肖飛

城市化進(jìn)程中流動人口管理機(jī)制構(gòu)建探略

肖飛＊

流動人口既是社會管理的難點(diǎn)，也是重點(diǎn)。加強(qiáng)流動人口管理必須樹立以人為本、服務(wù)為先的理念，要多方參與、共同治理，從源頭進(jìn)行治理，同時還要統(tǒng)籌兼顧并依法管理，建立健全都市融入和突發(fā)應(yīng)急等機(jī)制。

城市化 流動人口管理 理念 機(jī)制

加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理，是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重點(diǎn)任務(wù)，是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的重要舉措。2013年兩會期間，關(guān)于流動人口管理的議題也受到了普遍關(guān)注。

一、當(dāng)前流動人 口的基本特點(diǎn)

一是總量比重擴(kuò)大化。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2010年，我國流動人口為261386075人，比2000年增加116995327人，增長81.03%。流動人口在國家總?cè)丝诘谋壤渤矢咚僭鲩L趨勢，2000年，流動人口占總?cè)丝诘?0%，而2010年，占將近20%。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外來人口已大大超過了本地常住人口，出現(xiàn)流動人口與本地人口嚴(yán)重倒掛現(xiàn)象。

二是人員流向廣泛化。人口流動主要由內(nèi)陸、邊遠(yuǎn)地區(qū)向沿海、沿江、沿主要交通線地區(qū)聚集，并出現(xiàn)流向以省會城市為中心的態(tài)勢。隨著全國城市化進(jìn)程的整體提速，流動人口分布開始形成以東部沿海城市帶為重心，以內(nèi)陸城市群為中軸，以西部中心城市為集聚點(diǎn)的流動人口分布格局；[2]流動人口多以青壯年為主，年齡大多在16歲至45歲之間。隨著上世紀(jì)80年代以后出生的人員在流動人口中主體地位的不斷鞏固，“夫妻檔”不斷增多，家庭化趨勢日益明顯。

三是流動頻率加速化。生存和發(fā)展始終是我國人口流動的主要原因。隨著信息化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，人口流動已遍及全國的每一個角落，而且，勞動者擇業(yè)與就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)明顯發(fā)生變化，勞動者不僅會考慮工資福利多少，同時，也會考慮環(huán)境舒適情況，甚至還會考慮對家人的照顧等方面，人口流動頻率明顯加速。外來人員流速的加快，給服務(wù)管理工作提出了更高要求。

四是主體就業(yè)低端化。改革開放以來，我國公民受教育水平不斷提高，但目前大多數(shù)流動人員仍在高中（中專）文化程度以下，初中以下文化程度仍是流動人員的主體。流動人口低學(xué)歷、低技能的素質(zhì)結(jié)構(gòu)，決定了他們中的絕大多數(shù)只能從事一些技術(shù)含量較低的體力勞動或知識成分較低的工作，在客觀上可能導(dǎo)致被城市所邊緣化。加上本地居民不同程度的拒絕、排斥和流入地政府缺乏公平保障，更加削弱了他們對流入地的認(rèn)同感、責(zé)任感。

五是“兩頭在外”明顯化。流動人口進(jìn)入城市后，地域的轉(zhuǎn)變意味著原提供生存保障的社會支持網(wǎng)的斷裂，加大自身的就業(yè)低競爭力，使其在城市的生存發(fā)展易受威脅，如果缺乏一定的心理疏導(dǎo)和有效的法律保護(hù)，極易遭受“人生挫折”。近年各地發(fā)生的刑事案件，無論是違法犯罪嫌疑人，還是違法犯罪被侵害對象，流動人口所占比例都在大幅上升，流動人口既是違法犯罪的高發(fā)群體，也是違法犯罪行為侵害的重點(diǎn)對象。[1]徐蕊、韓潔.報告顯示未來中國流動遷移人口將保持2億至3億規(guī)模[EB/ OL].（2011-05-30）[2011-05-30]. http://news.xinhuanet.com/2011-05/30/c_13901731.htm.違法犯罪和被侵害對象“兩頭在外”現(xiàn)象非常明顯，而且，主體更加趨向多元。[2]

二、加強(qiáng)流動人口管理必須樹立新理念

不同的工作理念有著不同的決策行為，可能產(chǎn)生不同的社會效果。流動人口管理要想在機(jī)制建設(shè)上取得實(shí)效，至少應(yīng)當(dāng)樹立如下基本理念。

