天津海事法院 張國軍

2013年3月14日第十二屆全國人大一次會議決定，將現國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察隊伍的職責整合，重新組建國家海洋局。這一改革結束了我國“九龍治?！钡木置?，順應了歷史潮流，對我國海洋事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。但是與此形成鮮明對照的是，我國海事行政案件管轄權歸屬問題還沒有得到有效解決，還間或在海事法院和普通法院之間發(fā)生更迭。盡管目前依據《最高人民法院辦公廳關于海事行政案件管轄問題的通知》（法辦［2003］253號）（以下簡稱“253號通知”），海事法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件，但是《最高人民法院關于海事審判工作發(fā)展的若干意見》第5條指出，“……要進一步研究海事行政案件的管轄問題，逐步理順海事行政案件的管轄?！贝送庾罡呷嗣穹ㄔ好袼耐ネラL劉貴祥等相關領導講話中也提到:“海事法院受案范圍較窄，如何在合法的范圍內擴大管轄范圍，使海事法院能夠有序地受理海事行政案件、陸源污染海域和與海相通可航水域的案件，要注意匯總經驗和問題，協調好地方法院和海事法院之間的分工配合關系?！盵1]這說明普通法院對海事行政案件行使管轄權，還或多或少地存在一些問題，同時也為研究海事行政案件管轄權歸屬問題留出了余地。

一、海事行政案件概述

1.海事行政案件的概念

在研究海事行政案件的概念之前，首先要弄清什么是海事行政？所謂海事行政是指對海域和通海水域的民商事活動、安全駕駛、環(huán)境保護領域行使管理監(jiān)督權力的行政主管機關依法進行的行政行為。[2]由此可見，海事行政特指行政機關與行政相對人之間的法律關系，而當司法權依法介入這一法律關系時，海事行政案件便應運而生。因此筆者認為，所謂海事行政案件即是指人民法院依照法定程序對海事行政法律關系進行評價、分析和判斷，并據此作出裁判或者決定等相關法律文書的案件。

2.海事行政案件的類型

海事行政案件的類型有廣義和狹義之分，廣義的海事行政案件包括海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件以及海事行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件。所謂海事行政訴訟案件是指公民、法人或者其他組織認為海事行政機關作出的具體行政行為或者行政復議決定侵犯了其合法權益，在法定期限內，以該海事行政機關為被告提起訴訟的案件。所謂海事行政賠償案件是指海事行政機關及其工作人員違法行使職權，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益并造成損害，由國家承擔賠償責任的案件。所謂海事行政機關申請人民法院強制執(zhí)行案件是指海事行政相對人不履行海事行政決定或者復議決定時，沒有強制執(zhí)行權的海事行政機關依法申請人民法院強制義務人履行義務或者達到與履行義務同等狀態(tài)的案件。狹義的海事行政案件特指海事行政訴訟案件。本文所述海事行政案件如無特別說明，系指廣義的海事行政案件。

3.海事行政案件的特點

海事行政案件與普通行政案件相比具有以下幾個方面的特點：（1）海事行政機關必然是海事行政案件的一方主體。在海事行政案件中，海事行政機關或者作為被告，或者作為賠償主體，或者作為申請主體，但無論如何，海事行政機關總要作為一方主體參加到海事行政案件中來。（2）海事行政案件解決的是特定范圍內的海事行政爭議，且該爭議通常具有涉船性、涉港性、涉海性、涉漁性、涉外性。（3）海事行政案件的目的是為海事行政相對人提供法律救濟，幫助海事行政機關實現其行政企圖，督促海事行政機關依法行政，最終目的是維護良好的海事行政秩序。

