張 寧

（湖北省社會科學(xué)院，湖北 武漢 430077）

增加城鄉(xiāng)居民收入，讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入的政府工作目標(biāo)，引起社會的廣泛關(guān)注。2011年12月27日的中央農(nóng)村工作會議上，溫家寶總理提出要提高農(nóng)民土地增值收益分配比例，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利來降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，強調(diào)土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。然而，已有的數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民鮮有財富積累和投資渠道來獲得更多的財產(chǎn)性收入，尤其是土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，并沒有為農(nóng)民帶來更多的預(yù)期收益。這正是城鄉(xiāng)收入差距日益擴大的重要原因之一。2009年，我國農(nóng)村居民人均財產(chǎn)性收入僅為167元，只占到農(nóng)民人均總收入的3.5%。農(nóng)民財產(chǎn)性收入構(gòu)成相對單一，租金、土地出讓收入、利息基本占到絕大部分。其中，農(nóng)民的土地財產(chǎn)人均3974.2元，占財產(chǎn)總量的30.72%，但其絕對量仍然很低，來自土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的人均收入僅19元，占財產(chǎn)性收入的11.4%。[1]可見，土地對農(nóng)民增收的作用未能充分發(fā)揮，重要原因就在于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是殘缺不全的。

一、土地產(chǎn)權(quán)殘缺影響農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的法理詮釋

產(chǎn)權(quán)制度的基本功能是通過界定產(chǎn)權(quán)主體對產(chǎn)權(quán)客體的關(guān)系，以及產(chǎn)權(quán)主體之間的關(guān)系，即明確誰所有、誰支配、誰受損和誰受益來引導(dǎo)人們將行為外部性較大地轉(zhuǎn)化為內(nèi)在化。[2](p92-94)因此，土地產(chǎn)權(quán)制度理應(yīng)發(fā)揮出提高土地使用效率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的作用。但是，農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體模糊或虛位、土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬狀態(tài)不穩(wěn)定及土地收益權(quán)保障不充分深刻反映出現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的功能已發(fā)生異化，明顯不利于土地資源的最佳配置和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營，從而在很大程度上影響了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長。

1.農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體模糊或虛位。

依照《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》的規(guī)定，作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”包含了三種：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、組農(nóng)民集體。首先，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體是否就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府？顯然不是?，F(xiàn)行法律并未賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對土地的所有權(quán)，而行政機構(gòu)在法律上是不能擁有所有權(quán)的（國家所有權(quán)除外）。其次，“村農(nóng)民集體”是否就是村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織？也不是。我國法律從未賦予村民委員會對土地的所有權(quán)。集體經(jīng)濟組織目前數(shù)量極其有限，且?guī)缀鯖]有直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地實質(zhì)上是由農(nóng)民家庭經(jīng)營。再次，“組農(nóng)民集體”是否就是村民小組？1985年撤銷人民公社、設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府后，作為人民公社細(xì)胞的“生產(chǎn)大隊”、“生產(chǎn)隊”也隨著人民公社的解體而自動廢除，生產(chǎn)隊這個土地所有權(quán)主體也不復(fù)存在。上述三種“農(nóng)民集體”都是抽象的集合群體，并不具有法人資格，因而可以說是虛擬的所有權(quán)主體。實際上是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會甚至村民小組在行使著這一權(quán)利，這就在實踐中產(chǎn)生了一些混亂，農(nóng)民集體一方面是土地所有權(quán)的主體，另一方面又無法直接對集體土地進(jìn)行占有、使用、收益和處分。[3](p40-42)農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體的非人格化極大妨礙了地上權(quán)人（亦即農(nóng)地的家庭承包權(quán)人）的權(quán)利實現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣蠙?quán)人需要對自己依法取得的用益物權(quán)進(jìn)行處分而希望改變原有約定，或者是必須以所有權(quán)人作為主體去訂立契約，所有權(quán)主體的模糊和虛置就會滯礙地上權(quán)人的契約實現(xiàn)，加大交易成本。