一是以人為本、服務(wù)為先的理念。自覺以人民群眾利益為重、以人民群眾期盼為念，充分尊重人、理解人、關(guān)心人，始終把人民群眾的滿意作為流動人口管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，寓管理于服務(wù)之中，在服務(wù)中實(shí)施管理，管理與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)流動人口的防范、控制型管理向人性化、服務(wù)型管理的轉(zhuǎn)變，讓流動人口得到更好服務(wù)和保障，讓外來人員心情更加安逸和舒暢，真正感受到有一種歸屬感和幸福感，進(jìn)而自覺接受管理、主動配合管理、積極參與管理。

二是多方參與、共同治理的理念。主動適應(yīng)社會主體多元化的發(fā)展趨勢，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的工作格局。在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的同時，充分調(diào)動人民群眾參與流動人口管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮社會力量在流動人口管理中的協(xié)同、自治、自律、他律、互律作用，努力實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控與社會協(xié)調(diào)互聯(lián)、政府行政與社會自治互補(bǔ)、政府管理與社會調(diào)節(jié)互動，形成推動社會和諧發(fā)展、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的強(qiáng)大合力。

三是關(guān)口前移、源頭治理的理念。克服重事后處置、輕事前防范的傾向，主動把工作重心從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理，做到重心下移、關(guān)口前移，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、主動性、有效性。制定引導(dǎo)人口合理流動、有序遷移的政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好人口分布和經(jīng)濟(jì)布局關(guān)系，為人口流動遷移創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境。主動深入基層一線，積極回應(yīng)公眾關(guān)切，全方位了解和掌握流動人口的所思、所想、所需、所求、所愿、所盼，著力改善外來務(wù)工人員和流動人口管理服務(wù)，著眼從源頭上主動防止和減少社會問題和社會矛盾的產(chǎn)生，最大限度實(shí)現(xiàn)社會和諧、群眾滿意。

四是統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念。堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會建設(shè)兩手抓、兩手都要硬，改變重管理控制、輕協(xié)調(diào)協(xié)商的傳統(tǒng)思維，正確反映和協(xié)調(diào)各個方面、各個層次、各個階段的利益訴求，兼顧好各方面群眾的關(guān)切，努力促進(jìn)社會動態(tài)平衡。改變過去主要靠管、控、壓、罰實(shí)施管理的習(xí)慣思維，更多地學(xué)會運(yùn)用民主方式、群眾工作方式、說服教育方式研究解決問題，盡可能通過平等溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)等辦法化解社會矛盾，促使社會始終處于動態(tài)有序、健康運(yùn)行狀態(tài)，努力防止因認(rèn)識、心理等原因引發(fā)個人極端事件。

五是依法管理、綜合施策的理念。加強(qiáng)法治理念教育，堅持依法行政、公正司法，真正依法調(diào)整社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、查處違法犯罪活動，維護(hù)群眾合法權(quán)益。加大普法工作力度，提高流動人口的法制觀念和法律素養(yǎng)，形成依法辦事、守法光榮的社會風(fēng)尚，引導(dǎo)外來人員理性合法表達(dá)利益訴求，嚴(yán)格把自己的行為限定在法律允許的范圍內(nèi)。同時，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、行政管理、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，理順社會情緒，減少社會矛盾。

六是科學(xué)管理、提高效能的理念。理順關(guān)系，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，健全職責(zé)，完善職能，創(chuàng)新管理，認(rèn)真研究我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段、新特點(diǎn)，切實(shí)把握新形勢下流動人口管理出現(xiàn)的新情況、新問題，把廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)作為新時期加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口管理服務(wù)的新思路、新舉措。主動針對在外來務(wù)工人員服務(wù)與管理方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，逐項進(jìn)行梳理并有針對性地加以改進(jìn)和解決，做到人力投入到位、技術(shù)投入到位，尤其要在柔性化、人性化、精細(xì)化、規(guī)范化、法制化、高效化服務(wù)管理上下工夫，不斷提高對外來務(wù)工人員的服務(wù)管理水平。

三、建立健全流動人口管理新機(jī)制

大量流動人口的存在是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中市場重新配置勞動力資源的表現(xiàn)，加強(qiáng)流動人口服務(wù)管理是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。各地各部門各單位要在提高認(rèn)識、更新理念的基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立健全機(jī)制。

