張鋒學(xué)

ZHANG Feng-xue

（廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理系，廣東 廣州 510507）

(The Law Office ofManagement Department,Guangdong Aib Polytechnic College,Guangzhou,Guangdong 510507,China)

近年來，隨著“三鹿奶粉事件”、“龍口粉絲事件”、“三聚氰胺事件”以及其它各種食物中毒事件不斷出現(xiàn)，公眾對食品安全的擔(dān)憂以及中國食品安全監(jiān)管部門的質(zhì)疑越來越多。中國是一個食品生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)的大國。據(jù)中國國家工商總局統(tǒng)計，截至2011年底，全國共有食品經(jīng)營企業(yè)625.36萬家,個體工商戶3 256.47萬家。面對如此眾多的食品經(jīng)營企業(yè)，食品安全監(jiān)管的難度之大可想而知。雖然相關(guān)部門高度重視食品安全監(jiān)管工作，并為此進(jìn)行了一系列的改革，但中國食品安全監(jiān)管失靈的頑疾仍然存在。

1 中國食品安全監(jiān)管失靈的成因

1.1 現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系落后

一方面，采取不同職能部門分段監(jiān)管的方法不僅效率低下，還常出現(xiàn)各部門之間互相推卸責(zé)任的現(xiàn)象。食品從加工到銷售涉及衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等多個部門的職責(zé)，由于各部門在行政架構(gòu)設(shè)置各異，導(dǎo)致協(xié)調(diào)工作極其艱難。多部門共同監(jiān)管不僅造成監(jiān)管力量分散，還容易因各部門的檢測手段和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致食品生產(chǎn)企業(yè)無所適從和消費(fèi)者容易產(chǎn)生困惑等問題。在監(jiān)管實踐中，執(zhí)法人員自身也經(jīng)常為適用何種食品安全標(biāo)準(zhǔn)而犯難。另一方面，在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，由于各職能部門缺乏統(tǒng)一指揮，不僅影響了相關(guān)證據(jù)的調(diào)取，而且還容易導(dǎo)致肇事者趁亂銷毀證據(jù)并迅速逃逸。從國外的經(jīng)驗來看，分段監(jiān)管要真正發(fā)揮作用，需要充足的食品安全信息來源、統(tǒng)一的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮和各職能部門密切合作等條件，但中國目前并不具備這些條件，這是監(jiān)管屢屢失靈的重要原因。

1.2 相關(guān)立法不能滿足監(jiān)管工作的需要

隨著社會和科技的發(fā)展，現(xiàn)行法律、法規(guī)中關(guān)于食品安全的許多規(guī)定面對新問題、新情況時明顯力不從心。比較典型的是現(xiàn)行有關(guān)食品安全的相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的食品安全標(biāo)準(zhǔn)與WTO和CAC規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)無法接軌，或缺失或標(biāo)準(zhǔn)過低，也有標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)問題，還常常出現(xiàn)國家標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)各異或門檻太低直接導(dǎo)致強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的流于形式。此外，隨著食品加工工藝的不斷更新和產(chǎn)品形式的日益豐富，法定的按照中國食品業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)制定的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)無法滿足監(jiān)管工作的需要。雖然中國也進(jìn)行了一些改革，但依舊存在信息公開力度不夠、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、可操作性不強(qiáng)、缺少成熟的配套實施細(xì)則、具體技術(shù)規(guī)范不健全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)覆蓋面過窄、國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國際通行的標(biāo)準(zhǔn)差距過大、過分強(qiáng)調(diào)事后處罰、沒有把各類突發(fā)性食品安全問題與危害公共安全相聯(lián)系等問題。

