不同的情況，整體而言，它確實(shí)起到了一定作用，比如在增加學(xué)位和入學(xué)機(jī)會(huì)上，起到了很大作用。就行動(dòng)施行的兩年半來(lái)看，它也存在著一些“忽視點(diǎn)”，其中一項(xiàng)很重要，即對(duì)“教師”的忽視。在增設(shè)幼兒園的背景下，教師培訓(xùn)是需要周期的，現(xiàn)在就出現(xiàn)了師資跟不上幼兒園建設(shè)的情況。從最近媒體報(bào)道，也看到不少這方面的隱患，各種“教師侵害幼兒”事件。

從幼兒教育的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，經(jīng)費(fèi)的投入應(yīng)該有針對(duì)性地向“教師培養(yǎng)”這個(gè)環(huán)節(jié)傾斜。

楊東平：以體制創(chuàng)新破解教育公平難題

應(yīng)當(dāng)看到，伴隨建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)階層分化和利益多元化、公眾的選擇性增加，擇校等現(xiàn)象的出現(xiàn)具有復(fù)雜性和既定格局下某種程度的合理性。因此，解決教育公平問(wèn)題不僅需要依法規(guī)范、令行禁止，還需要通過(guò)教育制度創(chuàng)新積極地破解難題。

通過(guò)辦學(xué)體制改革，增加教育的豐富性和多樣性，引導(dǎo)和滿足公眾的選擇性需求。例如，通過(guò)發(fā)展具有特色和吸引力的民辦教育，實(shí)現(xiàn)“公辦不擇校，擇校找民辦”，就是治理?yè)裥岬囊粋€(gè)重要途徑。

破解學(xué)前教育的難題，也需要體制機(jī)制創(chuàng)新?！兑?guī)劃綱要》提出要強(qiáng)化政府責(zé)任，“建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦園體制”。但是政府主導(dǎo)并不是政府主辦和包辦。一些地方政府不考慮大多數(shù)人的意愿建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的示范園、中心園，其實(shí)又在制造新的教育差距。

在市場(chǎng)化環(huán)境中，許多教育公共服務(wù)是可以通過(guò)“政府—市場(chǎng)—消費(fèi)者合作”的模式來(lái)解決的。

在這個(gè)過(guò)程中，最需要學(xué)習(xí)的當(dāng)然是政府?！罢鲗?dǎo)”的具體實(shí)現(xiàn)方式其實(shí)是非常多樣的，除了加大經(jīng)費(fèi)投入，舉辦更多的公辦園之外，主要是充分運(yùn)用多種政策工具和調(diào)控手段，鼓勵(lì)機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體自辦幼兒園，通過(guò)低價(jià)或免費(fèi)提供教育用房抑制幼兒園價(jià)格，規(guī)范和監(jiān)管市場(chǎng)價(jià)格，完善成本合理分擔(dān)機(jī)制，以及補(bǔ)貼幼兒教師工資，提供幼兒教師培訓(xùn)以提高幼兒教師的素質(zhì)和待遇，獎(jiǎng)勵(lì)行為規(guī)范、品質(zhì)優(yōu)秀的民辦園等。

面對(duì)大量農(nóng)民工子女的學(xué)前教育需求，上海市提出“推進(jìn)農(nóng)民工子女學(xué)前教育和看護(hù)需求全覆蓋”的目標(biāo)，采取實(shí)事求是的態(tài)度，將農(nóng)民工兒童的“看護(hù)點(diǎn)”合法化并納入管理和服務(wù)，以滿足流動(dòng)兒童有人看管的基本需求。這些體制機(jī)制創(chuàng)新都是很有價(jià)值的。