蔡 田，陳建中

（上海市公安局楊浦分局， 上海 200090）

以民意為導(dǎo)向 深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)

蔡 田，陳建中

（上海市公安局楊浦分局， 上海 200090）

社區(qū)警務(wù)建設(shè)是公安機(jī)關(guān)一項(xiàng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性的工作，是公安派出所工作的核心內(nèi)容，也是公安機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的重要載體。公安機(jī)關(guān)推動(dòng)和深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)，必須堅(jiān)持中國公安工作依靠群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持社區(qū)警務(wù)活動(dòng)與民生、民意緊密結(jié)合，堅(jiān)持把“群眾滿意”作為評(píng)判社區(qū)警務(wù)工作的重要標(biāo)準(zhǔn)。

社區(qū)警務(wù)；建設(shè)；民意；標(biāo)準(zhǔn)

社區(qū)是指生活在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)共同體，在城市中通常表現(xiàn)為居民委員會(huì)所轄的區(qū)域。社區(qū)警務(wù)是指由公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)，依托社區(qū)這一社會(huì)共同體而開展的警務(wù)活動(dòng)，是警方和社區(qū)之間相互作用的過程。社區(qū)警務(wù)建設(shè)是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性的工作，直接關(guān)乎民生安全，不僅是公安基層基礎(chǔ)工作的基礎(chǔ)，也是平安中國建設(shè)的重要內(nèi)容。多年來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)根據(jù) “固本強(qiáng)基、傾斜基層、加強(qiáng)基層、打牢基礎(chǔ)”的警務(wù)戰(zhàn)略，強(qiáng)力推動(dòng)社區(qū)警務(wù)，無論在硬件建設(shè)上還是軟件管理上，社區(qū)警務(wù)建設(shè)都有了顯著進(jìn)展，公安基層基礎(chǔ)工作的薄弱狀況不斷得到改善。但是，隨著時(shí)間推移，形勢的發(fā)展，社區(qū)警務(wù)的內(nèi)容也需要繼續(xù)擴(kuò)展和充實(shí)。2012年6月，在蘇州召開的“全國公安廳局長座談會(huì)”上，孟建柱等中央領(lǐng)導(dǎo)作出批示和發(fā)表講話，為基層派出所工作和社區(qū)警務(wù)的未來發(fā)展厘清了思路，明確了方向。社區(qū)警務(wù)的持續(xù)推進(jìn)必須以群眾對社會(huì)穩(wěn)定和治安安全的需求為導(dǎo)向，以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，才能回饋公眾期待，得到公眾支持，為公安工作的發(fā)展和創(chuàng)新夯實(shí)基礎(chǔ)。

一、“群眾滿意”是社區(qū)警務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向

“發(fā)案少，秩序好，社會(huì)穩(wěn)定，群眾滿意”是歷次全國公安廳局長會(huì)議強(qiáng)調(diào)的派出所工作基本目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)派出所工作目標(biāo)的過程，不僅需要公安機(jī)關(guān)因情施策，全力以赴，也需要社會(huì)公眾的鼎力相助。公眾對社區(qū)警務(wù)的要求和期待主要集中在安全、公平和服務(wù)等方面，與派出所工作目標(biāo)高度契合，表明了社區(qū)警務(wù)必須以民意為導(dǎo)向，才能獲得群眾的支持和認(rèn)可。因此，推動(dòng)和深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)，必須堅(jiān)持中國公安工作依靠群眾、服務(wù)群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，堅(jiān)持社區(qū)警務(wù)活動(dòng)與民生、民意緊密結(jié)合，堅(jiān)持把“群眾滿意”作為評(píng)判社區(qū)警務(wù)工作的核心標(biāo)準(zhǔn)。今年5月31日，在蘇州召開的“深化平安中國建設(shè)工作”會(huì)議上，孟建柱同志特別指出：平安不平安，群眾說了算。群眾意愿是平安建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”，群眾評(píng)價(jià)是平安建設(shè)的“試金石”。認(rèn)識(shí)和理解“群眾滿意”標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵，對基層公安機(jī)關(guān)做好社區(qū)警務(wù)工作有著重要的意義。

1.“群眾滿意”反映了公眾期待。評(píng)價(jià)社區(qū)警務(wù)效果和社會(huì)治安狀態(tài)的尺度大致可歸納為兩類，一類是客觀標(biāo)準(zhǔn)，即看得見、摸得著，可以用數(shù)據(jù)、圖表顯示的標(biāo)準(zhǔn)。如一定階段和區(qū)域的發(fā)案率，破案率，發(fā)案時(shí)空特征，犯罪趨勢，各類案件發(fā)案比，警力配置和人口比等。另一類是主觀標(biāo)準(zhǔn)，即以社會(huì)、公眾的主觀感覺來評(píng)判公安工作的效果。主觀指標(biāo)雖然也可以用數(shù)據(jù)表達(dá)，卻常常不以數(shù)字為唯一。如公眾安全感，在一定條件下或一定時(shí)段內(nèi)的發(fā)案率，并不一定會(huì)影響人們的安全感水平。因?yàn)榘踩谐３ｓw現(xiàn)為社會(huì)和公眾的心理承受能力。社區(qū)民警工作量很大，認(rèn)為自己已經(jīng)盡力盡責(zé)，但是如果警務(wù)活動(dòng)不能準(zhǔn)確體現(xiàn)民意，公眾滿意度和安全感并不一定會(huì)同步增加。在派出所社區(qū)警務(wù)工作的基本目標(biāo)中，只有“發(fā)案少”是可用客觀數(shù)據(jù)量化的，也是實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的基礎(chǔ)；其余三項(xiàng)目標(biāo)更注重的是公眾的主觀感知?！鞍l(fā)案少，秩序好”是社區(qū)安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)，而“社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”則必然是公安機(jī)關(guān)依法、公正、公平地執(zhí)法、管理、服務(wù)所產(chǎn)生的社會(huì)效應(yīng)。公眾評(píng)價(jià)社會(huì)治安和社區(qū)警務(wù)活動(dòng)不僅要看公安機(jī)關(guān)怎么說怎么做，更重要的是依據(jù)自身的感覺。

