高學(xué)棟，董德利

(山東行政學(xué)院 山東省行政管理軟科學(xué)研究基地，濟南 250014)

近十年來，山東省城鎮(zhèn)化進程明顯加快，2011年全省城鎮(zhèn)化率已達(dá)到50.95%。但目前在加快推進城鎮(zhèn)化的過程中，也面臨著一些新的問題和挑戰(zhàn)，其中，一個關(guān)鍵性的制約因素是農(nóng)民工市民化進程較為緩慢，“半城鎮(zhèn)化”難題亟待破解。長期以來，我省在城鎮(zhèn)化進程中，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)謀生，成為準(zhǔn)市民，但由于傳統(tǒng)的城市管理制度只將具有城鎮(zhèn)戶籍的市民納入保障范疇，而將流動的農(nóng)民工，即準(zhǔn)市民排除在外，這種經(jīng)濟體制對農(nóng)民工群體的接受與社會制度對農(nóng)民工群體的排斥并存，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化進程受阻，產(chǎn)生了半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。2011年，我省市民化水平僅為40.95%，低于人口城鎮(zhèn)化水平10個百分點，遠(yuǎn)低于世界銀行統(tǒng)計的中等收入國家48.5%的平均水平，有近千萬的準(zhǔn)市民未能轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)市民。相當(dāng)一部分進城務(wù)工人員還不是真正意義上的城鎮(zhèn)居民，這已經(jīng)成為制約我省城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個瓶頸。因此，有序推進農(nóng)民工市民化，對于加快我省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程，促進我省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康發(fā)展，具有重大意義。

一、農(nóng)民工市民化有助于加速城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然道路，在中國實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的實踐中占據(jù)重要地位。積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化進程，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務(wù)。但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是以外延擴張為特點的城鎮(zhèn)化，它因存在諸多弊端而難以為繼，迫切要求實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，走新型城鎮(zhèn)化道路。通俗地講城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是農(nóng)民進城的過程，新型城鎮(zhèn)化的核心就是促進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，使農(nóng)民與市民享有相同的公共服務(wù)與生活質(zhì)量，使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。加快城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，首要的是解決農(nóng)民工和農(nóng)村人口市民化問題，重點和難點在于積極穩(wěn)妥而有序地解決農(nóng)民工的市民化問題，這是城鎮(zhèn)化最重要最本質(zhì)的東西。推進農(nóng)民工市民化，有助于以農(nóng)民工市民化為契機加速我省城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，突出城鎮(zhèn)化的實質(zhì)即人的城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條以人為本、以農(nóng)促工，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路;有助于深化城鄉(xiāng)戶籍、人口就業(yè)、社會保障等方面的體制機制改革，逐步消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙，走出一條改革創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

二、農(nóng)民工市民化有助于拉動內(nèi)需持續(xù)增長

新型城鎮(zhèn)化是引爆我國巨大潛在內(nèi)需的引擎，將極大地促進經(jīng)濟發(fā)展與內(nèi)需持續(xù)擴大的良性互動。研究數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)化率提高1個百分點，就會有100 萬到120 萬人口從農(nóng)村到城市，由于城市人口的消費是農(nóng)村的2.7 倍到3倍，將最終拉動消費增長約1.6個百分點，并產(chǎn)生各種累積效應(yīng)，成為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要增長源。但是，研究數(shù)據(jù)也顯示，山東城鎮(zhèn)化對內(nèi)需的拉動作用在當(dāng)前還沒有充分發(fā)揮出來，其重要阻礙因素就在于農(nóng)民工市民化率遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)化率。2011年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.95%，但市民化水平只有40.95%，低于人口城鎮(zhèn)化水平10個百分點，有近千萬的在城鎮(zhèn)就業(yè)工作的農(nóng)民工未能轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)市民。大量進城的農(nóng)民工，雖然在城鎮(zhèn)工作，從事著穩(wěn)定性差、收入低、勞動強度大、福利低的工作，但他們卻沒有城鎮(zhèn)戶口，享受不到市民能夠享受到的基本的公共服務(wù)，享受不到工傷保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險，缺乏基本醫(yī)療保險和大病救助，連基本的生存條件及安全感都沒有，身份不明工作不穩(wěn)，這使得他們舍不得花錢，也不敢消費，導(dǎo)致城市需求及消費畸形發(fā)展，嚴(yán)重遏制了消費市場的發(fā)展。推進農(nóng)民工市民化，使他們在城市扎根，消除就業(yè)歧視有利于提高其收入水平，基本公共服務(wù)的均等和健全的社會保障又有助于增強其安全感，使其舍得花錢消費，從而推動農(nóng)民工變農(nóng)民消費為市民消費，極大地激發(fā)新型城鎮(zhèn)化拉動內(nèi)需促進消費的巨大潛能，并帶動投資，實現(xiàn)GDP 的平穩(wěn)可持續(xù)的增長。

