賈雪池

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)， 黑龍江 哈爾濱 150001）

地籍是在中央政府控制下基于地籍測(cè)量成果建立起來(lái)的宗地登記圖冊(cè)①。地籍制度是國(guó)家為建立與管理地籍而制定的法律文件的總稱(chēng)。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度的改革確立了私有產(chǎn)權(quán)的合法地位，取消了國(guó)家對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的壟斷。社會(huì)主義時(shí)期的地籍制度不能適應(yīng)變革后的土地產(chǎn)權(quán)制度。在建立多用途地籍的過(guò)程中，俄羅斯地籍制度經(jīng)歷了不斷發(fā)展與完善的過(guò)程。在土地產(chǎn)權(quán)制度改革初期，地籍相關(guān)的規(guī)定多存在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的法律文件中。1999年俄羅斯制定了《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家地籍法》、2007 通過(guò)了《俄羅斯聯(lián)邦不動(dòng)產(chǎn)籍簿法》?，F(xiàn)階段地籍制度是俄羅斯國(guó)家土地管理制度的核心內(nèi)容。現(xiàn)代地籍中所載的信息為俄羅斯管理、保護(hù)與利用土地資源、發(fā)展土地市場(chǎng)及土地交易提供了信息保障。我國(guó)與俄羅斯同為轉(zhuǎn)型國(guó)家，并且在改革的過(guò)程中均實(shí)施了土地制度的變革。俄羅斯地籍制度建構(gòu)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注與借鑒。

一、俄羅斯地籍制度變遷的動(dòng)力機(jī)制

制度變遷的動(dòng)力機(jī)制中所包含的推動(dòng)制度變遷的動(dòng)力，可以分為內(nèi)動(dòng)力與外動(dòng)力。內(nèi)動(dòng)力是制度所存在的制度環(huán)境。始于20世紀(jì)90年代初的俄羅斯社會(huì)與經(jīng)濟(jì)改革，改變了俄羅斯土地單一國(guó)家產(chǎn)權(quán)形式。俄羅斯通過(guò)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、《俄羅斯聯(lián)邦民法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)俄《民法典》）及《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)俄《土地法典》）確立了多種土地產(chǎn)權(quán)形式。俄《土地法典》規(guī)定，土地產(chǎn)權(quán)分為國(guó)家所有、私人所有及其他產(chǎn)權(quán)形式。國(guó)家所有又分為俄羅斯聯(lián)邦所有、俄羅斯聯(lián)邦各主體所有及地方自治組織所有。私人所有分為公民所有與法人所有。私有產(chǎn)權(quán)合法地位的確立，擴(kuò)大了公民與法人的土地權(quán)利。20世紀(jì)90年代土地改革前，俄羅斯國(guó)家地籍登記的基本登記單位是“土地使用”或“土地利用”。在這一時(shí)期公民或法人是無(wú)償?shù)孬@取土地，地籍只登記有關(guān)土地使用權(quán)人及土地?cái)?shù)量、質(zhì)量方面的信息。地籍制度是土地制度的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)土地法定權(quán)能的重要制度保障。俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度的變革改變了土地法律秩序，即地籍制度存在的制度環(huán)境。對(duì)私有產(chǎn)權(quán)的保護(hù)除了法律明確規(guī)定其合法性外，還要通過(guò)土地權(quán)利登記予以確認(rèn)與保護(hù)。為此，伴隨著土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，俄羅斯實(shí)行了地籍制度的變革。

制度變遷的外動(dòng)力是變遷主體從事變遷的動(dòng)力，也就是制度變遷主體發(fā)動(dòng)制度變遷的動(dòng)因或動(dòng)機(jī)。一般認(rèn)為，制度變遷主體要獲取現(xiàn)存制度外的收益②。俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標(biāo)是效仿發(fā)達(dá)國(guó)家建立大規(guī)模家庭農(nóng)場(chǎng)，以替代集體農(nóng)莊從而改變俄羅斯農(nóng)業(yè)落后的現(xiàn)狀。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要具有法律效力的土地信息，從而降低土地交易費(fèi)用，促進(jìn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，建立大農(nóng)場(chǎng)和發(fā)展土地市場(chǎng)。因此，可以認(rèn)為俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度的變革為其地籍制度變遷創(chuàng)造了機(jī)會(huì)或是可能性。在既有土地產(chǎn)權(quán)制度下，為獲取更多收益，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，俄羅斯需要建立與產(chǎn)權(quán)制度模式相適應(yīng)的地籍制度。