2.“群眾滿意”標(biāo)準(zhǔn)決定了社區(qū)警務(wù)的方向。打擊、破案的數(shù)據(jù)固然重要，但公眾的期望和感受往往更能反映社會(huì)的安全感和穩(wěn)定情況。由于不同階層的社會(huì)群體有不同的愿望訴求，對公安執(zhí)法管理也存在不同的感知度和認(rèn)同度，滿意程度客觀上必然會(huì)有所差異，以此為標(biāo)準(zhǔn)對社區(qū)警務(wù)而言必然是極大的挑戰(zhàn)。在社區(qū)民意與社區(qū)警務(wù)的關(guān)系中，關(guān)鍵在于公安機(jī)關(guān)如何廣泛聽取民意，匯集民智，以基于利益共享和公眾認(rèn)同基礎(chǔ)上的社區(qū)警務(wù)活動(dòng)，體現(xiàn)公眾對安全需求和平安共治的利益訴求。同時(shí)，通過建立科學(xué)、公正的民意征集和社會(huì)評(píng)判系統(tǒng)，減少民意征詢方式上的不規(guī)范、方法上的隨意性，使社區(qū)警務(wù)運(yùn)作模式更符合公眾需要。

3.“群眾滿意”標(biāo)準(zhǔn)有利于促進(jìn)更廣泛的警社合作。社區(qū)警務(wù)的工作內(nèi)容主要由對犯罪活動(dòng)的預(yù)防控制和社會(huì)管理、服務(wù)構(gòu)成。對犯罪根源的治理，有助于控制發(fā)案，而社會(huì)管理則具有更豐富的內(nèi)容，包括民生服務(wù)、社會(huì)保障等社區(qū)建設(shè)內(nèi)容，需要整合社會(huì)資源，引導(dǎo)公眾共同參與社區(qū)治安和社區(qū)管理。社區(qū)警務(wù)是公共警務(wù)，是基于維護(hù)社會(huì)公共秩序和公共安全之上的社會(huì)事務(wù)管理。公安機(jī)關(guān)并不是社區(qū)警務(wù)的唯一主體，社區(qū)警務(wù)中的信息采集、犯罪預(yù)防、公眾動(dòng)員、社團(tuán)介入、技術(shù)防范、宣傳教育等工作可以通過警社合作的方式提高效率?！叭罕姖M意”標(biāo)準(zhǔn)對吸引、動(dòng)員更多公眾、社會(huì)團(tuán)體參與維護(hù)社會(huì)治安，成為社區(qū)管理共同主體，拓寬警社合作渠道能夠發(fā)揮積極作用。通過建立和完善警社合作、警民協(xié)作的共治機(jī)制，公安機(jī)關(guān)可以隨時(shí)聽取、采納民意，及時(shí)幫助、解決公眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的安全等問題，并利用與群眾廣泛溝通聯(lián)系的機(jī)會(huì)，開展法制、防范、安全宣傳，提高群眾的法治意識(shí)和社區(qū)共同治理能力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

二、對當(dāng)前社區(qū)警務(wù)工作薄弱環(huán)節(jié)的理性分析

自公安部作出《關(guān)于加強(qiáng)城市和農(nóng)村社區(qū)警務(wù)建設(shè)的決定》以來，加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為基層派出所的工作常態(tài)，社區(qū)警務(wù)運(yùn)作模式基本固定，派出所綜合控制犯罪和服務(wù)公眾的能力有所增強(qiáng)，社區(qū)群眾的安全感、滿意度都有了不同程度提高。近年來，各級(jí)公安機(jī)關(guān)為推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)建立了一系列工作規(guī)范，如每周固定工作日群眾接待制度、刑案回訪制度、警情通報(bào)制度、所長和民警向社區(qū)公眾代表述職制度、可防性案件案前防范責(zé)任倒查機(jī)制、高危人員案前管控責(zé)任倒查機(jī)制、信息采集錄入維護(hù)制度以及民警達(dá)標(biāo)創(chuàng)優(yōu)考核標(biāo)準(zhǔn)等，已形成較完整的社區(qū)警務(wù)機(jī)制，使社區(qū)警務(wù)工作有章可循。同時(shí)，社區(qū)警務(wù)建設(shè)保障措施也在加強(qiáng)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視，為社區(qū)警務(wù)建設(shè)的推進(jìn)提供了充分保障。無論是社區(qū)警務(wù)室（點(diǎn)）的硬件建設(shè)，還是“網(wǎng)上工作站”的信息設(shè)備更新，都有了人力、物力、財(cái)力的保障條件，目前社區(qū)民警的警用裝備配置也達(dá)到了較高水平。然而，我們必須清醒認(rèn)識(shí)到當(dāng)前社區(qū)警務(wù)建設(shè)中仍存在一些突出問題，專項(xiàng)斗爭常態(tài)化、常態(tài)工作突擊化在社區(qū)警務(wù)工作中仍比較常見，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施過程仍然還有許多干擾因素。雖然基層派出所反映的具體情況有各自特點(diǎn)，但社區(qū)警務(wù)反映出來的大多數(shù)問題與存在的薄弱環(huán)節(jié)有一定的共性，需要通過理念更新、機(jī)制體制的創(chuàng)新逐步解決。

