張 君，俞 皓

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135；上海公安高等?？茖W校， 上海 200137）

強化出入境管制手段，夯實出入境服務根基
——以新《出入境管理法》實施為背景

張 君，俞 皓

（上海市公安局出入境管理局， 上海 200135；上海公安高等專科學校， 上海 200137）

新《出入境管理法》的實施對于改進公安出入境管理工作，維護國家主權、安全和利益具有重大而深遠的意義。在復雜多變的社會環(huán)境下，公安機關出入境管理部門不僅要樹立服務理念，最大限度地保證正常人員合法的出入境權利，而且要嚴格依法強化出入境管制手段，注意發(fā)現(xiàn)和阻止危害國家安全人員出入國境，維護好國家安全和社會穩(wěn)定。

出境入境管理法；管制；手段

一、引言

隨著我國對外開放和國際交往的日益深入，出入境人員的數(shù)量呈現(xiàn)迅猛增長的趨勢。據統(tǒng)計，1978年我國出入境人員只有500多萬人次，而到2011年則達到了4.11億人次，增幅超過82倍。從2011年全國出入境數(shù)據分析，其中內地居民出入境共計1.4億人次，占總數(shù)的34%；港澳臺居民出入境共計2.17億人次，占總數(shù)的53%；外國人出入境共計5412萬人次，占總數(shù)的13%。由此可見，以往出入境人員“數(shù)量少、事由單一”的情況已不復存在，取而代之的是出入境人員“大進大出，快進快出”等情況。

我國與世界各國人民通過頻繁的出入境活動，進行政治、經濟、文化等各方面的交流，是讓中國了解世界、讓世界了解中國的重要途徑。新的歷史條件下，出入境管理工作與經濟社會發(fā)展和人民群眾的聯(lián)系更加密切，服務對象更加廣泛，服務內容更加豐富，服務要求更加多元。

但是，我們也要看到，當前世界多極化、經濟全球化的趨勢日益加強，國際恐怖主義威脅增加，非傳統(tǒng)安全威脅加大，境外勢力插手人民內部矛盾的情況屢見不鮮，社會不穩(wěn)定因素燃點變得愈來愈低。這給出入境管理部門帶來了一個新的挑戰(zhàn)，那就是如何在復雜多變的社會環(huán)境下，一方面放寬出入境限制，最大限度保證正常人員合法的出入境權利；另一方面加強出入境管制，發(fā)現(xiàn)和阻止危害國家安全人員出入國境，維護國家安全和社會穩(wěn)定。這是考驗公安出入境管理部門應對和駕馭各類復雜局勢能力和水平的一個課題。以下，筆者想結合2013年7月實施的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱新《出入境管理法》），就如何強化出入境管制手段、提升管理效能作一些思考。

二、新《出入境管理法》實施背景下強化出入境管制手段的現(xiàn)實意義

關于出入境管制（immigration controls）的內涵，學術界有不同的看法，筆者認為，其主要是指公安機關出入境管理部門嚴格依照法律規(guī)定，加強各項管理工作，防范與阻止危害國家安全的人員出入國境，打擊與查處各類違法犯罪活動，維護國境安全與社會穩(wěn)定。