二、俄羅斯地籍制度變遷的模式

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變遷分為誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度的安排。它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。與此相反，強(qiáng)制性制度變遷由政府命令與法律引入而實(shí)行③。20世紀(jì)90年代開(kāi)始的俄羅斯社會(huì)改革，接受了美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩克斯提出的“休克療法”改革方案。該方案以確立私有產(chǎn)權(quán)合法地位為整個(gè)社會(huì)變革的重點(diǎn)，俄羅斯政府確立了以土地私有化改革為國(guó)家改革的起點(diǎn)。1991年4月25日俄羅斯聯(lián)邦議會(huì)通過(guò)的俄《土地法典》與1991年底頒布的《關(guān)于俄羅斯實(shí)施土地改革的緊急措施》的總統(tǒng)令，確立了土地私有產(chǎn)權(quán)的合法地位，標(biāo)志著俄羅斯全面私有化改革的開(kāi)始。此后的若干法律文件均在不斷強(qiáng)化私有產(chǎn)權(quán)的改革。普京就任總統(tǒng)后頒布的《俄羅斯聯(lián)邦農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)俄《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》）規(guī)定農(nóng)民在法律允許范圍內(nèi)可以買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押歸其所有的土地。這一規(guī)定實(shí)現(xiàn)了俄《憲法》、俄《民法典》及俄《土地法典》確立的土地權(quán)利，使其由寫(xiě)于“紙”上的權(quán)利演變?yōu)榭梢詫?shí)現(xiàn)的權(quán)利。因?yàn)樵诙怼掇r(nóng)地流轉(zhuǎn)法》頒布前，俄羅斯農(nóng)地不能進(jìn)行交易，也就是說(shuō)農(nóng)民對(duì)歸其所有的土地不能進(jìn)行處分。由于地籍制度存在于土地產(chǎn)權(quán)制度所設(shè)定的制度環(huán)境中，并服務(wù)于既有的土地產(chǎn)權(quán)制度，因此，俄羅斯地籍制度變遷模式與土地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式具有一致性，是強(qiáng)制性制度變遷。

三、現(xiàn)階段俄羅斯國(guó)家地籍制度的績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）降低了土地交易費(fèi)用

俄羅斯地籍制度變遷是以產(chǎn)權(quán)制度改革為背景進(jìn)行的。土地交易即是產(chǎn)權(quán)的交易，因此交易的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，否則人們對(duì)自己的行為得失就沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，交易也就不可能發(fā)生。地籍明確了產(chǎn)權(quán)制度所界定的權(quán)利的邊界。交易雙方的權(quán)利明確，則合作的可能性大，而若權(quán)利界定不清晰，則合作的可能性就小。2003年至2009年俄羅斯私人所有土地交易變化表明這一時(shí)期俄羅斯私人之間的土地交易不論是交易的數(shù)量還是完成交易的土地面積都是持續(xù)增長(zhǎng)的。地籍制度降低了土地交易風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，促使交易的實(shí)現(xiàn)，從而提高了交易雙方的收益。地籍制度的作用就是要盡量消除阻礙人們之間進(jìn)行合作的各種交易成本，盡量減少各種產(chǎn)生交易成本的因素。建立地籍簿及土地權(quán)利登記相關(guān)的制度，可以認(rèn)為是一種激勵(lì)交易雙方從事交易行為的動(dòng)力機(jī)制。這些制度影響人們行為的選擇，降低了交易費(fèi)用，提高了土地資源利用的收益。這些收益是在確立上述相關(guān)制度安排前無(wú)法獲取的。