（一）對社區(qū)警務(wù)仍有思想認(rèn)識(shí)上的偏差

就目前而言，由于基層派出所的目標(biāo)考核中破案量化指標(biāo)的權(quán)重很大，必然導(dǎo)致民警投入大部分時(shí)間和精力，去爭取看得見摸得著的工作效果，而涓涓細(xì)流般的社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)工作就顯得并不那么重要了。一是有的基層領(lǐng)導(dǎo)把社區(qū)警務(wù)工作僅僅視為分管基礎(chǔ)工作副所長的責(zé)任，而派出所其他領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，雖然強(qiáng)調(diào)以塊為主、條塊結(jié)合機(jī)制，但具體執(zhí)行不力。少數(shù)派出所的條線領(lǐng)導(dǎo)甚至對社區(qū)警務(wù)內(nèi)容、要求把握不準(zhǔn)，更談不上去指導(dǎo)、幫助社區(qū)民警。思想認(rèn)識(shí)上的偏差，是影響社區(qū)警務(wù)建設(shè)深入推進(jìn)的直接原因。盡管基層派出所已經(jīng)建立了“一段一警加保安”的模式，但往往仍是口頭上重視，缺乏行動(dòng)上落實(shí)，效果不甚理想。民警為各種具體任務(wù)指標(biāo)所累，依然難以沉到社區(qū)（責(zé)任區(qū)）去。二是一些社區(qū)民警存在畏難情緒，缺乏工作動(dòng)力。社區(qū)事務(wù)、人員紛繁龐雜，隨著人們自主意識(shí)的覺醒，法制觀念的增強(qiáng)，以往社區(qū)民警一呼百應(yīng)的情況發(fā)生了很大變化，居委會(huì)等基層社區(qū)組織也不再對基層派出所言聽計(jì)從，社區(qū)民警經(jīng)常會(huì)遇到難辦的事、難纏的人，部分民警尤其是一些青年民警因?qū)ι鐓^(qū)警務(wù)重要性認(rèn)識(shí)不足，對社區(qū)工作辦法不多，縮手縮腳，很難探索創(chuàng)新，遇到難題，總想借著其他工作或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)繁忙的理由而繞道回避。

（二）警種聯(lián)動(dòng)進(jìn)展緩慢影響了社區(qū)警務(wù)工作的深化

警種聯(lián)動(dòng)是當(dāng)前社區(qū)警務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，能否形成工作機(jī)制，取得實(shí)際效果，關(guān)系到社區(qū)警務(wù)建設(shè)的成敗和社區(qū)警務(wù)能否得到群眾的認(rèn)可和支持。但在實(shí)踐中，警種聯(lián)動(dòng)仍面臨很多困難，有警務(wù)分工過細(xì)的客觀原因，更有缺少聯(lián)動(dòng)意識(shí)的主觀原因。派出所已基本劃定了社區(qū)警務(wù)的責(zé)任區(qū)，但各警種卻未能實(shí)質(zhì)聯(lián)動(dòng)起來。由于社區(qū)、治安、巡邏等警種的職責(zé)分工不同，民警很難經(jīng)常地、長時(shí)間地深入社區(qū)責(zé)任區(qū)協(xié)同行動(dòng)。責(zé)任區(qū)民警對自己職責(zé)范圍比較熟悉，但是對自己之外的警種職責(zé)仍有諸多不明白之處。目前的聯(lián)動(dòng)，主要是以每日晨會(huì)或責(zé)任區(qū)信息通報(bào)為主，但社區(qū)的信息采集、流轉(zhuǎn)、共享以及日常具體警務(wù)活動(dòng)并沒有真正聯(lián)動(dòng)，條塊劃分格局未打破，社區(qū)警務(wù)多以責(zé)任區(qū)民警個(gè)人行為為主，而不是以責(zé)任區(qū)警務(wù)組為單位共同組織、配合實(shí)施。治安、巡邏警務(wù)各有自己的工作模式、工作機(jī)制和考評(píng)體系，與社區(qū)警務(wù)的融合度不高，警種聯(lián)動(dòng)常常是社區(qū)民警的單打獨(dú)斗，這增加了社區(qū)民警的工作負(fù)擔(dān)，使社區(qū)民警對警種聯(lián)動(dòng)產(chǎn)生抵觸情緒。