二、海事行政案件管轄權更迭的歷史沿革及其社會歷史背景

1.歷史沿革

自1984年海事法院成立至今，海事行政案件的管轄權在海事法院和普通法院之間先后發(fā)生過四次更迭。

第一次，1984年至1991年。1984年11月《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》（以下簡稱“設立海事法院的決定”）規(guī)定:“根據需要在沿海一定的港口城市設立海事法院。海事法院的設置或者變更、撤銷，由最高人民法院決定。海事法院的審判機構和辦事機構的設置，由最高人民法院決定。”同年11月28日，最高人民法院頒布《關于設立海事法院幾個問題的決定》，該決定第3條規(guī)定，“海事法院收案范圍暫定為……下列海事案件和海商案件：16.因違反有關海事的法律、條例受主管行政機關處罰，當事人不服，在法律規(guī)定的期限內起訴的案件；或者在期限內不起訴，期滿又不履行，主管行政機關申請強制執(zhí)行的案件”，1989年5月13日《最高人民法院關于海事法院收案范圍的規(guī)定》（以下簡稱“1989年收案規(guī)定”）第3條第9項規(guī)定為“涉及海洋、內河主管機關的行政案件”。

第二次，1991年至2001年。1991年6月11日《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（法［1991］19號）第9條規(guī)定：“專門人民法院不設行政審判庭，不受理行政案件?！?000年3月10日最高人民法院發(fā)布《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋［2000］8號）（以下簡稱“行政訴訟法解釋”），該解釋第6條第2款規(guī)定：“專門人民法院、人民法庭不審理行政案件，也不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件。”

第三次，2001年至2003年。2000年10月28日，時任最高人民法院副院長李國光在全國民事審判工作會議上的講話中指出，“海事海商案件包括海事行政案件由海事法院、海事法院的上訴審法院以及法律規(guī)定的地方人民法院管轄?！盵3]2001年8月9日，最高人民法院頒布《關于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》（法釋［2001］27號）（以下簡稱“2001年收案規(guī)定”），其中第40條規(guī)定的海事行政案件，第41條規(guī)定的海事行政賠償案件以及第60條規(guī)定的海洋、通海水域行政主管機關依法申請強制執(zhí)行的案件，均由海事法院管轄。

第四次，2003年至今。2002年2月7日《最高人民法院關于海關行政處罰案件訴訟管轄問題的解釋》（法釋［2002］4號）（以下簡稱“海關行政處罰案件解釋”）規(guī)定：“相對人不服海關作出的行政處罰決定提起訴訟的案件，由有管轄權的地方人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規(guī)定審理。相對人向海事法院提起訴訟的，海事法院不予受理?！?003年8月11日“253號通知”指出：“行政案件、行政賠償案件和審查行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件仍由各級人民法院行政審判庭審理。海事等專門人民法院不審理行政案件、行政賠償案件，亦不審查和執(zhí)行行政機關申請執(zhí)行其具體行政行為的案件?！敝链?，海事行政案件管轄權再次劃歸普通法院。

2.社會歷史背景

縱觀海事法院將近30年的發(fā)展歷程，海事行政案件管轄權之所以在海事法院與普通法院之間發(fā)生數次更迭，其原因應當是多方面的，但是筆者認為就其社會歷史背景而言，主要有以下幾個方面。

（1）海事法院與相關海事行政機關同出一處，是海事行政案件管轄權劃歸普通法院的一個重要原因。1984年11月，全國人大常委會根據經濟社會發(fā)展需要，決定設立海事法院對海事案件行使專屬管轄權，海事行政案件作為海事案件不可或缺的一個組成部分，當然應當由海事法院專屬管轄。但是基于當時的歷史條件，包括海事法院在內的各專門法院均由國務院相應主管部門籌建，并隸屬于各相應的行政主管部門，例如森林法院隸屬于林業(yè)部、鐵路法院隸屬于鐵道部，而海事法院則隸屬于交通部。由于海事法院與原船舶檢驗局、原水上安全監(jiān)督局、原港務監(jiān)督局等相關海上或者內河行政主管部門同屬于交通部，因此海事法院行使海事行政案件管轄權時，難免會受到行政權的不當干預，并最終造成司法不公，因此1991年最高人民法院決定將海事行政案件管轄權劃歸普通法院。