2.農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬狀態(tài)不穩(wěn)。

農(nóng)村土地歸集體所有，承包土地的農(nóng)民只有經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)，無權(quán)通過買賣、抵押、轉(zhuǎn)讓等方式對土地所有權(quán)進(jìn)行處分。土地承包經(jīng)營權(quán)本身并非一種純粹的財產(chǎn)權(quán)利，而是一種具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)利。其身份屬性主要表現(xiàn)在：農(nóng)民依據(jù)集體成員身份取得土地承包經(jīng)營權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)的取得具有無償性；集體組織在其成員退出集體時有權(quán)收回承包經(jīng)營權(quán)。換言之，國家在賦予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的同時也附加了身份限制，農(nóng)民并沒有獲得人身自由和財產(chǎn)權(quán)利的雙重解放。[4](p80-82)在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押始終未得到正面承認(rèn)。對此主要有三種立法模式：一是明令禁止，如《擔(dān)保法》第37條第2款明確禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他土地使用權(quán)抵押”，《物權(quán)法》第184條第2款延續(xù)了這一規(guī)定，僅增加了一款——“但法律規(guī)定可以抵押的除外”；二是間接禁止，如《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，認(rèn)定為無效。這一司法解釋以認(rèn)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同無效的方式來表明其否定態(tài)度；三是避而不談，如《農(nóng)村土地承包法》中第32條“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”，該規(guī)定直接規(guī)避了家庭承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押的問題。這些必將導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的不確定和權(quán)屬的不穩(wěn)定。

3.農(nóng)民的土地收益權(quán)無法得到充分保障。

我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的界定是不清晰的，也是不完整的，由此部分有價值的產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域中，無法避免巴澤爾指出的困境。離開了清晰界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度，人們必定爭相攫取稀缺的經(jīng)濟資源和機會。這實質(zhì)上是一種產(chǎn)權(quán)博弈，而農(nóng)民總是處于弱勢位置，妨礙了農(nóng)民的土地投入，尤其是長期投入的積極性，并導(dǎo)致農(nóng)村集體組織時常侵犯農(nóng)民的土地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”，土地補償?shù)膶ο蟪思w土地所有權(quán)外，是否包括土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)并不明確。而且，只是在一定程度上對農(nóng)民失去的土地使用權(quán)進(jìn)行了補償，而沒有對農(nóng)民失去的土地所有權(quán)進(jìn)行補償。同時，國家在征收農(nóng)民集體土地時實行的是較低的法定補償價，而在出讓土地時采取的則是較高的市場出讓價，這種價格雙軌制為低征高出提供了可觀的利益空間，但農(nóng)民卻不能獲得土地的市場增值部分。可以說，長期以來，中國農(nóng)民對土地的收益權(quán)，基本上未完全得到政府的承認(rèn)或尊重。[5](p138-142)

二、土地產(chǎn)權(quán)殘缺阻礙農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的現(xiàn)實剖析

1.行政權(quán)力介入頻繁，農(nóng)民應(yīng)有的收入大量損失。

由于“集體”是一個不具體、較抽象的概念，一些地方政府在公共利益的幌子下，制定“土法”和政策法規(guī)對農(nóng)民集體的土地所有權(quán)采取干預(yù)和限制，成了農(nóng)村土地的終極所有者、最高仲裁者和絕對控制者，他們憑借行政力量侵蝕農(nóng)戶的使用權(quán)和收益權(quán)，獲得實實在在的經(jīng)濟利益。有資料顯示，改革開放20多年來，通過廉價占用土地資源，各地政府抽取農(nóng)民土地財產(chǎn)資金，每年達(dá)上千億元。土地用途轉(zhuǎn)變增值的權(quán)益分配中，地方政府大約得到60%-70%，村集體組織得到25%-80%，失地農(nóng)民只得到5%-10%，甚至更少。立法賦予基層政府決定集體土地承包經(jīng)營權(quán)是否調(diào)整的管制權(quán)，其后果是給了基層政府干預(yù)農(nóng)民行使土地權(quán)利的“尚方寶劍”，打開了基層政府利用強勢謀取不當(dāng)利益的“方便之門”。農(nóng)民無力抗拒，一部分農(nóng)戶為了尋求私人利益的保護(hù)、或者生活的安定、或者維護(hù)地方政權(quán)的意圖，被迫將自己的土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)村基層政府處理，甚至寧愿放棄因土地產(chǎn)權(quán)得到的部分收入。