三、農(nóng)民工市民化有助于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)民工的存在，本身是我國特有的城鄉(xiāng)二元體制和二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。1958年1月全國人大常委會第三次會議討論通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，標(biāo)志著中國以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動為核心的戶口遷移制度的開始，由此形成了以城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘為主要表現(xiàn)形式的城鄉(xiāng)二元體制和二元結(jié)構(gòu)。這種城鄉(xiāng)二元體制，把人口劃分為兩大塊，即農(nóng)業(yè)戶和非農(nóng)業(yè)戶，實行區(qū)別對待的城鄉(xiāng)分治政策，事實上是將城鄉(xiāng)兩部分居民分成了兩種不同的社會身份。這種身份劃分，使中國人從一出生起就注定了今后的人生中將有不同的福利待遇，出生在城市的人生來就比出生在農(nóng)村的人條件優(yōu)越。這種二元結(jié)構(gòu)的長期存在，還導(dǎo)致了各種資源在城鄉(xiāng)間分配的不平等，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距，已成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一個嚴(yán)重障礙。城鄉(xiāng)二元體制的存在，使得已經(jīng)離鄉(xiāng)、離土、進城的農(nóng)民工，雖然已進城務(wù)工，在城市居住，甚至生在城市長在城市，但沒有取得城市戶籍，農(nóng)民的身份沒有變，不能享受城市公共服務(wù)，不能享有與市民平等的待遇。這就意味著，農(nóng)民工雖然進入城市，但仍游離于城市體制之外，并沒有形成實質(zhì)意義上的城市化，處于一種“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài);意味著農(nóng)民雖進城從事新職業(yè)，卻很難改變原有的農(nóng)民身份，在社會中形成了有別于農(nóng)民和城市居民的第三類群體，在城市內(nèi)部又形成新的城市二元結(jié)構(gòu)。推進農(nóng)民工市民化，意味著要從根本上消除附著在戶籍制度之上的城鄉(xiāng)居民福利、權(quán)益差別，從根本上改變目前在自由遷徙方面對農(nóng)民工的限制，消除農(nóng)民工進城后對其工作、保障、保險、福利、公共服務(wù)等方面的歧視，有序地使農(nóng)民工真正融入到城市，融入到城市生活中去，包括就業(yè)方面獲得穩(wěn)定的就業(yè)能力，保障上獲得城市市民應(yīng)有的社會保障，心理上具有城市市民的意識和責(zé)任感，就是說，不僅在形式上實現(xiàn)其身份由農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，而且在質(zhì)量上實現(xiàn)工作方式、生活方式、社會交往、價值觀念等與城市居民的融合。毫無疑問，這必將從根本上動搖城鄉(xiāng)二元體制的根基，推進二元結(jié)構(gòu)的改變。