1.3 沒有形成有效安全預(yù)警機(jī)制和風(fēng)險評估機(jī)制

中國食品監(jiān)管部門現(xiàn)行的食品安全監(jiān)測缺乏有效的預(yù)警體系，相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)的資料和定點(diǎn)主動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)十分缺乏。監(jiān)測數(shù)據(jù)檔案資料的建立還停留在傳統(tǒng)層面上，對有關(guān)農(nóng)獸藥、生物毒素、重金屬等常見污染物的監(jiān)測數(shù)據(jù)沒有實現(xiàn)系統(tǒng)化。當(dāng)中毒事件發(fā)生后，相關(guān)處理資料很難及時總結(jié)歸檔并形成全國性的背景資料；一旦下一次類似事件出現(xiàn)，監(jiān)管部門必須重新開始監(jiān)測。由于監(jiān)管部門無法獲得權(quán)威性的、全國性的食品安全監(jiān)管信息，導(dǎo)致全國性的食品安全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制無法形成。此外，中國食品監(jiān)測方法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國外發(fā)達(dá)國家，食品安全預(yù)警指標(biāo)和檢測能力沒有實現(xiàn)具體化、系統(tǒng)化，這就使食品安全監(jiān)管的安全預(yù)警和風(fēng)險評估機(jī)制實際作用不大。

1.4 缺少完善的食品安全可追溯性制度和問題食品追責(zé)制度

中國缺少完善的食品安全可追溯性制度，食品生產(chǎn)、流通和銷售的每一個環(huán)節(jié)沒有全部被納入監(jiān)管和相互追查的范疇；一旦出現(xiàn)食品安全問題，監(jiān)管部門無法獲得生產(chǎn)者或銷售者的相關(guān)記錄，導(dǎo)致相應(yīng)的監(jiān)管措施很難及時到位。此外，中國缺少與國際接軌的問題食品追責(zé)制度。問題食品追責(zé)制度是指任何食品的生產(chǎn)、加工或銷售商，只要被發(fā)現(xiàn)或自行發(fā)現(xiàn)其生產(chǎn)、加工或銷售的商品存在質(zhì)量問題，就必須向監(jiān)管部門報告，并依法采取各種補(bǔ)救措施的制度。該制度的存在可以幫助消費(fèi)者減少損失、降低問題食品威脅的幾率。中國的《食品安全法》雖然有涉及食品安全召回的規(guī)定，但這些規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)，需要進(jìn)一步細(xì)化并逐步實現(xiàn)與國際接軌。

2 國外監(jiān)管方式給中國的啟示

2.1 美國的連續(xù)改革式監(jiān)管

由于美國政府和食品的生產(chǎn)、經(jīng)營商普遍都比較重視商品的質(zhì)量和經(jīng)營的信譽(yù)，所以美國在食品安全的監(jiān)管方面取得的成效有目共睹。從其監(jiān)管的體系來看，由總統(tǒng)食品安全管理會牽頭，包括農(nóng)業(yè)部等在內(nèi)的7職能部門共同構(gòu)建了美國食品安全監(jiān)管的有機(jī)體系。美國的安全控制體系，主要包括良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)和危險分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)(HACCP)兩個主要部分。現(xiàn)代的食品安全控制體系以良好生產(chǎn)規(guī)范(GMP)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)操作程序(SSOP)為基礎(chǔ),通過HACCP體系的有效實施,最終實現(xiàn)全程質(zhì)量控制[1]。美國安全控制規(guī)范的頒布有助于美國食品安全監(jiān)管的體系化。為了使相關(guān)制度能與時俱進(jìn)，美國堅持從立法上進(jìn)行連續(xù)改革，以便監(jiān)管部門能根據(jù)具體情況的變化及時修正監(jiān)管方式。美國對轉(zhuǎn)基因食品(geneticallymodified food，GMF)持積極支持的態(tài)度[2]。為了有效監(jiān)管包括轉(zhuǎn)基因食品在內(nèi)的各類食品，美國建立了缺陷食品召回制度，還成立了以食品安全檢驗署(Fs)、美國環(huán)境保護(hù)署(EPA)、食品藥物管理局(FDA)以及動植物衛(wèi)生檢驗署(APHIS)為主的專門的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國的食品安全監(jiān)管體系覆蓋了境內(nèi)所有食品類別和食品銷售鏈的各個環(huán)節(jié)。