（一）強化出入境管制手段是實施新《出入境管理法》的重要內容與客觀要求

新《出入境管理法》中有很多條文都涉及加強出入境管制方面的內容，這為加強出入境管制工作提供了法律依據和保障。一是為出入境管制提供了強大的信息化支撐。新《出入境管理法》總則中第5條規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現(xiàn)有關管理部門信息共享”?？梢灶A見，未來不久的出入境管理信息平臺中必將嵌入管制功能。二是為出入境管制措施提供了新的法律接口。新《出入境管理法》總則中第7條規(guī)定“經國務院批準，公安部、外交部根據出境入境管理的需要，可以對留存出境入境人員的指紋等人體生物識別信息作出規(guī)定”。該條款是具有開放性和預見性的法規(guī)，美國政府建立有關采集入境人員信息的工作機制是“9.11”事件后政府花費近十年的時間完成的，新《出入境管理法》能夠較有前瞻性地增加該條款，為更好地維護國家安全提供了法律保障。三是對出入境管制水平提出了新的要求。新《出入境管理法》總則中第8條規(guī)定“履行出境入境管理職責的部門和機構應當切實采取措施，不斷提升服務和管理水平，公正執(zhí)法，便民高效，維護安全、便捷的出境入境秩序。”該條款明確規(guī)定各級出入境管理部門要發(fā)揮職能作用，維護國家安全。四是對部分出入境管制手段做了更加具體的規(guī)定，增強了可操作性。新《出入境管理法》第三章第21條規(guī)定了簽證機關不予簽發(fā)簽證的六種情況，并可不說明理由，第31條規(guī)定了不予簽發(fā)居留證件的五種情形。出入境管制工作必須借助各種手段，而對簽發(fā)簽證、居留證件的控制是加強外國人管理工作的一項重要手段。新《出入境管理法》將拒簽等措施具體化為法律條文，這有利于充分發(fā)揮出入境管制手段的作用。

（二）強化出入境管制手段是在國際國內形勢愈發(fā)復雜情況下加強公安出入境管理工作的必然要求

在新時期，我國更深入參與全球化進程，國際問題與國內問題相互交織，內政與外交相互影響，一些前所未有的社會問題進一步增多，人流、物流、信息流速度加快，整個社會的動態(tài)性進一步加強，公安機關維護國家安全和社會穩(wěn)定的內涵不斷擴展，任務日趨繁重。公安出入境管理部門負責出入境證件和人員的管理，如何在大信息流量和動態(tài)環(huán)境中充分利用出入境管制手段，發(fā)現(xiàn)可疑人員，采取必要措施，已成為公安出入境管理部門必須盡快解決的課題。

（三）強化出入境管制手段是保護公民出入境權利的重要條件

出入境管制與保護公民出入境權利并不是一對矛盾，相反，兩者是相輔相成，辯證統(tǒng)一的。嚴格而高效的出入境管制措施有利于推動我國出入境政策的進一步開放。第一，“管住該管的人”是出入境管制的一項重要原則，如果施行得當，明確管制范圍和重點，則合法的出入境人員將會得到更自由的出入境權。第二，規(guī)范的出入境管制措施會進一步保證公民的出入境權利。公安出入境管理部門在管制工作中做到“該管的及時管、該撤的及時撤”，比如在特定身份人員報備中，對于報備人員離職且不具有其他不準出境情形的，應進一步督促報備單位及時撤銷，從而保護公民的合法權益。第三，高效的出入境管制工作有利于維護出入境法律法規(guī)的尊嚴。利用合理的出入境管制手段維護國家安全，將會極大地促進出入境管理法律法規(guī)在社會管理中的具體運用，維護法律尊嚴。

（四）強化出入境管制手段是提升國家出入境管理水平的重要體現(xiàn)

檢驗一國出入境管理的水平，不僅要看出入境政策的寬松程度、服務質量和信息系統(tǒng)建設的優(yōu)劣，更要看出入境管制手段和機制是否完備。例如，能否從掌握的上億條出入境數(shù)據中找出那些需要關注或應限制在華停留、出入境的人員信息？能否進行大數(shù)據量的滾動比對？能否有統(tǒng)一的標準進行出入境人員信息核查？能否在各類出入境證件申請中甄別發(fā)現(xiàn)可疑人員？能否將出入境證件管理數(shù)據庫真正與實有人口數(shù)據庫對接？這些都涉及到出入境管制手段的運用，它是檢驗一個國家出入境管理水平的重要標志，是使我們能走在亞洲乃至世界移民管理工作前列的重要保證。