四、農(nóng)民工市民化有助于緩解矛盾促進社會和諧

改革開放以來尤其是近些年來，進城務(wù)工的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)并創(chuàng)造GDP，已成為城市建設(shè)發(fā)展的生力軍，他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展默默地添磚加瓦，付出了辛勤汗水和艱辛勞動，為城市發(fā)展做出了巨大貢獻，因此，他們本應(yīng)分享城市發(fā)展帶來的成果。但在傳統(tǒng)的二元社會結(jié)構(gòu)下，他們卻無法享受到市民的權(quán)利，其社會地位和待遇普遍低下，社會保障不平等，勞動權(quán)益保障缺失，成為社會的主要弱勢群體。大量農(nóng)民工長期離開農(nóng)村在城市生活為城市奉獻，卻無法成為市民而享受平等的權(quán)利，這本身就極易引發(fā)他們的不滿和抵觸情緒，產(chǎn)生對立和隔閡，加上農(nóng)村留守老人、留守兒童問題交織在一起，這些問題不解決很可能成為社會不穩(wěn)定因素。尤其是，與農(nóng)民工流動的階段性相適應(yīng)，近年來農(nóng)民工階層也產(chǎn)生了新變化，出現(xiàn)了與老一代農(nóng)民工具有明顯差異的新生代農(nóng)民工，當(dāng)前新生代農(nóng)民工甚至已占到農(nóng)民工總數(shù)的60%以上。新生代農(nóng)民工是最有市民化意愿和亟需市民化的群體，未來他們的絕大多數(shù)不太可能重新回到農(nóng)村去。如果他們既不能回到土地，又不能在城市得到市民化待遇，則很可能會成為不安定的群體。更為嚴(yán)重的是，因二元社會結(jié)構(gòu)下社會福利制度包含了農(nóng)民與市民的剛性利益沖突，加之生活習(xí)慣的不同使某些農(nóng)民工的舉止確實不符合城市公共生活規(guī)范，長期以來部分城鎮(zhèn)居民對農(nóng)民存在著根深蒂固的偏見，對進城農(nóng)民工缺少理解和認(rèn)可，甚至嚴(yán)重歧視和排斥他們，如有些市民認(rèn)為進城農(nóng)民工搶了他們的飯碗，縮小了他們的就業(yè)渠道，壓低了他們的收入，認(rèn)為城市環(huán)境的臟亂差、較高的失業(yè)率、犯罪率都與進城農(nóng)民工有關(guān)。這種偏見和歧視會使農(nóng)民工產(chǎn)生逆反心理和對立情緒，導(dǎo)致他們與城市社會產(chǎn)生很深的隔閡，引發(fā)一系列社會矛盾，甚至引發(fā)沖突、誘發(fā)犯罪、影響治安，是城鎮(zhèn)化發(fā)展中的不和諧因素。而推進農(nóng)民工市民化，意味著城市要以包容的精神來接納農(nóng)民工，不僅會逐步解決進城農(nóng)民工與城市居民如何享受同等公共服務(wù)的問題，而且會研究解決農(nóng)民工市民化后的文明融合問題，寬容、平等地對待農(nóng)民工，讓他們有條件、有機會融入城市社會里，善意地提醒并創(chuàng)造條件幫助他們改正不足，改掉其在長期農(nóng)村生活環(huán)境下養(yǎng)成的“陋習(xí)”，使他們更好、更有尊嚴(yán)地生活，更加自覺地提升自己的素質(zhì)，更好地融入城市生活。通過農(nóng)民工的市民化，實現(xiàn)農(nóng)民工的現(xiàn)代化，真正體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，體現(xiàn)以人為本的精神，推動城鎮(zhèn)化更健康發(fā)展、更穩(wěn)定發(fā)展、更高質(zhì)量發(fā)展。總之，農(nóng)民工市民化有助于化解以往城鎮(zhèn)化過程中積累的矛盾，增進團結(jié)，提升城市文明，促進和諧社會建設(shè)。