（2）海事法院從相關行政主管部門剝離，為海事法院恢復行使海事行政案件管轄權提供了前提。1999年10月最高人民法院提出《人民法院第一個五年改革綱要（1999-2003）》（法發(fā)［1999］28號），該綱要第43條提出：“對鐵路、農墾、林業(yè)、油田、港口等法院的產生、法律地位和管理體制、管轄范圍進行研究。逐步改變鐵路、農墾、林業(yè)、油田、港口等法院由行政主管部門或者企業(yè)領導、管理的現狀。”根據綱要精神，中央編辦、最高人民法院、交通部、財政部于1999年聯合制定《關于理順大連等6個海事法院管理體制若干問題的意見》（中編辦發(fā)［1999］5號），將6家海事法院由交通部移交給相關?。ㄊ校┪⑹。ㄊ校┱拖嚓P高級人民法院管理。至此，海事法院率先從相關行政主管機關剝離，為海事法院排除干擾、依法獨立行使審判權提供了體制保障，也為海事法院恢復行使海事行政案件管轄權創(chuàng)造了條件。

（3）我國成功加入WTO也是海事法院行使海事行政案件管轄權的一個重要原因。WTO作為國家間解決貿易沖突的多邊機制，其司法審查制度是各項規(guī)則協議得以落實的重要保障之一，其實質是限制政府權力，是司法權對行政權的監(jiān)督。我國加入WTO時明確承諾嚴格履行WTO的相關行政司法審查義務，并為此制定了《行政復議法》，最高人民法院也為此出臺了“行政訴訟法解釋”，但是WTO的司法審查制度仍舊對我國的司法審查機制產生了一定的沖擊和影響，需要按照WTO的規(guī)則要求，對我國司法審查機制進行完善。此外，入世后我國的進出口貨物總量迅猛增加，且絕大多數是通過船舶運輸實現的，這就為相關海事、船舶行政主管部門的行政行為提出了更高的要求，同時也對海事行政司法審查機制提出了更高的標準。正是在上述背景之下，為充分發(fā)揮海事審判司法對外的窗口作用，發(fā)揮海事審判涉港、涉船、涉外的優(yōu)勢，海事行政案件管轄權重新劃歸海事法院行使。

（4）相關海事行政機關重整組合是海事法院行使海事行政案件管轄權的必要依據。為實現對海洋的科學管理，經十二屆全國人大一次會議表決通過，將現國家海洋局、中國海監(jiān)等五個相關單位重整組合，組建新的國家海洋局。新國家海洋局對我國領海內的幾乎所有事項行使行政管轄權，行政權的高度集中對于統一海上行政執(zhí)法、提高行政效能具有重要意義。而為了適應海事行政權的調整，實現對高度集中的行政權進行科學有效監(jiān)督，在不改變現有司法資源配置的情況下，需要對海事行政案件管轄權進行科學分工，否則可能會導致司法裁判結果不一、司法監(jiān)督不力，最終導致司法不公，損害行政相對人利益。海事法院相對于普通法院而言，具有管轄領域寬、管轄案件相對集中等特點，因此海事法院行使海事行政案件管轄權，在統一司法尺度、提高司法效率、有效監(jiān)督海事行政權方面相對普通法院而言更具優(yōu)勢。

三、域外法院設置的比較法分析

法院體制是國家憲政的重要組成部分，一個國家的法院體制設置取決于國家的歷史文化、法律傳統以及基本國情等諸多方面的因素。下面筆者以行政法院為代表，對當前兩大法系的典型代表國家及我國的法院體制進行比較分析。

1.大陸法系的典型代表——法國的法院體制

大陸法系國家通常設有行政法院與處理民事、刑事訴訟的普通法院分屬兩個不同的體系。在法國，法院司法體系實行“雙軌制”，即普通法院與行政法院兩大司法系統并行運轉，行政法院負責審理行政當局使用公共權力時與被治理的平民之間發(fā)生的訴訟，普通法院負責審理民事、刑事以及其他領域的糾紛。行政法院分為三級即地方行政法院、上訴行政法院、最高行政法院。最高行政法院的審判職權有三種即初審管轄權、上訴審管轄權和復核審管轄權。上訴行政法院的職權在于受理地方行政法院的上訴案件。地方行政法院的審判權主要是根據事物管轄和地域管轄來確定。事物管轄又稱級別管轄，是指一切行政案件除法律另有規(guī)定之外，均由地方行政法院作為一審法院。地域管轄是指地方行政法院對于本轄區(qū)內的行政案件享有一審管轄權，但也有例外，如涉及不動產的行政案件由不動產所在地地方行政法院管轄。法國的法院體制尤其是法國行政法院的設立，與18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩的權力制衡理論、啟蒙思想家盧梭的人民主權理論以及18世紀法國大革命密不可分。

