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        歷城區(qū)小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革研究

        2013-04-09 04:01:43劉亞瓊代英明郭厚峰
        山東水利 2013年11期
        關(guān)鍵詞:歷城區(qū)產(chǎn)權(quán)水利

        劉亞瓊,代英明,郭厚峰

        (歷城區(qū)水務(wù)局,山東 濟(jì)南 250100)

        歷城區(qū)小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革研究

        劉亞瓊,代英明,郭厚峰

        (歷城區(qū)水務(wù)局,山東 濟(jì)南 250100)

        近年來,小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革管理問題越來越受重視。以濟(jì)南市歷城區(qū)小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革問題為主題進(jìn)行研究,分析現(xiàn)狀和問題,提出了不同的改革建議,將明確產(chǎn)權(quán)與多種經(jīng)營方式相結(jié)合,同時(shí)加大政府的政策性扶持和監(jiān)督管理,實(shí)現(xiàn)小型水利設(shè)施的良性運(yùn)行。

        歷城區(qū);小型水利設(shè)施;產(chǎn)權(quán)改革;研究

        水利是農(nóng)業(yè)的命脈,是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),而小型水利設(shè)施,是將水資源輸導(dǎo)利用的必要工程設(shè)施,是大中型水利工程作用的最終體現(xiàn)。我國始終把水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署。

        近年來,國家加大對深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的重視和推進(jìn),在倡導(dǎo)采取多種方式支持小型水利設(shè)施建設(shè)的同時(shí),不斷加強(qiáng)對其產(chǎn)權(quán)改革和管理的重視。本文系統(tǒng)分析濟(jì)南市歷城區(qū)小型水利設(shè)施的建設(shè)管理機(jī)制中存在的問題,提出以明確產(chǎn)權(quán)為核心,與多種經(jīng)營方式相結(jié)合,通過政府進(jìn)行的政策性扶持和監(jiān)督管理,建立小型水利設(shè)施的長效運(yùn)行機(jī)制,實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行。

        1 小型水利設(shè)施現(xiàn)狀

        濟(jì)南市歷城區(qū)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大區(qū),地處濟(jì)南市東南部,南依泰山、北靠黃河,是濟(jì)南市最大的市轄區(qū),占地總面積1298.57km2,總?cè)丝?12萬。目前,歷城區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有13個(gè)街道6個(gè)鎮(zhèn),所屬小型水利工程設(shè)施主要有:小型水庫、塘壩、水閘、提水站、蓄水池、機(jī)井、堤防、渠道等。

        其中小型水庫28座、塘壩242座、取水泵站850座(包括人畜飲水提水站和農(nóng)業(yè)灌溉提水站)、機(jī)電井7150眼(其中已配套機(jī)電井5931眼)、水閘54座、水渠約12.15萬m,形成了渠庫站相結(jié)合的綜合性水利工程。這些水利工程設(shè)施充分發(fā)揮了防洪、抗旱、排澇、供水、灌溉等效益,為歷城區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

        小型水利設(shè)施建設(shè)之初,多為民辦公助性質(zhì),建成后,直接歸受益單位使用和管理,產(chǎn)權(quán)歸屬受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊,基本上是誰受益,誰管理。當(dāng)前小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬特點(diǎn)是:跨鎮(zhèn)骨干工程由區(qū)所有,跨村骨干工程及防洪工程由鎮(zhèn)所有,田間工程及在單村范圍內(nèi)工程由單村所有。少量個(gè)人投入建設(shè)的如水井、水窖歸個(gè)人所有。運(yùn)行管理中,小型水利工程采取了承包、租賃為主的經(jīng)營管理模式,將工程設(shè)施的管理使用落實(shí)到戶,但股份制、拍賣等多種經(jīng)營方式并沒有充分利用起來,經(jīng)營形式單一。

        1.1 防汛工程

        包括河道、小型水庫等,產(chǎn)權(quán)基本歸其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn),運(yùn)行管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站監(jiān)督。部分水庫被承包、租賃給個(gè)人或單位,承包方按合同規(guī)定對壩體及相關(guān)設(shè)施看管、維護(hù),發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào),同時(shí)保證農(nóng)業(yè)灌溉、防汛排澇等水庫的基本能效。這種水庫的多種經(jīng)營方式雖然在一定程度上帶來了較好的經(jīng)濟(jì)效益,但仍然存在程序操作不規(guī)范、合同執(zhí)行不嚴(yán)格、權(quán)責(zé)不明確等問題。同時(shí),承包和租賃者只是負(fù)責(zé)合同規(guī)定范圍內(nèi)的日常運(yùn)行管理,對工程設(shè)施存在的老化失修、防汛功能減弱等問題卻沒有相應(yīng)的職責(zé),仍然依靠國家和政府投資。