五、農(nóng)民工市民化有助于實現(xiàn)社會公平公正

促進社會公平公正，是社會主義的本質(zhì)要求。公平公正，就是社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，社會矛盾得到正確處理，社會公平和公正得到切實維護和實現(xiàn)，其精義就在于人人各得其所，它是一個社會秩序保持穩(wěn)定的前提。實現(xiàn)社會公平公正，要求必須不斷收斂城鄉(xiāng)發(fā)展二元結(jié)構(gòu)擴大的勢頭，建立社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民享有均等化的公共服務(wù)。城鎮(zhèn)化推進過程中農(nóng)民工問題的存在，無疑是實現(xiàn)公平公正的阻礙因素。作為原有社會二元體制的伴生物，農(nóng)民工在就業(yè)、社會保障、醫(yī)療保險、子女教育、居住等方面都不能與城市居民相提并論，在城市文化、物質(zhì)文明、精神文明等方面也難以享受城市社會發(fā)展的優(yōu)秀成果。例如，就業(yè)和分配制度缺乏平等性，農(nóng)民工雖然進城就業(yè)了，但多是從事穩(wěn)定性差、收入低、勞動強度大、無晉升機會的工作，且工資待遇普遍較低;社會保障不公平，農(nóng)民工社會保障嚴(yán)重缺失，很多農(nóng)民工從事著與城市產(chǎn)業(yè)工人同樣的工作，但是卻享受不到相同的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等保險待遇;社會地位不平等，農(nóng)民工收入低、保障差的經(jīng)濟地位，嚴(yán)重影響了他們的社會地位，他們游離于農(nóng)民與市民之間，是“半市民”，是“二等公民”，處于城市社會的底層，弱勢地位明顯，經(jīng)常遭受各方面的歧視，市民總想與其劃清界限，不愿與其過多接觸交流，甚至覺得與其過多接觸就是貶低自己的身份，等等。所有這些，都從某一個側(cè)面映射出社會公平公正的嚴(yán)重失衡。推進農(nóng)民工市民化，從根本上來說，就是要解決“半城鎮(zhèn)化”問題和農(nóng)民工“半市民化”問題，突出新型城鎮(zhèn)化的核心即人的城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)讓農(nóng)民工徹底地轉(zhuǎn)移，逐步剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機會面前地位平等;從就業(yè)方面來說，就意味著要改革現(xiàn)有的就業(yè)制度，構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場，清除一系列阻礙農(nóng)民進城務(wù)工和農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策法規(guī)，營造一個公開、公平、公正的勞動力就業(yè)市場環(huán)境;從工資福利方面來說，就意味著要從完善制度機制入手，改變戶籍、教育、工資、保障、人事、醫(yī)療等歧視性制度，徹底提高農(nóng)民工的工資待遇，改善城市農(nóng)民工子女的就學(xué)條件，降低入學(xué)門檻，構(gòu)建適合農(nóng)民工特點的醫(yī)療、住房及社會保障制度，讓他們同城市居民一樣，享有同等的社會保障和人格尊嚴(yán);從公共服務(wù)來說，就意味著要實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口的全覆蓋，實現(xiàn)城市基本公共服務(wù)的均等化，實現(xiàn)進城農(nóng)民工與市民的平權(quán)，就是不管你是市民，還是農(nóng)民工，在城市公共服務(wù)上都應(yīng)該是均等的。如此，必將極大地推進社會公平公正的發(fā)展，促進社會主義公平公正的實現(xiàn)，是回歸社會公平公正的重要舉措。