2.2 歐盟的漸進(jìn)式監(jiān)管

歐美發(fā)達(dá)國家的食品政策是圍繞著高標(biāo)準(zhǔn)的食品安全建立的,尤其是歐盟,它提出要確保“從農(nóng)場到餐桌”整條食品鏈的安全[3]。歐盟的改革實行的是漸進(jìn)式監(jiān)管。1964年，該共同體頒布了第一部食品衛(wèi)生法，但僅對鮮肉作出規(guī)定，隨后才對其他食品制定了實施和衛(wèi)生法規(guī)[4]。歐盟要求各個成員國在實施具體食品安全監(jiān)管時，一定要將消費(fèi)者的知情權(quán)和食品的安全同等重視。為了使成員國的食品安全監(jiān)管覆蓋產(chǎn)業(yè)鏈的各環(huán)節(jié)，他們成立了“歐洲食品權(quán)力機(jī)構(gòu)”（歐洲食品安全局），由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理食品安全問題。目前，歐盟又對成員國的食品安全監(jiān)管提出了新的改革要求。新的規(guī)范將原來的制度進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)范，加入了許多新的內(nèi)容，刪除了一些過時的規(guī)定，改革的目的是為了實現(xiàn)監(jiān)管制度的統(tǒng)一和透明。歐盟還發(fā)布了《食品安全白皮書》，把食品安全的科學(xué)研究納入食品監(jiān)管體系。歐盟理事會90/220令和《新食品法》(Regu-lation No.258／97)不僅強(qiáng)調(diào)了體系化監(jiān)管的重要性，還明確了轉(zhuǎn)基因（GM）的混合必須保持在1%之下。

2.3 加拿大的社會廣泛參與式監(jiān)管

加拿大所采取的監(jiān)管方式是在強(qiáng)調(diào)合作和分級的基礎(chǔ)上動員全社會的力量進(jìn)行廣泛參與的方式。加拿大的食品安全監(jiān)管體系強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的公開性、科學(xué)性、預(yù)防性和全民參與的特點(diǎn)。為了提高食品安全監(jiān)管的實際效果，加拿大建立了聯(lián)邦與各省、市地方政府協(xié)同監(jiān)管的食品安全監(jiān)管體系，相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要圍繞食品檢驗署（CFIA）（衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部的下屬機(jī)構(gòu)）來運(yùn)行。該體系確立了分級管理的原則，并以立法手段將地方各級政府或相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)予以明確。為了教育公眾重視食品安全問題，加拿大成立了“消費(fèi)者食品安全教育組織”，并在各地方按照行政區(qū)域分別建立地方性的“消費(fèi)者食品安全教育組織”，使食品安全的教育與宣傳組織覆蓋全國。目前，加拿大已經(jīng)逐步形成了由食品檢驗署(CFIA)為主，包括各級地方政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各大學(xué)、各專家委員會、各科研機(jī)構(gòu)以及各種社會公益組織在內(nèi)的全民參與的全國性監(jiān)管體系，該體系有效保障了加拿大的食品安全。

上述國家或組織的經(jīng)驗給我們的啟示是：要抓好中國的食品安全監(jiān)管工作，必須高度重視立法、科研和新科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用在監(jiān)管中的作用。要把科學(xué)治理的理念、信息公開的理念和全民參與的理念融入法律制度之中，還要建立和完善食品安全預(yù)警機(jī)制和缺陷食品召回制度，努力實現(xiàn)監(jiān)管方式的體系化。

3 中國食品安全監(jiān)管體系改革的法律探討

目前，在西方主要發(fā)達(dá)國家，普遍采取通過加強(qiáng)立法的方式來保障食品流通安全以及確保充分實現(xiàn)消費(fèi)者的知情權(quán)。為了使中國的食品安全監(jiān)管符合中國國情，可以從以下幾個方面著手。