        1.2 自來水工程

        當(dāng)前歷城區(qū)農(nóng)村自來水工程基本由政府投資建設(shè),目前歷城區(qū)北部平原為規(guī)?;泄┧?,南部少數(shù)為規(guī)?;鄶?shù)為單村供水,難以達(dá)到集中管理。目前,主要有村集體專人管理或承包管理等方式,將經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)具體到戶到人,定期對水利工程進(jìn)行檢查維修。但由于農(nóng)民過去多年來自用水井,思想上不能接受有償用水的觀念,常常存在水費(fèi)難以及時(shí)收繳的問題,日常管護(hù)資金無法解決,管理難以到位。

        1.3 整村灌溉工程

        該類小型水利設(shè)施多數(shù)由集體投資興建,其產(chǎn)權(quán)和運(yùn)行管理權(quán)基本歸所在村委會集體所有,鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站監(jiān)督其運(yùn)行管理。個(gè)別受益面較窄的機(jī)井等小型水利設(shè)施則采取集體加農(nóng)戶或聯(lián)戶的形式存在,具體由一家或幾家農(nóng)戶主要負(fù)責(zé)管理,集體負(fù)責(zé)監(jiān)督。為了進(jìn)一步完善灌溉工程的運(yùn)行管理機(jī)制,歷城區(qū)鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民自愿組建了農(nóng)民用水戶協(xié)會,17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位成立獨(dú)立法人機(jī)構(gòu),各村設(shè)立分會,承擔(dān)直接受益的農(nóng)村水利工程的建設(shè)、管理和維護(hù)責(zé)任。但目前農(nóng)民用水戶協(xié)會還只是雛形,部分協(xié)會的會長由村干部兼任,村委和協(xié)會工作一肩挑,個(gè)別協(xié)會甚至流于形式,在規(guī)范化管理上還存在許多差距。

        1.4 小水源工程

        最初小水源工程主要由群眾自建、自管、自受益。近年來國家加大了該項(xiàng)工程的補(bǔ)助,但基本由所在村集體管理,部分以承包、租賃等方式轉(zhuǎn)讓給個(gè)人。由于受益群眾和受益面積較少,個(gè)別水利設(shè)施無專人管理和維護(hù),常年失修,難以運(yùn)行,造成了水利設(shè)施的極大浪費(fèi)。對此,可以以拍賣的方式轉(zhuǎn)讓出去,或?qū)⑿陆ǖ男∷垂こ?,根?jù)其形成的資產(chǎn)按照“誰投資、誰所有”的原則明確產(chǎn)權(quán)歸屬。這樣不僅減少運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用,而且能充分發(fā)揮水利工程的效益。

        歷城區(qū)小型水利設(shè)施大多始建于20世紀(jì)五六十年代,經(jīng)過多年連續(xù)運(yùn)行,病險(xiǎn)隱患日趨嚴(yán)重,效益逐年下降。雖然近年來國家和各級政府逐步加強(qiáng)了對水利工程設(shè)施的重視程度,每年制定相應(yīng)的治理計(jì)劃,但對部分小型水利設(shè)施仍無法顧及,而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體自行整治小型水利設(shè)施的資金難以籌集,阻礙了對小型水利設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。同時(shí),現(xiàn)行農(nóng)村小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)制度越來越不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,亟待進(jìn)行改革。

        2 小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度存在問題

        2.1 產(chǎn)權(quán)不清晰,責(zé)任不明確

        20世紀(jì)五六十年代,國家大力興建了一批以灌溉、防洪排澇為目的,以小型水庫為重點(diǎn)的小型水利設(shè)施,這些工程以集體投入為主,政府補(bǔ)貼為輔,屬公有制形式。經(jīng)過多次改革,其產(chǎn)權(quán)及運(yùn)行管理權(quán)基本歸屬于當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府集體所有。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展及需求,又興建了許多灌區(qū)、機(jī)電井、塘壩、蓄水池、水渠等農(nóng)村小型水利工程,大部分由群眾投工投勞、集體投資興建,屬于集體所有制。目前來看,小型水利設(shè)施存在所有權(quán)和責(zé)任主體不明確,經(jīng)營管理方式不嚴(yán)格、不規(guī)范等問題。

        農(nóng)村小型水利設(shè)施的建設(shè)基本采用民辦公助的方式,大部分資金來自國家,建成后產(chǎn)權(quán)歸屬受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊,分別由水利部門、鎮(zhèn)、村或農(nóng)戶管理使用,管理制度不健全,責(zé)任不明確。