三、當前我國出入境管制工作存在的主要不足

在近些年來的實際工作中，我國公安出入境管理部門積累了奧運會、世博會等專項查控工作的經驗。但是在新《出入境管理法》背景下，從更高層面審視出入境管制工作，我們發(fā)現(xiàn)仍存在一些需要重視和改進的方面，這主要表現(xiàn)為：

（一）部分民警還沒有轉變理念

一是在出入境管理部門為誰服務的認識方面有偏差。在實際工作中，由于近年來我國出入境管理部門不斷推出惠民、利民的便利舉措，大力推行網上辦事等項目，部分出入境民警片面強調為民服務理念，不夠重視出入境管理部門應有的發(fā)現(xiàn)和打擊違法犯罪的功能，這正是公安機關為誰服務意識模糊的反映。二是在出入境管理部門如何服務上認識有偏差。有少數(shù)出入境管理民警習慣將服務和管理機械地割裂開來，服務就只講服務，管理就只講管理。這樣造成了兩個極端，或做事沒有原則，或擴大人民群眾的對立面。

（二）管理體制上還不夠完善

一是在機構設置和管制功能方面有缺陷。出入境管制工作分散于出入境辦證、辦案、管理等工作中，但我們缺少一個部門高度集中地開展管制工作，造成管制工作中存在各自為政、粗放經營、低水平運作等問題。二是未形成明確的工作導向和考評機制。圍繞管制工作各環(huán)節(jié)所進行的考評還不夠，考評導向多是“叫你管的，必須管住”，而不是“應該管的，必須管住”，這從另一方面制約了出入境管制能力的提升。

（三）工作機制還不夠健全

一是出入境管理部門與邊檢部門在管制工作上沒有形成合力。嚴格來說，出入境管制手段是移民管理的一部分，涉及出入境管理和邊檢兩個部門，而長期以來由于體制的關系，出入境管理部門和邊檢部門在管制信息方面不能充分共享，缺少工作合力，形成了工作壁壘。例如，在72小時過境免簽人員的管理工作中，雙方合作還不夠緊密。二是管制工作中“跨前一步”意識不夠。一方面，出入境管制工作應為出入境服務做好保駕護航；另一方面，我們還應積極為其他警種或部門提供管理接口，共享數(shù)據和工作手段，做好管制的“內循環(huán)”。三是有關部門管制工作職責不明確。出入境管制應是明確由相關部門依法提出，出入境管理部門依法實施的一種工作手段。不屬于出入境管理部門管制的，不能由出入境管理部門大包大攬，而應按照各自職責管理，做到守土有責。比如，外國領館通報的有嚴重性暴力前科的人員入境停留，出入境管理部門可以在簽證管理上履行管制的職能，但其他有關政府部門也要主動履行相應工作職責，做好管制的“外循環(huán)”。

（四）規(guī)范與標準還不夠統(tǒng)一

一是出入境管理部門缺少一套系統(tǒng)、完整的出入境管制工作規(guī)范。目前，關于管制的范圍、對象、手段分類、職責分工、審批程序、監(jiān)督保障等，相關法律法規(guī)都沒有作出系統(tǒng)詳盡的規(guī)定。二是各地在一些管制標準的操作把握上還不夠統(tǒng)一。

四、在實施新《出入境管理法》的背景下，對強化出入境管制手段的對策建議

（一）轉變觀念，將出入境管制工作置于重中之重考慮

一是廣大出入境管理民警要深化認識，切實增強出入境管制工作的責任感和緊迫感。各級出入境管理部門應充分認識到新形勢下出入境管制工作的重要性和必要性，要借助新《出入境管理法》的實施推動對出入境管制工作機制的調研，制定符合實際的管制規(guī)范。二是樹立管制優(yōu)先理念。管制是做好服務的基礎和保障，出入境的任何工作都離不開管制，良好的管制措施可以增強決策的科學性，把各種出入境信息“變活”。在出臺相關政策和措施前，我們必須優(yōu)先考慮管制機制是否完善，這樣才能確保其運行順暢。三是將“管制于無形”的理念貫穿出入境管制工作始終。強調管制并不是一種倒退，更不是要像計劃經濟時期那樣進行嚴格審查。相反，出入境管制應是無聲無息地進行，一方面，正常的出入境人員絲毫不會受到影響，另一方面，出入境管理部門又能準確鎖定需要管制的對象。比如，工作中我們如何發(fā)現(xiàn)雙重國籍人員？目前做法是查驗護照記載的出生地，然后由窗口民警進行詢問。筆者認為，如果要加強這方面的管理工作，我們可以從小處著手，改變外國人簽證申請表式樣，要求原出生地為中國的外籍人，必須填報中文姓名、原住址及在華家庭成員情況，這樣操作就可以使我們在無形中達到目的。