2.英美法系的典型代表——英國的法院體制

英美法系國家不設專門審理行政案件的行政法院，公民控告政府行政部門的程序和普通民事訴訟程序并無二致，只是將被告換成政府部門。在英國，行政審判組織以普通法院為主導，包括隸屬于普通法院的行政裁判所，行政裁判所不是行政組織，而是由議會設立的行使審判權的司法機關，是普通法院的補充。普通法院審理行政案件適用一般的民事程序，即行政案件由民事系統法院管轄。民事系統法院按照審級可以分為郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院，但并非每個審級的法院都對行政案件享有管轄權，僅有高等法院王座分院、上訴法院民事庭和上議院享有行政案件管轄權。英國的法院體制及英國行政審判組織的設置，與英國18世紀革命不徹底以及英國法律的原生性和英國學者對法治原則和分權原則的理解有直接的關系。正如西南政法大學王學輝教授所述：“……普通法院享有對行政案件的司法審查權，這是來源于英國的普通法和法治原則的要求，同時又是歷史經驗的產物，而非理論的產物?！盵4]

3.我國法院體制

我國法院體制與英美法系國家一樣，不專門設有行政法院，但不同的是我國法院組織為單一系統，且目前我國專門法院不設行政審判庭，不審理行政案件。我國法院體制尤其是關于我國行政案件的管轄規(guī)定，是由我國當前的基本國情、公民法律素養(yǎng)以及單一制國家體制和專門法院的專業(yè)性審判特點所決定的。

四、海事行政案件管轄權歸屬的理性分析

關于海事法院是否要對海事行政案件行使管轄權，在理論界和實務界一直有兩種截然不同的觀點，一種觀點認為海事法院不應當受理海事行政案件。華北電力大學人文學院講師付榮認為：“將海事法院收案范圍擴及海事行政案件，也會產生許多新的問題?！盵5]另一種觀點則認為海事行政案件應當由海事法院管轄。大連海事大學法學院楊海濤、黃靖輝認為：“海事行政案件的管轄權有劃歸海事法院的必要性……”[6]廣州海事法院法官吳南偉、熊紹輝、彭林也認為：“由海事法院管轄海事行政案件，能夠充分發(fā)揮其業(yè)務專長，公正及時地處理案件，滿足行政案件當事人迫切的司法需求，對維護航運秩序、促進經濟發(fā)展具有重要的作用?！盵7]筆者同意第二種觀點，但是客觀地講，在我國當前的法律框架下，海事法院受理海事行政案件存在以下幾個方面的問題：

（1）關于管轄權歸屬?！靶姓V訟法解釋”第6條第2款、“海關行政處罰案件解釋”和最高人民法院辦公廳“253號通知”均成為海事法院不審理海事行政案件的依據，且這些法律文件目前還沒有失效。

（2）關于級別管轄。我國《行政訴訟法》第13條規(guī)定：“基層人民法院管轄第一審行政案件。”該法第14條規(guī)定：“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（一）確認發(fā)明專利權的案件、海關處理的案件；（二）對國務院各部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；（三）本轄區(qū)內重大、復雜的案件?！焙Ｊ路ㄔ盒姓墑e屬于中級法院，如果普通一審海事行政案件交由海事法院管轄，則與我國《行政訴訟法》的相關規(guī)定相悖且會提高海事行政訴訟的審級。

（3）關于地域管轄。我國《行政訴訟法》第17條規(guī)定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄?！睂嵺`中，復議機關為了維護行政法制統一及行政權的權威，通常不會改變原具體行政行為，因此行政案件基本上是由原行為機關所在地法院管轄。而海事法院的管轄范圍具有跨地域性，如果海事法院管轄海事行政案件，則被告與受訴海事法院可能會不在同一地域。