（三）警社合作實(shí)際上存在兩難困境

社區(qū)警務(wù)的核心是密切警民關(guān)系，依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，達(dá)到預(yù)防犯罪、維護(hù)社區(qū)治安的目的。警社合作、警民和諧是社區(qū)民警與公眾和社區(qū)組織溝通打交道的過程，也是社區(qū)警務(wù)社會(huì)化的過程。然而，由于種種原因，一方面，一些社區(qū)民警不愿做、不善做、不會(huì)做群眾工作的問題沒有得到根本解決，有的民警沒有牢固樹立執(zhí)法為民的宗旨觀念，有的民警找不到與群眾溝通的切入點(diǎn)，有的民警與群眾缺乏共同語言，有的民警缺少群眾工作的經(jīng)驗(yàn)和辦法，工作中傷害群眾感情和切身利益的事時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致民警“上不了門，說不上話，交不了心”的結(jié)果，給警民溝通、警社合作帶來了消極影響。另一方面，社區(qū)警務(wù)工作進(jìn)展緩慢，使公眾對公安機(jī)關(guān)的信任度有所降低，溝通聯(lián)系渠道不暢，社區(qū)民警難以獲得社區(qū)居民的信任和支持，各項(xiàng)社區(qū)警務(wù)活動(dòng)開展困難。社區(qū)公眾主動(dòng)配合公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安的情況不多，現(xiàn)存的一些社區(qū)治安組織如治保會(huì)、治安志愿者隊(duì)伍、義務(wù)巡邏隊(duì)等，多有名無實(shí)，不能充分發(fā)揮社會(huì)治安資源的作用。

（四）社區(qū)警務(wù)仍缺少保障機(jī)制

由于基層有限的警力與高發(fā)的警情配比失調(diào)，基層警力短缺現(xiàn)象普遍，社區(qū)警務(wù)工作經(jīng)常被其他警務(wù)活動(dòng)干擾，公眾對社區(qū)民警的見警率和社區(qū)民警對社區(qū)群眾的知曉率都不高。從基層公安機(jī)關(guān)對社區(qū)警務(wù)活動(dòng)的隨機(jī)調(diào)查看，很多社區(qū)居民反映沒有或者很少見到社區(qū)民警，也記不住民警姓名。有的社區(qū)民警工作數(shù)年，仍對所轄社區(qū)的樓組長、治安志愿者不清楚、不熟悉。在這種狀態(tài)下，社區(qū)民警怎能及時(shí)了解社情民意，怎能為社區(qū)公眾服務(wù)，怎能使群眾滿意？這種情況的發(fā)生至少說明社區(qū)警務(wù)工作的保障機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用。一是民警下社區(qū)的時(shí)間不能得到基本保證，雖然突擊性、臨時(shí)性任務(wù)會(huì)擠走民警下社區(qū)的時(shí)間是重要的客觀原因，但部分民警立足社區(qū)意識(shí)不強(qiáng)，不愿走入社區(qū)、走近群眾也是重要的主觀原因。二是民警下社區(qū)做什么、怎么做的問題仍沒有根本解決。如某公安分局為了更好指導(dǎo)社區(qū)警務(wù)，將社區(qū)民警每天、每周、每月、每季度、每半年應(yīng)做的社區(qū)工作分解細(xì)化成21個(gè)具體項(xiàng)目，印制成表發(fā)到每個(gè)社區(qū)民警手中。但從多次檢查、監(jiān)督情況看，即便是照單宣科，仍有部分民警沒有把應(yīng)做的工作做全、做到位。

（五）社區(qū)警務(wù)的綜合考評(píng)機(jī)制亟待完善

從內(nèi)部考評(píng)機(jī)制看，當(dāng)前派出所工作普遍存在“上面千條線，下面一根針”現(xiàn)象。各警種、各業(yè)務(wù)部門都有自己的基層基礎(chǔ)工作，但受警力、精力影響，一般僅停留在規(guī)劃、布置、檢查等指導(dǎo)性層面上，具體工作都會(huì)集中到派出所，致使派出所和社區(qū)民警承擔(dān)的工作內(nèi)容、工作任務(wù)、工作量越來越多，超負(fù)荷工作。顧此失彼、疲于應(yīng)付的情況在派出所民警中比較常見。在某些情況下，公安機(jī)關(guān)對社區(qū)警務(wù)工作的考評(píng)則是形式重于內(nèi)容?？荚u(píng)重?cái)?shù)據(jù)表格，重系統(tǒng)錄入，輕實(shí)際效果，不考證數(shù)據(jù)真假；只要相關(guān)數(shù)據(jù)完整、表格齊全，考評(píng)就可合格。部分社區(qū)民警也熱衷于表面功夫，只求數(shù)據(jù)完成，對應(yīng)做的警務(wù)工作卻無暇去做，不愿去做。公安機(jī)關(guān)對一些優(yōu)秀社區(qū)民警進(jìn)行表彰，目的是鼓勵(lì)他們扎根社區(qū)，做出更大更好的成績。實(shí)際情況卻是，一些社區(qū)民警一旦有了突出成績，很快就可能被提拔而離開社區(qū)警務(wù)崗位，造成榜樣的鼓勵(lì)作用或與設(shè)計(jì)初衷正好相反。從外部的社會(huì)考評(píng)反饋看，近年來開展的居委干部、居民群眾對派出所以及社區(qū)民警的工作評(píng)價(jià)總體情況還不錯(cuò)。但是，這其中是否有社區(qū)民警為了取得好的考評(píng)成績而私下與參評(píng)居委干部、群眾等打招呼的情況呢？社區(qū)民警述職評(píng)議時(shí)有沒有經(jīng)常出現(xiàn)的“老面孔”、“關(guān)系戶”，社會(huì)考評(píng)情況是否真實(shí)、公正呢？諸如此類的很多因素都會(huì)影響社區(qū)警務(wù)的真實(shí)效果。一些由公安機(jī)關(guān)自己主持的安全感調(diào)查或滿意度調(diào)查往往形式不規(guī)范，有極大的不確定性，在調(diào)查方法上也有極大的主觀隨意性。例如，調(diào)查人員守候在農(nóng)貿(mào)集市出入口，對出入人群隨機(jī)問詢，或在街頭隨意選擇問詢對象，問到哪兒算到哪兒，調(diào)查內(nèi)容也缺乏科學(xué)設(shè)計(jì)，對調(diào)查所獲的信息也缺乏深入客觀的分析，這樣的考評(píng)結(jié)果及作用是存在很多疑問的。