（二）建章立制，設立專門統(tǒng)一集中的出入境管制機構

一是各級出入境管理部門應建立專門統(tǒng)一的出入境管制機構。該機構對涉及的管制信息進行高度集中的管理，有效整合各方面信息，將管制工作全面落實到辦證、辦案及日常管理工作中去。二是按照“高度集中、統(tǒng)一規(guī)范、分工負責”的原則，制定出入境管制的工作規(guī)范。出入境管制具有精確性、時效性、綜合性等特點，我們要制定相應的工作規(guī)范，合理劃分工作職責，明確工作程序，建立獎懲機制，使管制工作有效運行。

（三）抓漏治頑，不斷提升出入境管制能力

一是查找薄弱環(huán)節(jié)，提升管制水平。除了繼續(xù)做好不準出境、入境人員的管控及法定、特定身份人員的報備外，我們要從工作實際出發(fā)，查找管制工作中存在的問題，并加以梳理解決。比如，吊銷或宣布作廢各類出入境證件，出入境管理部門應規(guī)定每個程序的時限，對已作出吊銷決定或宣布作廢的證件號碼要在一定時間范圍內進行出入境記錄比對，防止漏管失控。同時，各類簽證和居留證件作廢庫要與實有人口庫信息互通，確保數(shù)據鮮活準確。又比如，對被判緩刑境外人員的邊控和證件管理，也要有明確時限，各單位要明確職責，做到有效管制。二是立足自身，面向全警，提升出入境高端管制應用水平。對于其他警種在出入境管制方面的需求，我們要從公安工作整體出發(fā)，依據法律規(guī)定，研究有關措施的可行性。比如，相關單位通報了一批重點對象，要求出入境管理部門及時反饋他們的辦證和出入境情況，我們應考慮建立大批量系統(tǒng)滾動排查機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，并進行數(shù)據分析以便支撐實戰(zhàn)。

（四）構建平臺，為創(chuàng)新出入境管制工作提供技術支撐

一是抓緊構建統(tǒng)一的出入境管制信息平臺。近年來，在公安部六局的組織指導下，全國建立了出入境管理信息系統(tǒng)，基本實現(xiàn)了信息共享。但從管制的角度審視系統(tǒng)建設，系統(tǒng)還有一些地方亟待完善。我們應加快建設步伐，將管制模塊嵌入信息平臺的各個方面。二是打通邊檢部門和出入境管理部門的信息壁壘。邊檢信息系統(tǒng)和出入境管理信息系統(tǒng)要加強信息對接，雙方互相在系統(tǒng)內開通查詢權限，對發(fā)現(xiàn)的可疑信息要做到流轉通暢，充分共享。省市出入境管理部門要與當?shù)剡厵z部門建立更緊密信息交流機制。三是加強系統(tǒng)建設中中央事權的體現(xiàn)。出入境管理政策是中央事權的充分體現(xiàn)，但是筆者認為在系統(tǒng)建設中也要有所體現(xiàn)。比如，目前國內各地出入境管理系統(tǒng)分別由幾個公司開發(fā)，實際工作中每個系統(tǒng)都有一定缺陷。每次大的系統(tǒng)改造，都會發(fā)生各種問題。筆者建議，為了保證管制的統(tǒng)一有效，公安部應統(tǒng)一建設信息系統(tǒng)，取代目前各地自建的模式。四是加強與外交部的信息共享與交換。筆者建議，公安部應加緊與外交部商研建立更快速便捷的信息交換機制。