3.1 完善食品安全監(jiān)管體系，提高監(jiān)管效率

從美國、歐盟和加拿大的經(jīng)驗來看，體系化監(jiān)管比各自為戰(zhàn)的監(jiān)管方法實際效果更好。但是，相關(guān)改革要充分考慮中國現(xiàn)實國情。比如在美國實施的能理順各職能部門關(guān)系且效率極高的品種監(jiān)管，如果直接移植到中國，極有可能會出現(xiàn)行政成本大幅度攀升，而監(jiān)管效率依舊低下的局面。筆者認(rèn)為，集中監(jiān)管相對多部門聯(lián)合監(jiān)管來說效率更高、更容易分清權(quán)責(zé)。這是因為中國人口多、地域廣，地方差異較大，若無統(tǒng)一的管理機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，很難實現(xiàn)高效監(jiān)管。如果能實現(xiàn)從中央到地方的一體化監(jiān)管，不僅可以精簡機(jī)構(gòu)、提高效率、防止權(quán)力尋租，還可以有效節(jié)約社會資源。此外，要明確中央和地方監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)、確定統(tǒng)一的檢測標(biāo)準(zhǔn)、建立一體化的宣傳教育體系、制定權(quán)責(zé)分明的風(fēng)險管理制度。只有將品種監(jiān)管和分段監(jiān)管納入新的監(jiān)管體系，使它們?nèi)跒橐惑w，才能理順監(jiān)管關(guān)系，提高監(jiān)管效率。

3.2 加強(qiáng)食品安全監(jiān)管立法

從美國和歐盟的經(jīng)驗來看，法律對食品行業(yè)監(jiān)管體系的組成和相應(yīng)法定職責(zé)的規(guī)定是否完善，決定了食品安全監(jiān)管體系能否高效運(yùn)轉(zhuǎn)。筆者認(rèn)為，完善的食品安全監(jiān)管法律體系應(yīng)當(dāng)由基本法和一系列專門法律、法規(guī)組成，其基本內(nèi)容應(yīng)包括法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和執(zhí)行體系三大部分。加強(qiáng)立法的關(guān)鍵在于增加違法者的違法成本，使相關(guān)規(guī)定能對違法者產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾作用。為此，要從立法上進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管方法、明確具體檢測標(biāo)準(zhǔn)、確立食品質(zhì)量認(rèn)證體系。從歐盟的經(jīng)驗來看，要實現(xiàn)食品安全的全面監(jiān)管，必須把所有食品種類的安全都納入法律規(guī)范的范疇，還要將農(nóng)田的環(huán)境凈化、生產(chǎn)場地的衛(wèi)生安全、生產(chǎn)行為的規(guī)范、食品安全的預(yù)警、缺陷食品的召回、食品市場的準(zhǔn)入條件、產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系、追溯制度、食品質(zhì)量安全的社會信用體系等因素都進(jìn)行詳盡地規(guī)范。

3.3 建立食品安全預(yù)警和風(fēng)險評估機(jī)制

建立食品安全預(yù)警機(jī)制一方面要提高和統(tǒng)一國內(nèi)的危險食品評估標(biāo)準(zhǔn)，使其達(dá)到國際通用的CAC標(biāo)準(zhǔn)。另一方面要完善食品質(zhì)量認(rèn)證體系，該體系應(yīng)包含綠色食品認(rèn)證、有機(jī)食品認(rèn)證、飼料產(chǎn)品認(rèn)證、無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、良好農(nóng)業(yè)規(guī)范(GAP)認(rèn)證。食品安全預(yù)警應(yīng)重視民間組織的作用，為此，不僅要強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全預(yù)警，還要鼓勵民間成立行業(yè)協(xié)會或?qū)ｉT的食品質(zhì)量安全預(yù)警信息收集組織。由行業(yè)協(xié)會和專門組織負(fù)責(zé)收集各種食品安全信息，并進(jìn)行分析和評估，形成食品安全危險預(yù)警報告。政府只需通過出資購買就可以獲得這些民間組織提供的服務(wù)，該方法不僅可以節(jié)約政府直接收集信息的成本，還可以促進(jìn)公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性。食品安全預(yù)警機(jī)制形成后，還要輔之以高效的風(fēng)險評估機(jī)制。從美國的經(jīng)驗來看，風(fēng)險評估機(jī)制的建立離不開公眾的參與。在美國，政府的網(wǎng)站通常給消費(fèi)者提供許多有關(guān)食品安全的信息。消費(fèi)者通過瀏覽既可以增加自己對食品領(lǐng)域的知識和相關(guān)法律的了解。此外，消費(fèi)者可以及時了解各種食品危機(jī)的產(chǎn)生和危害，并及時作出有效防范。