一是源頭互動機(jī)制。重點(diǎn)要建立勞動用工信息通報機(jī)制。勞動需求量大的地方應(yīng)與主要的勞動力流出地勞動部門互通信息，通過信息網(wǎng)絡(luò)，讓流動的勞動力及時掌握需求地方用工信息，了解各種崗位量化工資，避免進(jìn)行無謂的外出“旅行”，從源頭上有效遏制人口的盲目流動。建立流動人口信息互通機(jī)制。流入地政府職能部門要把流動人口納入全程管理，建立健全各種信息檔案和信息化平臺，完善管理制度；流出地要加強(qiáng)對本地流出人員的登記工作，及時將流出人員有關(guān)信息通報流入地，尤其要將重點(diǎn)管控對象特別是有社會敵意的重點(diǎn)對象的相關(guān)情況及時通報流入地，確保防患未然。建立流入地流出地雙向互動機(jī)制。流入地要主動與流出地加強(qiáng)聯(lián)系，通過簽訂雙向服務(wù)和管理協(xié)議書，規(guī)定雙方的責(zé)任和義務(wù)，建立雙方不定期聯(lián)系與溝通制度，做到信息互通、協(xié)作互動、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享，實(shí)現(xiàn)雙向服務(wù)、雙向管理，破解服務(wù)缺失、管理缺位、維權(quán)困難等難題，共筑社會和諧。

二是地區(qū)協(xié)作機(jī)制。發(fā)揮地緣區(qū)位優(yōu)勢，推進(jìn)毗鄰、交界地區(qū)服務(wù)管理聯(lián)動，形成無縫隙覆蓋、無漏洞服務(wù)管理的工作格局。重點(diǎn)要建立區(qū)域間聯(lián)系溝通制度，推動流動人口信息互通、資源共享、管理互動、服務(wù)互補(bǔ)，解決省際之間、毗鄰地區(qū)、邊界地區(qū)流動人口服務(wù)管理難題，拓展區(qū)域協(xié)作的覆蓋力度，引導(dǎo)人口有序流動。建立雙向考核評估制度，充分利用雙向考核、調(diào)研、通報等形式，督促各地切實(shí)履行各自職責(zé)，堅持依法行政，綜合治理流動人口問題，保障區(qū)域協(xié)作落到實(shí)處，保障流動人口合法權(quán)益不受侵犯。建立協(xié)作地區(qū)流動人口管理定期聯(lián)席會議制度，由協(xié)作方輪流主辦，每年至少召開一次成員方流動人口管理部門參加的聯(lián)席會議，共同商討解決治安管理、勞務(wù)協(xié)作、維權(quán)服務(wù)等問題，重點(diǎn)商討解決區(qū)域間落實(shí)服務(wù)管理工作規(guī)章制度不銜接、不配套等問題，不斷提高協(xié)作質(zhì)量和工作有效性。

三是部門聯(lián)動機(jī)制。流動人口數(shù)量龐大，流動性強(qiáng)，群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，服務(wù)管理工作涉及面廣，需要相關(guān)職能部門齊抓共管，形成管理合力。要充分發(fā)揮黨委、政府組織和協(xié)調(diào)的能力，理順和完善流動人口管理體系，構(gòu)建公安、人口計生、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、房管等部門共同參與的流動人口全國服務(wù)平臺和共享機(jī)制，重點(diǎn)明確公安、民政、衛(wèi)生、教育、勞動、計生、建設(shè)、工商等部門的職能要求，定期召開會議，完善信息通報，加強(qiáng)部門溝通，發(fā)揮職能作用，嚴(yán)格責(zé)任追究，形成工作合力。全面推行融治安防范、矛盾調(diào)處、勞動用工、社會保險、安全生產(chǎn)、教育培訓(xùn)、計劃生育、衛(wèi)生防疫于一體的流動人口服務(wù)和管理業(yè)主責(zé)任制,把流動人口服務(wù)和管理的責(zé)任落實(shí)到用工單位、經(jīng)營業(yè)主，形成齊抓共管良好氛圍。

四是多元參與機(jī)制。各級政府是流動人口管理的重要主體，但并不是唯一主體。要堅定不移貫徹落實(shí)中央關(guān)于人口工作的決策部署，把人口工作擺在更加突出的位置，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的工作格局。要在黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，有效利用社會資源做好流動人口服務(wù)管理工作。積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)基層政權(quán)組織和村(居)民自治組織的作用，動員社會各方面力量做好流動人口服務(wù)和管理工作。要在充分發(fā)揮政府職能部門作用的同時，發(fā)揮好工青婦等群眾組織、基層群眾性自治組織、社會組織、企事業(yè)單位的協(xié)同作用，有效搭建工作平臺，鼓勵、支持流動人口參與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)活動，維護(hù)流動人口的合法權(quán)益。