（五）落實監(jiān)督措施，依法慎用出入境管制手段

一是要依法使用出入境管制手段。出入境管制手段是在出入境法律法規(guī)的框架下實施的，任何組織和個人不得凌駕于法律之上濫用出入境管制手段，要設定各類管制手段的密級與查詢、調取、使用權限及分級審批程序，同時建立管制工作檔案和日志制度。二是要慎用管制手段。誠然，出入境管制是公安出入境管理的有效手段，但它也是一把“雙刃劍”，如果使用不當會給我們工作帶來被動。例如，對于外國使領館要求核查在華本國公民信息的請求，我們應以一般查詢?yōu)橹?，不能將要求核查人員直接納入管制范圍。三是要加強監(jiān)督檢查。要發(fā)揮紀檢、督查等部門的職能作用，按照公安部“五不準”的要求，定期開展管制手段使用的監(jiān)督檢查。

（六）加強培訓，打造一支能管理、善服務的出入境隊伍

一是盡快建立出入境管理培訓課程體系。任何工作都離不開培訓，出入境管制工作也不例外。但目前整個出入境管理系統(tǒng)的培訓工作基礎還比較薄弱，還沒有建立完整系統(tǒng)的培訓課程體系，教材和專兼職教官也很匱乏。如果在出入境管制工作方面缺少有效而系統(tǒng)的培訓，那么在實際工作中出現(xiàn)問題的風險就會增加。二是應在北京、上海、廣州等大城市建立出入境管理培訓基地。以上海為例，目前刑偵、交通、治安等警種都在警校建立了培訓基地，這樣一方面可以充分利用學校資源開展培訓和科研，從而達到校局聯(lián)動目的，另一方面可以形成輻射周邊的專業(yè)培訓效應。筆者建議，公安部六局應在北京、上海、廣州等大城市建立出入境管理培訓基地，以涉外案事件查處、外國人管理、辦證服務三個專項業(yè)務為重點，整合培訓資源，提高業(yè)務能力。三是邊檢部門和出入境管理部門的民警職后培訓要合二為一。從實際情況看，兩者警銜晉升的培訓課程體系都有不足，不能很好地反映職后培訓的實際需求，同時由于業(yè)務上不能互通，給實際工作也帶來了負面影響。筆者建議，邊檢部門和出入境管理部門的民警警銜晉升培訓工作要打破各自為政的局面，雙方應當加強合作，明確出入境管理部門、邊檢部門的職后培訓要求，形成培訓合力。

公安部已為今后五年提高出入境管理服務水平作了整體謀劃，我們相信在新《出入境管理法》實施后，以強化出入境管制手段為切入點，充分發(fā)揮公安機關出入境管理部門的職能作用，將會全面夯實出入境服務工作的根基。

Ponder over Methods of Reinforcement of Aliens' Exit and Entry Administration under the Background of Implementing the New Law on Aliens' Exit and Entry

Zhang Jun, Yu Hao
(The Aliens' Exit and Entry Administration Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200135, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

The implementation of the new Law on Aliens' Exit and Entry Administration is significant to the improvement of the aliens' exit and entry administration or protection of the national sovereignty, safety and interests. In the complicated and changeable social environment, the aliens' exit and entry administrative departments should have service notion, extremely ensure the legal rights of people to exit and enter the border, reinforce the immigration control methods by law and try to discover any person dangerous to the national safety to cross the border so as to maintain the national security and social stability.

Law on Aliens' Exit and Entry; Control; Method

D631.41

A

1008-5750(2013)04-0005-(04)

10.3969/j.issn. 1008-5750.2013.04.001

2013-07-16 責任編輯：何銀松

張君，女，上海市公安局出入境管理局政委；俞皓，男，上海公安高等?？茖W?；A教研部中級教官。