三、深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)的對策研究

近年來，黨和政府高度重視社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)建設(shè)列入頂層設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容之一，社區(qū)建設(shè)成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要載體。積極推進(jìn)和深化社區(qū)警務(wù)建設(shè)實(shí)質(zhì)是黨和政府加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略在公安工作中的具體體現(xiàn)，更是完善現(xiàn)代警務(wù)機(jī)制、推動(dòng)公安工作可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定的需要。為此，各級(jí)公安機(jī)關(guān)在社區(qū)警務(wù)的指導(dǎo)思想、工作內(nèi)容、運(yùn)作方法、工作目標(biāo)等各個(gè)方面，制定、實(shí)施了很多規(guī)劃和措施，也取得很大成效。當(dāng)前要進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)，最重要的是必須結(jié)合實(shí)際，針對社區(qū)警務(wù)建設(shè)中存在的問題，尋找有效解決的辦法。

（一）準(zhǔn)確把握社區(qū)警務(wù)建設(shè)中的幾個(gè)關(guān)系

推進(jìn)社區(qū)警務(wù)建設(shè)，必先從解決思想認(rèn)識(shí)問題入手，方能在行動(dòng)上奏效。一是要正確處理眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。社區(qū)警務(wù)建設(shè)是持久的基礎(chǔ)性工作，需要有逐步積累、厚積薄發(fā)的過程，不可能在短時(shí)間內(nèi)就立竿見影。唯有將其置于戰(zhàn)略地位，長抓不懈、持之以恒，才能漸顯其效。面對當(dāng)前日趨嚴(yán)峻、復(fù)雜的治安形勢，派出所不可能放下打擊破案任務(wù)不管不顧，在現(xiàn)有考核體系下，打擊破案的任務(wù)指標(biāo)也不可能取消或減少，因此，如何正確處理好眼前任務(wù)指標(biāo)和長遠(yuǎn)基礎(chǔ)工作的關(guān)系就顯得非常重要。社區(qū)警務(wù)工作與打擊破案指標(biāo)不是互不相容的矛盾，而是互為條件、相輔相成的兩個(gè)方面。只有把社區(qū)警務(wù)的基礎(chǔ)工作做扎實(shí)了，打擊破案才有實(shí)效。而如果打擊破案工作持續(xù)低迷，群眾利益受侵害得不到保護(hù)，社區(qū)警務(wù)也得不到認(rèn)可?；鶎优沙鏊仨毧朔惫亩桃曅袨椋纫ズ么驌羝瓢腹ぷ?，更要抓好社區(qū)警務(wù)基礎(chǔ)工作，兩者互相融合，不可偏廢。二是磨合好業(yè)務(wù)條塊間的關(guān)系。目前派出所領(lǐng)導(dǎo)崗位主要按照業(yè)務(wù)條線設(shè)置，派出所的工作方式主要是以塊為主、條塊結(jié)合，由分管條線工作的所領(lǐng)導(dǎo)分片負(fù)責(zé)社區(qū)（責(zé)任區(qū)）的日常工作，不僅抓本條線工作在責(zé)任區(qū)的落實(shí)，還要指導(dǎo)、督促社區(qū)警務(wù)工作的落實(shí)。這就要求每個(gè)所領(lǐng)導(dǎo)不僅是業(yè)務(wù)條線的主管，還要熟知社區(qū)警務(wù)的內(nèi)容和要求，不論是分管治安、巡邏，還是分管社區(qū)警務(wù)、基礎(chǔ)工作，都要提高指導(dǎo)社區(qū)警務(wù)工作的能力和水平，形成齊心協(xié)力、齊抓共管的社區(qū)警務(wù)工作格局。派出所要明確把社區(qū)警務(wù)作為加強(qiáng)基層基礎(chǔ)的核心，抓布置、抓檢查、抓落實(shí)。派出所主要領(lǐng)導(dǎo)重視社區(qū)警務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)干部逐級(jí)負(fù)責(zé)制和民警崗位責(zé)任制就能落到實(shí)處。派出所領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，深入社區(qū)警務(wù)第一線，跟班作業(yè)，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，增強(qiáng)指導(dǎo)社區(qū)警務(wù)工作的針對性。三是擺正民警自覺開展工作與上級(jí)督導(dǎo)的關(guān)系。社區(qū)民警是社區(qū)警務(wù)的責(zé)任主體和具體實(shí)施者，長期的警務(wù)實(shí)踐活動(dòng)使民警積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對社區(qū)警務(wù)存在問題和發(fā)展創(chuàng)新有自己的深切體會(huì)。社區(qū)警務(wù)的策劃、落實(shí)和推進(jìn)不能坐在辦公室想當(dāng)然地“閉門造車”，而應(yīng)當(dāng)多聽聽一線社區(qū)民警的真知灼見，支持他們勇于探索和創(chuàng)新，充分肯定他們的辛勤勞動(dòng)。同時(shí)，也要加強(qiáng)對社區(qū)警務(wù)的檢查督導(dǎo)，要把督導(dǎo)當(dāng)作指導(dǎo)，在充分肯定社區(qū)民警工作績效的前提下，糾正可能產(chǎn)生的失誤和偏差，幫助一線民警解決工作中的問題，提高警務(wù)活動(dòng)的水平。