2.征地補償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，農(nóng)民獲得的費用嚴(yán)重偏低。

從理論上講，征地過程是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，是一種交易行為，在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的價格才是合理的，但由于農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的不完整，農(nóng)民在定價上沒有發(fā)言權(quán)，只是壟斷價格的被動接受者。國家統(tǒng)計局對2942戶失地農(nóng)民的調(diào)查顯示，耕地被征用前，他們的年均純收入為2765元；耕地被征用后，年均純收入為2739元，約下降1%。[6](p118-119)從實際操作來看，現(xiàn)行的產(chǎn)值倍數(shù)法以及正在推廣的征地區(qū)片綜合地價法，都是以政府為主導(dǎo)來確定補償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，這些補償標(biāo)準(zhǔn)往往是不合理的。在補償倍數(shù)的確定上，補償安置費的最低產(chǎn)值倍數(shù)為10倍，最高為30倍，若每公頃產(chǎn)值為15000元，則每公頃補償標(biāo)準(zhǔn)最少為15萬元，最高為45萬元，可相差30萬元之多。中國改革發(fā)展研究院的調(diào)查也證實，農(nóng)民從土地用途改變的漲價中獲益甚微：被征地農(nóng)戶中，近70%的農(nóng)民每畝領(lǐng)到1至2萬元補償款，27.4%的農(nóng)民領(lǐng)到的土地征用補償款不足1萬元，實際領(lǐng)到補償款超過2萬元的農(nóng)民僅占2.9%，這樣的補償費是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格的。[7](p18-19)不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)加劇了城鄉(xiāng)差距和貧富差距。

3.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻，農(nóng)民預(yù)期的收益難以變現(xiàn)。

土地資本化是土地財產(chǎn)保值增值的重要途徑。土地資本化的實現(xiàn)方式，是農(nóng)民在土地上的權(quán)益能夠以權(quán)證形式被交易，或者能夠在金融機構(gòu)取得可抵押性，但是，我國涉及農(nóng)村土地的法律，都對農(nóng)民的土地使用權(quán)加以嚴(yán)格限制，使土地這種最為稀缺的生產(chǎn)要素的流動性不暢，配置效率低下。再以宅基地為例，2004年11月，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強農(nóng)村住房用地管理的意見》規(guī)定：“嚴(yán)格禁止城市居民購買農(nóng)村住房用地，并且建立在這種土地之上的房屋不予頒發(fā)使用證書。”集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)為法律所禁止，農(nóng)民無奈選擇“種房”致富途徑，以致低價銷售的“小產(chǎn)權(quán)房”在各地滋生蔓延。[8](p39-43)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心是公平發(fā)展，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，一旦具有分配效應(yīng)的制度安排在工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和鄉(xiāng)村進(jìn)行歧視性的扭曲配置，尤其是對弱勢群體和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會進(jìn)行限制，那么其結(jié)果必然是城鄉(xiāng)收入差距的擴大和貧困的代際轉(zhuǎn)移。

三、政策建議

第一，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位。從法律上將土地農(nóng)民集體所有制界定為農(nóng)民按份共有制，注重給予農(nóng)民土地處置權(quán)，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更完備的法制條件。在農(nóng)民住房財產(chǎn)性收入問題整治上，應(yīng)保護(hù)農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，最重要的是確定農(nóng)民住房的所有權(quán)和使用權(quán)以及完整統(tǒng)一的住宅產(chǎn)權(quán)，并制定出有利于宅基地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，允許農(nóng)民辦理房產(chǎn)證并進(jìn)入市場自由買賣。不斷完善以《物權(quán)法》為基礎(chǔ)的財產(chǎn)權(quán)的法律法規(guī)，改變當(dāng)前農(nóng)民財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入處于法律模糊地帶的狀況，強化對農(nóng)民土地征用、房屋拆遷、租賃過程中的財產(chǎn)保護(hù)，理順土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民宅基地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和拆遷補償權(quán)，使之可以抵押融資，且長期使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)和交易。