3.4 創(chuàng)建和完善可追溯制度和問題食品追責(zé)制度

可追溯制度要求食品生產(chǎn)、銷售鏈各個環(huán)節(jié)的主體都嚴(yán)格按照法律規(guī)定，標(biāo)示諸如生產(chǎn)廠家、食品生產(chǎn)原料、配料、生產(chǎn)時間、地址等能顯示食品來源的信息，以便出現(xiàn)食源性危機(jī)時，監(jiān)管部門能根據(jù)這些信息迅速采取有效措施。通過建立危險食品電子檔案、管理系統(tǒng)和各種食品的生產(chǎn)、經(jīng)營信息記錄系統(tǒng)，可以方便公眾查詢，形成危險食品可溯源體系。該體系應(yīng)包含微生物、化學(xué)和新食品生產(chǎn)、加工技術(shù)的危險性評價信息。建立可追溯性制度的關(guān)鍵在于充分利用信息技術(shù)，它的應(yīng)用可以有效整合監(jiān)管資源、實現(xiàn)信息即時發(fā)布、普及食品安全知識以及完善投訴、舉報，使缺陷食品無處遁形。此外，國外的經(jīng)驗表明，問題食品追責(zé)制度意義巨大。該制度應(yīng)包括自動問責(zé)制度和強(qiáng)制問責(zé)制度，出現(xiàn)問題食品應(yīng)當(dāng)予以召回。食品的召回應(yīng)區(qū)分3種等級：嚴(yán)重等級（該等級確定的食品危害可能導(dǎo)致消費(fèi)者身體嚴(yán)重受損或死亡）、輕微等級（該等級確定的食品危害可能導(dǎo)致消費(fèi)者身體輕微受損）和瑕疵等級（該等級確定的食品不會危害消費(fèi)者的身體，但在商品法定信息方面未能正確明示）。

4 結(jié)束語

中國食品安全監(jiān)管改革的基本方向是實現(xiàn)體系化監(jiān)管和全民監(jiān)管。通過對食品安全的輿論宣傳、新聞監(jiān)督、群眾監(jiān)督以及前面提到的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督、體制監(jiān)督等形式，構(gòu)成廣泛的社會監(jiān)督體系，形成對食品安全“人人關(guān)心”的全民監(jiān)督機(jī)制。食品安全問題是一個重大的公共衛(wèi)生問題,它不僅關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全,而且還直接影響到國家的經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定,已成為衡量人們生活質(zhì)量、社會管理水平和國家法制建設(shè)的一個重要方面[5]。當(dāng)前，中國食品監(jiān)管的現(xiàn)狀還很不理想。從目前中國食品安全監(jiān)督體系中相關(guān)環(huán)節(jié)和主體之間的協(xié)調(diào)溝通質(zhì)量和水平來看，與食品安全質(zhì)量監(jiān)管的要求還有差距[6]。但是，只要監(jiān)管部門充分認(rèn)識到中國食品安全監(jiān)管面臨的嚴(yán)峻形勢，不斷提高自己的執(zhí)法水平，真正把食品安全監(jiān)管工作落到實處，就一定能為廣大人民群眾創(chuàng)造良好的食品安全環(huán)境[7]。

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