        首先表現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)不重視,鑒于小型農(nóng)村水利的投入多、見效慢、管理難,加上地方政府財(cái)政拮據(jù),有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)田水利基本建設(shè)有所放松。

        其次表現(xiàn)在群眾缺乏自覺性和積極性。目前多數(shù)地區(qū)推行“一事一議”和取消“兩工”,要統(tǒng)一組織農(nóng)民群眾參與,困難較大;農(nóng)村稅費(fèi)改革后,不少農(nóng)民群眾在思想認(rèn)識上出現(xiàn)了偏差,認(rèn)為國家既然取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi),并且還對農(nóng)民進(jìn)行多項(xiàng)補(bǔ)貼,農(nóng)村就不應(yīng)再存在收費(fèi)項(xiàng)目,致使水利建設(shè)資金難以收繳。

        2.2 運(yùn)行管理方式不規(guī)范,措施不到位

        目前農(nóng)村小型水利設(shè)施管理運(yùn)行方式單一、不規(guī)范,大多由所在地屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會集體所有并管理,但部分有較好經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的水利設(shè)施被承包、租賃給個(gè)人或單位使用和管理,存在程序操作不規(guī)范等問題。有的沒有明確雙方的權(quán)利、責(zé)任和利益關(guān)系,有的雖然明確了權(quán)責(zé)關(guān)系,但在實(shí)際操作中由于人情關(guān)系等原因合同很難履行到位,有的承包者不按規(guī)定向工程所有者交納承包費(fèi),有的承租者擅自轉(zhuǎn)讓,擅自改變經(jīng)營范圍和用途等,承包合同往往沒有執(zhí)行或遭到任意破壞。

        2.3 小型水利設(shè)施管理方法滯后

        近年來,歷城區(qū)雖投入資金建立了雨水情遙測監(jiān)控系統(tǒng)、大壩安全監(jiān)測系統(tǒng)等水利科技信息設(shè)備,但先進(jìn)遙測監(jiān)控系統(tǒng)仍不成熟,且因資金不足,無法滿足普及和設(shè)備及時(shí)更新的要求,仍采用人工觀測、電話上報(bào)的管理方法,直接影響水資源配置、汛期防洪調(diào)度和水利工程的安全。同時(shí),小型水利工程設(shè)施管理制度不完善、管理組織及人員不嚴(yán)格。據(jù)此歷城區(qū)結(jié)合自身實(shí)際成立5個(gè)基層水利站作為基礎(chǔ)水利管理機(jī)構(gòu),同時(shí)安排每個(gè)村設(shè)置水利員作為專項(xiàng)監(jiān)管人員,但該項(xiàng)工作正在初步探索階段,其效果還未知,有待于進(jìn)一步發(fā)展和成熟。

        2.4 工程老化失修嚴(yán)重,效益日漸消減

        歷城區(qū)小型水利設(shè)施建設(shè)受歷史條件限制,大多采用群眾勞力上馬,施工進(jìn)度快、工程質(zhì)量差、建筑材料和施工工藝落后,導(dǎo)致工程存在各種病險(xiǎn)隱患,加之工程運(yùn)行多年來,不斷老化,維修投入少,病險(xiǎn)情況越來越嚴(yán)重。工程老化失修、病險(xiǎn)隱患日益嚴(yán)重,不僅會影響水利工程經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的發(fā)揮,更嚴(yán)重的會給周邊群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全帶來極大的威脅。

        3 建議

        3.1 明確權(quán)責(zé),規(guī)范管理

        1)嚴(yán)格界定小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。實(shí)施農(nóng)村小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革必須因地制宜、分類指導(dǎo),全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破。小型水利設(shè)施應(yīng)明確產(chǎn)權(quán),國家投入比例小的,直接讓渡給受益鎮(zhèn)村所有;國家投資比例較大,但骨干跨鎮(zhèn)跨村工程比例小,管理分散,折價(jià)拍賣給受益單位或有關(guān)個(gè)人,適當(dāng)有償拍賣國家產(chǎn)權(quán),回收資金作為水利基金,用于水利工程建設(shè)。

        2)多種形式,加大產(chǎn)權(quán)改革力度。從各類工程設(shè)施的實(shí)際出發(fā),對所有的小型水利工程進(jìn)行詳細(xì)的登記造冊,科學(xué)分類,宜包則包、宜租則租、宜賣則賣、宜股則股。對具有重要防汛抗旱任務(wù)的水庫工程,應(yīng)保持其集體所有的形式,以承包水面為主的方式確定管理權(quán);對小水源工程,以拍賣為主,將工程設(shè)施的使用權(quán)和管理權(quán)完全下放;對自來水工程,以承包或拍賣為主,將部分自來水管道管理和使用權(quán)承包或拍賣給單戶或聯(lián)戶;對灌溉工程,以組建農(nóng)民用水戶協(xié)會形式進(jìn)行管理,形成人人負(fù)責(zé)、共同管水的局面。各種小型水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)改革,要堅(jiān)持因地制宜和多種形式并存的原則,引導(dǎo)流轉(zhuǎn)市場,完善相關(guān)管理體制。