（4）關于“兩便原則”?！皟杀阍瓌t”是指便于當事人訴訟，便于人民法院依法獨立、公正、高效行使審判權。它淵源于新民主主義革命時期革命根據地審判經驗的總結，是馬錫五審判方式的具體體現。根據“兩便原則”的基本精神，當事人應當就近起訴，而由于海事法院跨地域管轄，這就給本地域之外的當事人參加訴訟帶來一定的困難，盡管海事法院設在各地的派出法庭可以緩解一部分矛盾，但是如果當事人不服一審裁判提起上訴，就勢必要到海事法院所在地的省、市高級人民法院進行訴訟，因此可能與當前所倡導的“兩便原則”不符。

但是立足我國現有國情及我國當前所處的司法環(huán)境，海事行政案件劃歸海事法院管轄仍是必然的趨勢，其理由主要有以下幾個方面：

（1）依據我國現有法律規(guī)定，海事法院對大部分海事行政案件仍具有管轄權。盡管“行政訴訟法解釋”第6條第2款、“海關行政處罰案件解釋”和“253號通知”等相關法律文件，取消了海事法院對海事行政案件的管轄權，但是最高人民法院“2001年收案規(guī)定”確立了海事法院對海事行政案件的管轄，且該規(guī)定發(fā)布日期晚于“行政訴訟法解釋”。根據“新法優(yōu)于舊法”的原則，“2001年收案規(guī)定”應當優(yōu)先適用，而最高人民法院辦公廳的“253號通知”并非司法解釋，其效力等級在“2001年收案規(guī)定”之下，因此根據現行法律規(guī)定海事法院對除海關行政處罰案件之外的海事行政案件享有管轄權。這一點在司法實踐中也得到了進一步體現。廣東省高級人民法院在（2012）粵高法立行終字第1號行政裁定書中認為：“雖然最高人民法院法釋［2000］8號《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第二款規(guī)定專門人民法院不審理行政案件，但最高人民法院法釋［2001］27號《關于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》施行在后，且最高人民法院辦公廳法辦［2003］253號《關于海事行政案件管轄問題的通知》并不屬于司法解釋。故……上訴理由不能成立，本院不予采納。”

（2）海事法院對海事行政案件行使管轄權并不違反行政訴訟級別管轄和地域管轄。我國《行政訴訟法》第22條第1款規(guī)定：“有管轄權的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄?！钡?3條第1款規(guī)定：“上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件……”最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》（法釋［2008］1號）（以下簡稱“行政案件管轄規(guī)定”）對《行政訴訟法》第22條和23條又作了進一步解釋，其第4條規(guī)定：“基層人民法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由中級人民法院審理或者指定管轄的，可以報請中級人民法院決定。中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別做出以下處理：（一）決定自己審理；（二）指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄……”第5條規(guī)定：“中級人民法院對基層人民法院管轄的第一審行政案件，根據案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區(qū)其他基層人民法院管轄。”由此，作為中級法院級別的海事法院受理一審海事行政案件并非沒有法律依據，也并未與行政訴訟級別管轄相悖，與地域管轄相左。此外，從民事訴訟的角度而言，海事法院目前受理的一審普通海事海商案件及宣告失蹤、宣告死亡、公示催告等案件也都是從基層法院分離出來的，而且實踐證明這些案件在海事法院的審判也都是經得起考驗的。據不完全統計，天津海事法院自2010年以來涉訴信訪上訴率為0.01%，穩(wěn)居全市法院之首。因此海事法院受理一審海事行政案件既不違反行政訴訟級別管轄和地域管轄，又能最大限度實現司法公正。