（二）規(guī)范社區(qū)警務(wù)工作與完善社區(qū)警務(wù)運(yùn)作機(jī)制

這里所謂的規(guī)范，是指要將社區(qū)警務(wù)的規(guī)定動(dòng)作逐條逐項(xiàng)地貫徹落實(shí)，既不能缺東少西，也不應(yīng)偷工減料。近年來，上海市公安局下發(fā)的一系列關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)建設(shè)的文件，就是對社區(qū)警務(wù)工作內(nèi)容的規(guī)范。如《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)工作的意見》中關(guān)于社區(qū)警務(wù)的十八項(xiàng)規(guī)定和要求，實(shí)際上就是社區(qū)警務(wù)的規(guī)定動(dòng)作，是應(yīng)該做細(xì)、做實(shí)、做到位的操作實(shí)務(wù)。從對基層社區(qū)警務(wù)工作的檢查情況看，仍有部分民警沒有將規(guī)定動(dòng)作做全做齊，諸如責(zé)任區(qū)周會(huì)、防范宣傳“五進(jìn)”、警民相約“六個(gè)一”、雙休日深入社區(qū)、帶領(lǐng)志愿者巡邏、加強(qiáng)與社工聯(lián)系、定期召開治保會(huì)等，這些操作難度不大、應(yīng)該做到、能夠做到的工作卻很難得到落實(shí)。為此，職能部門應(yīng)加強(qiáng)對社區(qū)警務(wù)規(guī)范運(yùn)作的指導(dǎo)，加大檢查頻率，將網(wǎng)上民警工作日志和社區(qū)實(shí)地檢查結(jié)合起來。規(guī)定動(dòng)作到位了，社區(qū)警務(wù)自然會(huì)有序進(jìn)行。同時(shí)，規(guī)定動(dòng)作的落實(shí)到位并不是做過就算，而應(yīng)重在確保規(guī)定動(dòng)作的質(zhì)量，以此提升社區(qū)警務(wù)機(jī)制的運(yùn)作效率。社區(qū)民警工作在社區(qū)，工作狀態(tài)隨時(shí)進(jìn)入社區(qū)公眾的視野，社區(qū)民警對群眾的意愿和要求能夠心知肚明，方能成為警務(wù)活動(dòng)的鞭策和動(dòng)力。警情通報(bào)、群眾知曉率、派出所所長向群眾代表述職、社區(qū)警務(wù)評(píng)議制度等，都只是警務(wù)活動(dòng)的形式，社區(qū)民警要提高工作效率和質(zhì)量，就必須隨時(shí)了解社情民意，對社區(qū)群眾關(guān)心的涉及警風(fēng)警紀(jì)或社會(huì)治安的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題主動(dòng)采取措施，提高工作效率，把工作做在述職評(píng)議之前，才能贏得群眾的信任和滿意。