第二，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的市場價值。以市場化為導(dǎo)向，賦予農(nóng)地一定的商品屬性，允許其自由流通，并按市場規(guī)律來優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)配置的效率。引入土地價格的評估機制，參照市場供需狀況，對現(xiàn)有農(nóng)地的市值進(jìn)行準(zhǔn)確評估，制定公平合理的價格。建立公開、公平、公正和高效的土地征收制度，統(tǒng)籌考慮以下幾個因素：補償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)貫徹“損失多少補償多少”的基本原則，即原則上要以市場價確定補償價格；建立征地補償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制，一方面兼顧大量被征收人、甚至社會大眾的感受，另一方面兼顧農(nóng)民的未來發(fā)展，在以貨幣補償為主的同時，積極探索新的補償方式，如債券或股權(quán)補償、社會保險安置、留地補償、換地安置、工作安置等。

第三，明確農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的資本屬性。加大新型農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)力度，在完成農(nóng)村居民房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上，加快貸款審批辦理，積極發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、土地信用合作社、土地融資租賃和土地證劵化等金融模式，促進(jìn)土地使用權(quán)的貨幣化和資本化。使農(nóng)民真正擁有完整土地產(chǎn)權(quán)（抵押、借貸、流轉(zhuǎn)、交易、租賃等），將一些分散的、閑置的、轉(zhuǎn)租代耕的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛山鹑谫Y本介入的、可集中購置的良性資產(chǎn)。并選擇有條件的區(qū)縣開展土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)入股試點，提高土地利用效率和產(chǎn)出效率，增加農(nóng)民分紅等資產(chǎn)性收益。

第四，明確各級政府土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范圍。國家作為土地終極所有者，地方政府則要尊重農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)主體地位，把精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務(wù)者、監(jiān)管者和仲裁者的角色，集體（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村或村小組）享有農(nóng)村部分土地的所有權(quán)，主要扮演農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)者的角色。必須開展以“村資分離”為核心的村級集體經(jīng)濟管理體制改革，從體制上剝離村民委員會經(jīng)營村級集體經(jīng)濟的權(quán)力，同時通過建立健全村級集體經(jīng)濟管理委員會，擴大村民對集體經(jīng)濟的發(fā)言權(quán)，使集體經(jīng)濟的收益也能夠真正為農(nóng)民共享，成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入中新的穩(wěn)定增長部分。

四、結(jié)語

現(xiàn)行的土地法律框架對農(nóng)民所擁有的土地產(chǎn)權(quán)作了嚴(yán)格的限制，農(nóng)民個體不完全擁有土地的占有、使用、處置和收益的權(quán)利。在這種制度安排下，土地逐漸福利化、土地規(guī)模經(jīng)營無法形成、土地不能作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會憑借所有者身份收取各種名目的“經(jīng)濟租”（E－conomic Rent），農(nóng)民的財產(chǎn)性收入?yún)s得不到有效保障。深受土地產(chǎn)權(quán)殘缺的困擾，農(nóng)民的資產(chǎn)，特別是土地使用權(quán)難以實現(xiàn)資本化，農(nóng)民與現(xiàn)代金融市場相隔離，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。只有深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，從政府、市場、村集體和農(nóng)民自身出發(fā)，拓展農(nóng)民財產(chǎn)性收入的本源和基礎(chǔ)，建立財產(chǎn)性收入增長的長效機制，盤活農(nóng)村土地、房屋、林權(quán)等“沉睡”的資源，使它們變?yōu)轱@性的、恒久的資產(chǎn)，農(nóng)民才能真正富裕起來。

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