（3）海事法院對海事行政案件行使管轄權并不與“兩便原則”相悖。最高人民法院在《關于全面加強人民法庭工作的決定》中賦予“兩便原則”新的時代內涵，該“決定”在強調方便當事人訴訟的同時，重點提出人民法院要依法獨立、公正和高效行使審判權，不受任何外來壓力的干擾和破壞，凡是不利于人民法院依法獨立、公正和高效行使審判權的，都應該加以改進和完善。由此，便于群眾訴訟依然是兩便原則的核心，但司法公正卻是兩便原則的靈魂。如果不能實現司法公正，即使一種制度的設計是簡易快捷的，對當事人來說也是不方便的，因此我們不能離開司法公正去奢談方便當事人訴訟。更何況從目前我國的交通條件和人們的出行方式而言，“方便”只是相對的。正如最高人民法院行政審判庭庭長趙大光在《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》新聞發(fā)布會上所指出的：“目前交通條件大為改善，原告寧愿多走幾步路而選擇司法公正，況且勝訴后其訴訟費用由被告承擔?！庇纱?，海事法院受理海事行政案件，只要能確保司法公正就不違反“兩便原則”的基本內涵，何況海事法院根據案件數量、交通條件、人口分布、經濟社會發(fā)展狀況等因素在轄區(qū)范圍內設立的派出法庭，可以在很大程度上解決一審海事行政案件當事人方便訴訟的問題。

（4）海事法院對海事行政案件行使管轄權能夠體現海事審判的完整性?！霸O立海事法院的決定”指出，設立海事法院的目的在于適應我國海上運輸和對外經濟貿易事業(yè)的發(fā)展，有效行使我國司法管轄權……顯然這里所提到的司法管轄權特指海事司法管轄權，而完整的海事司法管轄權沒有理由將海事行政案件管轄權排除在外，尤其海事行政案件與海事法院正在審理的海事海商案件一樣，具有涉港性、涉船性、涉海性、涉漁性、涉外性，內容涉及港口管理、航道維護、船舶買賣、船舶租賃、國際貿易、海洋、氣象等諸多領域。而且海事審判實踐中，又與海事、航道、海洋、漁業(yè)、漁港監(jiān)督、海關、邊防、商檢等相關行政機關有業(yè)務往來，對其工作內容及性質也比較熟悉，因此把海事行政案件管轄權排除在海事法院之外，不僅不能體現海事審判的完整性，也不利于海事司法管轄權的有效行使。

（5）海事法院對海事行政案件行使管轄權能夠節(jié)約司法資源，提高海事審判效率。司法資源是社會資源的一部分，具有資源的一般特征即稀缺性，尤其當前我國正處在社會轉型期，各種社會矛盾凸顯，法院受理案件數量激增，司法資源的稀缺性就顯得更加突出。在這種背景下，要實現司法公正、提高審判效率，就要更加合理地利用現有司法資源防止浪費。為適應海上運輸和對外經濟貿易發(fā)展的需要，我國已經建立了10家海事法院，且經過將近30年的發(fā)展已經培養(yǎng)了一支既精通法律知識又熟悉船舶、航海、貿易等專業(yè)知識的法官隊伍。相比之下普通法院法官在涉海知識方面便有所欠缺，況且目前海事法院受理案件數量要遠遠低于普通法院，鑒于此如果海事行政案件劃歸普通法院管轄這本身就是一種對司法資源的浪費。盡管普通法院可以通過聘請相關專業(yè)的人民陪審員彌補審判人員專業(yè)知識上的不足，但這畢竟只是權宜之計。況且目前我國人民陪審員都是兼職，很難在審理時間上提供保障，因此當前既能節(jié)約司法資源又可以有效提高海事審判效率的可靠途徑便是將海事行政案件劃歸海事法院管轄。

（6）海事法院對海事行政案件行使管轄權是當前我國國情和司法環(huán)境的必然選擇。中國人自封建社會開始就有強烈的厭訴情結，早在春秋時期孔子就說過：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”盡管新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，人們的價值取向更趨多元化，厭訴情結也有所淡化，但是目前在行政訴訟中還存在很多問題。正如時任最高人民法院副院長李國光在全國法院行政審判會議上指出，長期以來，“民”有“三不”：不知告、不會告、不敢告；“官”有“三怕”：怕當被告、怕出庭、怕敗訴；法院有“三難”：立案難、審理難、判決難。[8]如果說以前老百姓不愿提起行政訴訟是因為深厚的厭訴情結，那么現在不愿將行政機關告上法庭更多的則是因為法律信仰的缺失。而公眾對法律信心不足的根本原因則出在當前司法體制機制上，長期以來行政訴訟級別管轄一直實行同級化原則，即同級人民法院管轄同級行政機關為被告的案件。特別是由于我國法院系統與行政區(qū)劃對應設置，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)合一，司法權地方化特征明顯。[9]這種司法體制使得法院的人員、物資和經費均受制于當地政府或行政機關，法院很難保持中立，很難獨立行使審判權。長期以來，理論界和實務界一直在為如何消除這種司法體制的弊端、突破行政訴訟管轄的困境而努力，2007年時任最高人民法院院長肖揚在第五次行政審判工作會議上強調指出：“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。”