（三）針對當(dāng)前突出的難點(diǎn)問題謀劃突破對策

多年的社區(qū)警務(wù)建設(shè)取得了不俗成績，也積累了不少問題。有些是存在已久的老問題，也有些是新形勢下出現(xiàn)的新難點(diǎn)。對此，希望通過一兩個(gè)具體措施或突擊行動(dòng)通盤解決是不現(xiàn)實(shí)也是不可能的。公安機(jī)關(guān)尤其是基層所隊(duì)和民警必須腳踏實(shí)地，從實(shí)際出發(fā)，針對公眾反映強(qiáng)烈、指向集中的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，逐個(gè)謀劃突破，積小勝為大勝。當(dāng)前社區(qū)警務(wù)實(shí)踐中，基層民警普遍反映責(zé)任區(qū)的警種聯(lián)動(dòng)和警社合作落實(shí)難度較大，雖然形式上責(zé)任區(qū)基本劃定，社區(qū)、治安、巡邏民警也按照要求配置到位，但基本上還是各干各的，聯(lián)動(dòng)效應(yīng)不明顯。而警社合作主要還是停留在社區(qū)聯(lián)席會(huì)議、社區(qū)警情通報(bào)層面上，給人的感覺似乎是可有可無。筆者認(rèn)為，解決問題的對策包括：一是以信息聯(lián)動(dòng)推動(dòng)實(shí)體聯(lián)動(dòng)。在目前條線分工沒有被打破的條件下，可以從信息資源共享入手推動(dòng)聯(lián)動(dòng)與協(xié)作。比如，將實(shí)有人口管理、治安管理、打擊破案方面的信息收集工作列入社區(qū)、治安、巡邏民警的“規(guī)定動(dòng)作”，通過責(zé)任區(qū)周會(huì)或派出所自有信息平臺(tái)，及時(shí)轉(zhuǎn)遞溝通，建立警種之間信息采集、傳遞、研判、處理、反饋的流程，讓信息流動(dòng)起來，為警種聯(lián)動(dòng)創(chuàng)造條件。二是在信息共享基礎(chǔ)上開展聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤。實(shí)體聯(lián)動(dòng)需要不同警種的民警共同參與，責(zé)任共擔(dān)，并肩作戰(zhàn)。不同警種有不同的任務(wù)、目標(biāo)和工作要求，完全融合一體暫不能實(shí)現(xiàn)，但有些社區(qū)警務(wù)工作是可以協(xié)作配合的。如警民相約“六個(gè)一”活動(dòng)、防范宣傳社區(qū)“五進(jìn)”活動(dòng)、責(zé)任區(qū)警務(wù)通報(bào)、規(guī)定時(shí)間接待群眾、組織帶領(lǐng)志愿者巡邏等活動(dòng)，各警種可以共同參與，通過經(jīng)常性的協(xié)同行動(dòng)，促進(jìn)聯(lián)動(dòng)默契，最終實(shí)現(xiàn)責(zé)任區(qū)諸警種融為一體、運(yùn)作自如。三是以服務(wù)為先夯實(shí)警社合作基礎(chǔ)。警社合作的實(shí)質(zhì)是依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，充分挖掘社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位資源，建立良好的合作關(guān)系，整合社會(huì)力量解決社區(qū)治安問題。警社合作的前提是社會(huì)、公眾的認(rèn)同和信任。堅(jiān)持服務(wù)在先，寓服務(wù)于管理之中，一切以民生民意為先導(dǎo)，以群眾滿意為目標(biāo)是警社合作的必然要求。社區(qū)民警要增強(qiáng)主動(dòng)服務(wù)意識(shí)，幫助群眾排憂解難，釋放善意，調(diào)動(dòng)公眾參與社會(huì)治安的積極性?？梢栽诂F(xiàn)有社區(qū)格局基礎(chǔ)上，先加強(qiáng)與居委會(huì)、物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)志愿者、司法社工、街道綜治部門、基層調(diào)解組織、國有企業(yè)等傳統(tǒng)合作伙伴的關(guān)系，把收集社情民意、加強(qiáng)治安防范、管理實(shí)有人口作為治安合作的主要內(nèi)容，建立聯(lián)系、會(huì)商、溝通、協(xié)作機(jī)制，形成常態(tài)化的合作局面，并以此為基礎(chǔ)逐步擴(kuò)大警社合作范圍。

（四）拓展警民溝通的渠道，進(jìn)一步密切警民關(guān)系

社區(qū)警務(wù)離開社區(qū)，聽不到公眾意愿就失去了生命力，也就喪失了社區(qū)管理創(chuàng)新的主動(dòng)權(quán)。很多加強(qiáng)警民聯(lián)系的工作要求和機(jī)制是能夠發(fā)揮作用的，關(guān)鍵是要得到重視和不斷完善。一是要保證民警下社區(qū)工作的時(shí)間。雖然這是老話題，卻總是被忽略。社區(qū)民警立足社區(qū)是加強(qiáng)警民溝通、密切警民關(guān)系的前提條件。如關(guān)于民警在每周固定的工作日要到社區(qū)接待、聯(lián)系群眾的規(guī)定，就必須得到執(zhí)行。如果社區(qū)民警確有其他原因而不能到社區(qū)接待群眾，派出所應(yīng)通盤考慮，安排其他民警頂崗，取信于民。二是要提高民警對群眾的熟悉率。社區(qū)民警到社區(qū)不能僅僅是走走過場，而是要熟悉社區(qū)、了解群眾，融入群眾。社區(qū)民警如果與群眾互不熟悉，互不了解，必然會(huì)產(chǎn)生距離和隔閡?；鶎优沙鏊梢蕴岢鲆恍┚唧w工作要求，如規(guī)定社區(qū)民警必須熟悉轄區(qū)的樓組長、重點(diǎn)工作對象；每個(gè)月必須走訪一定數(shù)量的居民等。派出所領(lǐng)導(dǎo)要指導(dǎo)、幫助民警想辦法解決上門難、談話難、交心難和見警率低的問題。三是要努力提高履職效能。社區(qū)警務(wù)應(yīng)以信息化管理、實(shí)有人口管理為抓手，多為群眾做好事，辦實(shí)事，諸如扶貧幫困、參加社區(qū)公益活動(dòng)、幫助居民解決戶口、工作和小孩入學(xué)問題等，為社區(qū)群眾實(shí)實(shí)在在地謀利益，提高警務(wù)效能。要想方設(shè)法做好社區(qū)治安防范，穩(wěn)準(zhǔn)狠地打擊犯罪，嚴(yán)控刑事發(fā)案，整治突出治安問題，保護(hù)群眾的切身利益，確保一方平安，讓群眾安居樂業(yè)。