五是屬地管理機(jī)制。要按照公平對待、服務(wù)至上、合理引導(dǎo)、完善管理的原則，把流動人口服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，明確主管部門，落實(shí)責(zé)任措施，做到流動人口與常住人口的同服務(wù)、同管理，確?！坝腥宿k事、有錢辦事、有章辦事”。要逐步建立統(tǒng)一的流動人口綜合服務(wù)管理信息系統(tǒng)，重點(diǎn)要建立完整的實(shí)有人口信息系統(tǒng)、房屋信息系統(tǒng)、從業(yè)信息系統(tǒng)，使社會服務(wù)水平不斷提高、社會防控能力不斷增強(qiáng)，做到底數(shù)清、情況明，行知去向、動知軌跡，發(fā)現(xiàn)得了，服務(wù)得好，掌控得住。要結(jié)合積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，探索建立流動人口服務(wù)管理新模式，努力實(shí)現(xiàn)“以業(yè)管人、以房管人、以證管人”，把“社會人”變成“組織人”，把“組織人”變成“社區(qū)人”，把“社區(qū)人”變成“城市人”，推動流動人口服務(wù)管理工作邁上新臺階、達(dá)到新水平。

六是自治管理機(jī)制。要把流動人口全面納入實(shí)有人口服務(wù)管理，把流動人口按實(shí)際居住地作為依據(jù)，納入基層社會管理、納入群眾自治工作范圍，以村、社區(qū)、企業(yè)等為單位，充分調(diào)動現(xiàn)有資源，建立流動人口臨時黨團(tuán)組織，組建流動人口志愿者服務(wù)組織，引導(dǎo)流動人口開展自我教育、自我管理、自我服務(wù)。鼓勵流動人口參與社區(qū)居民自治，探索流動人口有序參加社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的辦法，增強(qiáng)其作為社區(qū)成員的意識。通過發(fā)揮社區(qū)的參與、教育、互助功能，促進(jìn)流動人口融人社區(qū)生活，實(shí)現(xiàn)流動人口與本地居民的和諧相處。有條件的地方，可在外來務(wù)工人員相當(dāng)集中的村居、社區(qū)、大型商城、規(guī)模企業(yè)、工業(yè)園區(qū)選擇具有公眾認(rèn)可度、組織協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、法制意識和服務(wù)意識好的代表組成流動人口管理協(xié)會，并在政策上給予一定的扶持，確保其在現(xiàn)行政策法律框架內(nèi)能夠有效開展工作。

七是都市融入機(jī)制。把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為加強(qiáng)和創(chuàng)新流動人口的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，對流動人口實(shí)行屬地化管理、市民化服務(wù)，做到與戶籍人口同服務(wù)、同管理。充分整合現(xiàn)有資源，努力在教育、衛(wèi)生、住房、社保等民生保障方面實(shí)現(xiàn)均等化，在維權(quán)服務(wù)方面實(shí)現(xiàn)常態(tài)化和公正化，實(shí)現(xiàn)流動人口市民化待遇，確保流動人口就業(yè)有門路、居家有定所、孩子有學(xué)上、權(quán)益有保障，同時，積極引導(dǎo)流動人口融入城市、融入社區(qū)，增強(qiáng)認(rèn)同感、歸屬感。要加快推進(jìn)戶籍管理制度改革，探索建立積分入戶辦法，綜合考慮科技貢獻(xiàn)、社會服務(wù)、專業(yè)技能、榮譽(yù)稱號、就業(yè)時間、守法情況，形成客觀、量化、透明、公開的都市落戶制度，讓更多的建設(shè)人才、守法公民更好更快融入都市生活，為和諧社會建設(shè)作出更多更大貢獻(xiàn)。

八是突發(fā)應(yīng)急機(jī)制。流動人口是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的一種特殊群體，是城市化加速進(jìn)程中的一支不可或缺力量。由于其身份的特殊性，使得他們的就業(yè)、維權(quán)等方面可能面臨許多難以想像的困難，一旦重視不夠、應(yīng)對不當(dāng)，就很可能引發(fā)群體性事件。要針對流動人口服務(wù)管理的發(fā)展變化，設(shè)立常態(tài)化的外來人員日常管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)處置短期臨時性質(zhì)的討薪、工傷、退保等事項，及時幫助他們解決困難，依法維護(hù)他們的合法權(quán)益，同時，不斷修訂完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)信息收集研判，備足應(yīng)急處置力量，最大限度地增加和諧因素，化解消極因素，激發(fā)社會活力。

*肖飛，男，漢族，江西興國人，中國行政管理學(xué)會、江西省警察協(xié)會會員，江西省警察協(xié)會警學(xué)理論特邀研究員。現(xiàn)為贛州市委維穩(wěn)辦工作人員。主要從事公共行政、社區(qū)警務(wù)和“三農(nóng)”研究。