筆者認為，在現有司法體制下，海事法院受理海事行政案件具有以下幾個方面的優(yōu)勢：一是海事法院跨地域管轄。如前所述，按照行政機關所在地設置行政訴訟的司法管轄，不利于人民法院依法獨立行使審判權，而海事法院管轄范圍的跨地域性恰恰能夠彌補這一缺陷，海事法院管轄范圍通常橫跨至少兩個省（直轄市），對于海事法院所在地之外的當事人而言，海事法院的管轄相當于異地管轄。而根據當前的司法環(huán)境，行政訴訟異地管轄能夠最大限度地優(yōu)化行政審判環(huán)境，拓寬行政案件的協調空間，重塑行政訴訟等腰三角形的訴訟結構，促使行政機關依法行政，有效保障行政相對人的合法權益。這一點在浙江省臺州市的行政訴訟司法實踐中得到了進一步詮釋，被稱為“臺州經驗”。浙江省高級人民法院院長齊奇在報告中指出：“2002年起臺州地區(qū)法院率先嘗試行政案件‘異地交叉管轄’，省高院及時予以指導推廣完善，取得了良好的效果，得到了最高人民法院的充分肯定，并成為最高法院出臺相關司法解釋的樣本?！盵10]二是海事法院級別較高。面對當前的司法環(huán)境，行政訴訟原告普遍存在一種十分樸素的想法，即受訴法院的級別越高其抵抗行政權干擾的能越強，因此原告均希望自己的案件能夠在較高級別的法院審理。也正是基于此種背景，最高人民法院出臺了“行政案件管轄規(guī)定”，其中對提級管轄做了專門規(guī)定。海事法院的級別屬于中級法院，如果由其管轄一審海事行政案件，則不僅能夠較好地滿足行政訴訟原告的普遍需求，而且能夠有效抵抗各種干擾，為實現司法公正提供制度保障。三是海事法院相對獨立。法院在行政訴訟中之所以出現“三難”現象，歸根結底是因為法院的人、財、物受制于當地政府或行政機關，行政機關為了維護行政權威，往往在行政訴訟中通過人事任免、物資供給、財政撥款等方式給法院和法官施加壓力，從而干預審判權的獨立行使。海事法院相對于普通法院而言，其人、財、物直接受?。ㄖ陛犑校┤嗣裾茌牶椭洌鄬τ诘胤秸托姓C關而言具有一定的獨立性，地方政府和行政機關很難通過行政權對海事審判權進行不當干預，也正是這種體制上的優(yōu)勢，為海事法院依法獨立、公正、高效地審理海事行政案件提供了保障。

五、結論

在我國現有法律框架和司法環(huán)境下，海事法院管轄海事行政案件不僅不違反行政訴訟地域管轄和級別管轄，而且海事法院在管轄范圍、行政級別以及獨立性方面較普通法院更具優(yōu)勢，更適合依法公正、高效地對海事行政案件進行審理。正如2010年2月第三次全國涉外商事海事審判工作會議所指出的：“……由于大部分海事行政案件與船舶和船載貨物有關，具有較強的國際性和專業(yè)性，適用的法律不僅有國內法，還有國際條約；不僅有航運規(guī)則，還有相關國際慣例，適合由海事法院專門管轄。”[11]會發(fā)展大局——訪最高人民法院民四庭庭長劉貴祥[J].人民司法,2010(9):84.

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