（五）不斷提高社區(qū)民警的工作能力

有的學(xué)者認(rèn)為，“實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略對民警素質(zhì)的特殊要求，就是警察不僅是執(zhí)法者，同時(shí)還應(yīng)是社會(huì)工作者”。因此，對社區(qū)民警教育培訓(xùn)的重點(diǎn)是提升社區(qū)民警的社會(huì)溝通技能。一是提高信息化應(yīng)用能力。當(dāng)前提升民警信息化應(yīng)用水平是提高社區(qū)警務(wù)效能的重要方法。要以現(xiàn)有公安綜合信息系統(tǒng)為平臺(tái)，加強(qiáng)操作培訓(xùn)，使派出所領(lǐng)導(dǎo)和基層民警都能熟知公安綜合信息系統(tǒng)的功能，熟悉信息系統(tǒng)的運(yùn)用。二是提高民警做群眾工作的能力。要圍繞“懂群眾心理、懂群眾語言、懂溝通技巧，會(huì)化解矛盾、會(huì)調(diào)解糾紛、會(huì)主動(dòng)服務(wù)、會(huì)宣傳發(fā)動(dòng)”開展傳、幫、帶活動(dòng)，幫助社區(qū)民警提高群眾工作能力。目前社區(qū)民警中35歲以下的青年民警數(shù)量逐年增多，為社區(qū)警務(wù)帶來了新的活力。公安機(jī)關(guān)基層領(lǐng)導(dǎo)要幫助青年社區(qū)民警克服經(jīng)驗(yàn)不足的弱點(diǎn)，給其壓擔(dān)子，讓其挑大梁，在實(shí)踐中增長才干，使他們增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)。三是保持社區(qū)民警隊(duì)伍的穩(wěn)定性。社區(qū)警務(wù)是一項(xiàng)需要長期堅(jiān)持的基礎(chǔ)工作，社區(qū)民警要做到人熟、地熟、情況熟，既需要自身的積極努力，也需要有長期的堅(jiān)持與積累。因此必須保持社區(qū)民警隊(duì)伍的相對穩(wěn)定。要建立社區(qū)民警專業(yè)化專職化制度，嚴(yán)格遵守社區(qū)民警調(diào)動(dòng)報(bào)批的規(guī)定，不得隨意抽調(diào)、借用社區(qū)民警做其他工作，使社區(qū)民警能夠沉入社區(qū)開展工作。

（六）建立社區(qū)警務(wù)的科學(xué)考評(píng)機(jī)制

要把群眾滿意作為檢驗(yàn)社區(qū)警務(wù)成效的最高標(biāo)準(zhǔn)，改革和完善對基層派出所工作的綜合考評(píng)機(jī)制。既要利用內(nèi)部考核機(jī)制，科學(xué)設(shè)置考評(píng)項(xiàng)目，將社區(qū)警務(wù)的“情報(bào)信息、人口管理、治安防范、治安管理”等工作內(nèi)容進(jìn)行量化考核，科學(xué)設(shè)置社區(qū)警務(wù)的各類考核項(xiàng)目權(quán)重比例，充分調(diào)動(dòng)派出所開展基礎(chǔ)工作的積極性，鼓勵(lì)社區(qū)民警扎根社區(qū)；也可利用外部考核機(jī)制，以群眾安全感和滿意度為主要標(biāo)準(zhǔn)，讓公眾對社區(qū)警務(wù)工作評(píng)頭論足，聽取公眾的評(píng)判和建議。可以在基層社區(qū)或街道層面建立評(píng)議機(jī)構(gòu)，定期組織對社區(qū)警務(wù)的公眾評(píng)議，直接將派出所工作置于群眾監(jiān)督之下。同時(shí)，將考評(píng)的結(jié)果直接與民警政治榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)利益掛勾，形成較為完善的競爭激勵(lì)機(jī)制。

Oriented by Public Opinions Further Construction of Community Policing

Cai Tian, Chen Jianzhong
(Yangpu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200090, China)

The construction of community policing is a fundamental, strategic and far-reaching job, a core of police station work and an important medium for police to innovate the social administration as well. To promote and further construct the community policing, police agencies should stick to the traditions that police work should rely on the public and be committed to the public services and should stick to the principles that community policing should be linked with livelihood and public opinions and should persistently use whether the public are satisfied as an important standard to judge the community policing.

Community Policing; Construction; Public Opinion; Standard

D631.4

：A

：1008-5750(2013)04-0009-(06)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.04.002

2013-06-19 責(zé)任編輯：何銀松

蔡田，男，上海市楊浦區(qū)副區(qū)長，上海市公安局楊浦分局黨委書記、局長，本刊編委；陳建中，男，上海市公安局楊浦分局干部，本刊特約編輯。