（二）增加國(guó)家土地稅收

俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度改革改變了土地?zé)o償使用的制度。征收土地稅費(fèi)是國(guó)家管理土地資源的重要手段，通過(guò)征收土地稅可以激勵(lì)土地所有人和土地使用人合理利用與保護(hù)土地。俄羅斯土地稅的征收是依據(jù)地籍中所載入的地籍評(píng)估信息實(shí)行的。也就是說(shuō)已建立的國(guó)家地籍簿和土地權(quán)利登記簿中所載入的有關(guān)土地經(jīng)濟(jì)、法律方面的信息為土地稅的征收提供了信息保障。2006年至2009年俄羅斯土地稅收一直持續(xù)增長(zhǎng),2009年國(guó)家土地稅收入為992.24 億盧布,比2006年增加了118%，這是俄羅斯建立多用途地籍的結(jié)果。

（三）一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)

俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)是建立如發(fā)達(dá)國(guó)家那樣的大農(nóng)場(chǎng)，這一目標(biāo)在改革初期由于國(guó)內(nèi)對(duì)土地是否可以買(mǎi)賣(mài)存在較大的爭(zhēng)議而未能實(shí)現(xiàn)。隨著土地產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，國(guó)家地籍制度的建立與完善，這一目標(biāo)在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。俄羅斯國(guó)家地籍為有效與合理利用土地資源、管理土地及其他不動(dòng)產(chǎn)提供信息保障，同時(shí)也保障了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)福利的增加，促進(jìn)了土地市場(chǎng)的發(fā)展。俄羅斯私有產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)的財(cái)富增加為地籍制度安排提供了必要的經(jīng)濟(jì)剩余。在地籍制度變遷過(guò)程中存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化的機(jī)制，這種機(jī)制使地籍制度變遷一旦選擇了這樣的路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化?，F(xiàn)階段俄羅斯已建立起了現(xiàn)代地籍體系，其建立地籍制度變遷的路徑選擇是正確的，即建立不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)、保障不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)土地作為自然資源的利用效益。

四、俄羅斯地籍制度的發(fā)展對(duì)我國(guó)的啟示

俄羅斯國(guó)家地籍制度在一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，現(xiàn)代地籍的建立降低了土地交易的費(fèi)用，促進(jìn)了土地市場(chǎng)的發(fā)育，增加了國(guó)家的土地稅收。地籍制度在國(guó)家土地管理及實(shí)現(xiàn)土地利用效益方面起到了積極的作用。我國(guó)在地籍制度建構(gòu)的過(guò)程中，應(yīng)建構(gòu)以地籍管理為核心的土地管理體系。而這一切都需要建立現(xiàn)代地籍制度。俄羅斯學(xué)者就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“地籍的建立在有的國(guó)家要花費(fèi)上百年的時(shí)間?！雹芤虼宋覈?guó)必須加快建立現(xiàn)代地籍制度。俄羅斯現(xiàn)代地籍建構(gòu)過(guò)程中有一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，就是有效利用各種所有制形式的土地。而只有建立了現(xiàn)代地籍，這一目標(biāo)才可能實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐也證明，在地籍管理逐漸完善的過(guò)程中，俄羅斯土地交易的數(shù)量、土地稅費(fèi)不斷增長(zhǎng)。俄羅斯并在現(xiàn)代地籍基礎(chǔ)之上，建立了國(guó)家房地一體的不動(dòng)產(chǎn)登記體系⑤。

注釋?zhuān)?/p>

①譚峻、林增杰：《地籍管理》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第1頁(yè)。

②黃少安：《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2004年版，第329頁(yè)。

③依據(jù)俄《地籍法》的規(guī)定，特定區(qū)域是指土地利用需要執(zhí)行特殊法律制度的區(qū)域。

④ 參 見(jiàn) А.А.Вaрлaмов：《Теоретические основы госудaрственного земельного кaдaстрa》，Москвa《КолосС》2003。

⑤賈雪池、吳次芳：《俄羅斯農(nóng)地地籍管理的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及啟示》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2008年第4期。