六、農(nóng)民工市民化有助于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

我國人多地少，全國耕地面積目前大約是18.3億畝，人均耕地面積只有1.38 畝，有九億多農(nóng)民，人均只有兩畝;山東歷來是農(nóng)業(yè)大省，也是人口大省，2010年，我省人均耕地面積1.21 畝，低于全國的平均水平，農(nóng)民人均耕地面積更是大大低于全國平均水平。如果永遠(yuǎn)把農(nóng)民固定在少得可憐的土地上，實行分散耕種分散經(jīng)營，農(nóng)業(yè)很難實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)民也很難富起來。山東農(nóng)業(yè)的出路是規(guī)模經(jīng)濟，而農(nóng)業(yè)規(guī)模化的前提是把大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來，離開農(nóng)業(yè)，離開農(nóng)村，變成城市居民;剩下的農(nóng)村人口人均耕種面積會大大提升，可以改善我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，很好地進行規(guī)?；?jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但是，城鎮(zhèn)化推進過程中農(nóng)民工問題的存在，即:大量農(nóng)民工在城市里就業(yè)，甚至有許多農(nóng)民工進城務(wù)工多年，但其身份和家庭都沒有進城，他們不僅買不起房，也無法享受城市戶籍人口的各項福利，很容易受到經(jīng)濟波動影響而失業(yè)，再加上各種社會保障不齊全，原來的經(jīng)濟基礎(chǔ)又比較差，最終很難在城市扎根，甚至絕大多數(shù)不得不重新回流到農(nóng)村，這極大地阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，不僅延緩了城鎮(zhèn)化進程，也不利于規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不利于解決農(nóng)民富裕問題。有序推進農(nóng)民工市民化，變農(nóng)民工為市民，一方面能使農(nóng)民工融入到城市中推進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，另一方面又能通過解決農(nóng)民工的后顧之憂而使其長期居住在城鎮(zhèn)，避免重回農(nóng)村，從而大幅度地減少農(nóng)民人數(shù)，把置換出來的土地資源適度集中到未轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民手中，提高農(nóng)業(yè)勞動力人均土地資源占有量，發(fā)展專業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。因此，農(nóng)民工市民化直接關(guān)系到實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。只有使農(nóng)民工市民化，才能把在城鎮(zhèn)中居住并獲得穩(wěn)定的職業(yè)收入的農(nóng)民工真正從土地上解放出來，并促進和吸引更多的農(nóng)村剩余勞動力進一步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使農(nóng)業(yè)發(fā)展成為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)，有效地解決農(nóng)村經(jīng)濟落后和貧困問題，并進而對縮小城鄉(xiāng)差別、加快我省社會轉(zhuǎn)型產(chǎn)生強大的推動作用。

七、農(nóng)民工市民化有助于挽回人口紅利

中國過去幾十年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，經(jīng)濟的高速增長，其重要支撐之一是依靠人口紅利，直接表現(xiàn)為勞動年齡人口增長，人口撫養(yǎng)比下降。隨著勞動年齡人口絕對數(shù)的減少，中國勞動力供給的結(jié)構(gòu)正在發(fā)生根本性的變化，人口紅利正在喪失，其突出表現(xiàn)是近幾年來在一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市中勞動力嚴(yán)重短缺、企業(yè)招工難、低端勞動力工資提高較快。山東作為經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化率發(fā)展較快的沿海省份，雖然是人口大省，但勞動力短缺和企業(yè)招工難也已是不爭的事實。今后，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，我省各級政府和企業(yè)可能將不得不經(jīng)常面對勞動力短缺的發(fā)展瓶頸。對此，全國人大代表、中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉認(rèn)為，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國勞動力的主體，城市就業(yè)中存量有三分之一都是農(nóng)民工，增量有三分之二是農(nóng)民工，他們勞動參與率的降低會大幅拉低整體的勞動參與率，而“農(nóng)民工市民化可以在一定程度上改變勞動力的供給，提高勞動參與率。如果能夠通過戶籍改革提高農(nóng)民工的勞動參與率，整個社會的勞動力參與率就提高了。我們做了一個估算，假如說在2011年到2020年間，勞動參與率每年提高一個百分點——一個點其實并不高——就可以導(dǎo)致在這期間GDP 的潛在增長率提高0.88個百分點。”推進農(nóng)民工市民化，變農(nóng)民為市民，一方面可以通過提高農(nóng)民工的實際勞動年齡來增加勞動力供應(yīng)，因為一般來說，城市職工正常的退休年齡是60 歲，而農(nóng)民工在沒有解決城市居民身份的情況下，很多在四五十歲就又重新回到農(nóng)村了;另一方面，可以通過實行對原有老市民與作為新市民的農(nóng)民工同權(quán)，使農(nóng)民工享受到城市居民的基本公共服務(wù)和勞動社會保障，解除其后顧之憂，產(chǎn)生示范帶動作用，吸引和拉動更多的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，極大地改變勞動力人口的分布，創(chuàng)造出新型城鎮(zhèn)化過程中人口從農(nóng)村走向城市這樣一種新的人口紅利。兩者相加，無疑會極大地提高農(nóng)民工的勞動參與率，有效抵消人口紅利正在喪失帶來的不利影響，促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。簡言之，農(nóng)民工市民化可以為未來一二十年的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來重大的紅利。

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