        3)成立機(jī)構(gòu),政府引導(dǎo)。明確制度,引導(dǎo)政策,各司其職,權(quán)責(zé)明確。農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革由縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實(shí)施,縣級水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)。對改革中出現(xiàn)的問題,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級應(yīng)及時(shí)向上級政府反饋,并依據(jù)實(shí)際情況,提出具體解決措施,切實(shí)維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。各有關(guān)部門密切配合,為改革提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。改革方案包括資產(chǎn)評估、承包費(fèi)、租賃費(fèi)和拍賣標(biāo)的的確定,必須由當(dāng)?shù)卣⒋褰M干部、水利部門和群眾代表組成專門班子,共同擬定方案,進(jìn)行民主決策,分別報(bào)縣鄉(xiāng)以上水行政主管部門批準(zhǔn)。涉及國有資產(chǎn)的,報(bào)縣級國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。

        3.2 改革經(jīng)營方式,提高管理水平

        1)實(shí)施立體開發(fā),改善經(jīng)營環(huán)境。充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢,實(shí)施立體開發(fā),采取多種經(jīng)營方式,把發(fā)電、生態(tài)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游、水費(fèi)等有機(jī)地結(jié)合起來,提高管理水平,發(fā)揮綜合效益。同時(shí)加大水利法律法規(guī)的宣傳力度,大力整治工程環(huán)境,提高全民依法治水意識。引導(dǎo)相關(guān)單位及群眾共同參與管理,采取多種經(jīng)營方式爭取參與者互惠互利,實(shí)行民主協(xié)商、自主管理,逐步形成水利管理的良性機(jī)制。

        2)提高人員素質(zhì),改善管理水平。整合人力資源結(jié)構(gòu),引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才,加強(qiáng)對在職人員的離職進(jìn)修和在職培訓(xùn),提高隊(duì)伍整體素質(zhì),逐步建立起以“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制,達(dá)到人力資源使用效益的最大化,吸引有知識、懂經(jīng)營、會管理的人才加入小型水利工程的管理人員隊(duì)伍中來。

        3.3 加大建設(shè)投資力度,充分發(fā)揮工程效益

        1)拓寬籌資渠道,加大病險(xiǎn)處理。一是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在嚴(yán)格保護(hù)生活用水水源質(zhì)量的前提下,發(fā)展多種經(jīng)營,發(fā)揮水利資源的經(jīng)濟(jì)效益,增加建設(shè)和改造資金的來源。二是引入市場機(jī)制,加快水利建設(shè)資金的回收,如對水利資源采取租賃、承包、出讓經(jīng)營權(quán)等辦法回收水利建設(shè)資金,實(shí)現(xiàn)水利建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展。三是實(shí)行政府補(bǔ)貼,采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的辦法,鼓勵(lì)農(nóng)民自己修復(fù)水利工程,將有限的資金發(fā)揮最大的效益。

        2)加強(qiáng)綜合管理,充分發(fā)揮效益。政府部門應(yīng)加強(qiáng)對小型水利工程的宏觀管理,保證小型水利工程發(fā)揮應(yīng)有的效益。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),建立一套的完整的水管責(zé)任制,做到工程責(zé)任到人。二是加強(qiáng)小型水利工程的安全監(jiān)管工作,建立一支高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍。對轄區(qū)內(nèi)的小型水利工程進(jìn)行定期定時(shí)監(jiān)管,發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情,及時(shí)診斷,找出病因,對癥下藥。

        4 結(jié) 語

        農(nóng)村小型水利設(shè)施是保障農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施,應(yīng)堅(jiān)持“責(zé)權(quán)一致、有機(jī)統(tǒng)一;因地制宜、分類指導(dǎo);尊重民意、維護(hù)權(quán)益;政府扶持、民辦公助;統(tǒng)籌發(fā)展、持續(xù)利用”的原則對其進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革,建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的水利管理體制,明確所有權(quán),放開使用權(quán),搞活經(jīng)營權(quán),促進(jìn)小型水利設(shè)施建設(shè)走上市場機(jī)制良性運(yùn)行的軌道。

        (責(zé)任編輯崔春梅)

        F271

        B

        1009-6159(2013)-11-0060-03

        劉亞瓊(1981—),女,助理工程師

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