劉曉蕊

摘要：財(cái)政預(yù)算直接體現(xiàn)著政府的政策意向，關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)等基層政府或其派出機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱：基層政府），受政府職能定位、管理體制、事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配程度等因素影響較大，如何使其財(cái)政預(yù)算更加科學(xué)、在公共產(chǎn)品的提供上更加公平、在資金配置上更加有效，直接關(guān)系到國(guó)家整體政策的落實(shí)及人民生活水平及生活質(zhì)量的提高。本文分析了基層預(yù)算管理體制存在的問題，并提出了解決途徑。

關(guān)鍵詞：基層政府；財(cái)政預(yù)算；問題；對(duì)策

一、基層政府財(cái)政預(yù)算管理體制中存在的問題

1.收入方面

（1）“服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能”界定不清。政府職能，亦稱行政職能，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。我國(guó)政府的職能定位和管理模式形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖經(jīng)多次改革，但仍沒有完全確立適用于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和社會(huì)主義民主政治要求，采用的是以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)為核心職能的有限政府模式。政府的經(jīng)濟(jì)職能主要有宏觀調(diào)控職能、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能及市場(chǎng)監(jiān)管職能。政府應(yīng)通過改善、創(chuàng)造本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，提高社會(huì)管理水平，打造服務(wù)型政府來吸引、留住、發(fā)展企業(yè)，從而達(dá)到發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的目的。但是目前我國(guó)基層政府及其派出機(jī)構(gòu)往往片面強(qiáng)調(diào)地方“造血”功能，僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展及招商引資上下功夫，利用各種稅收減免、政策補(bǔ)貼、行政程序簡(jiǎn)化等方式，吸引企業(yè)及大型機(jī)構(gòu)在本地方納稅。此做法存在兩方面的突出問題，首先是在法律上，稅法對(duì)于稅收減免有著嚴(yán)格的規(guī)定及審批程序，地方政府無權(quán)干涉；其次，政府補(bǔ)貼缺乏一定的標(biāo)準(zhǔn)，容易為權(quán)力尋租行為創(chuàng)造機(jī)會(huì)，同時(shí)造成地區(qū)間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，使政府過多干擾市場(chǎng)，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。

（2）“以收入定增長(zhǎng)”模式在合理性上值得商榷。我國(guó)稅收實(shí)行分稅制體制，這必然形成行政管理上的垂直管理模式，但對(duì)于基層政府以收入定增長(zhǎng)，以增長(zhǎng)定財(cái)政規(guī)模和官員政績(jī)的模式，不僅造成了基層政府在招商引資與稅收協(xié)調(diào)上的尷尬地位，也形成了對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的壓力和行政上的干擾。另外，由于地區(qū)間的資源不同，如地理位置、文化底蘊(yùn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等的不同，單一以稅收增長(zhǎng)幅度作為主要分配依據(jù)就顯得缺乏依據(jù)，顯失合理。客觀上造成了地方保護(hù)主義的蔓延，不利于整體發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。

（3）收入預(yù)算不全面。根據(jù)規(guī)定，行政事業(yè)性收費(fèi)、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)收入等應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排。在非稅收入中最難以全面納入預(yù)算統(tǒng)籌管理的是國(guó)有資源有償使用收入。在基層政府及派出機(jī)構(gòu)中，由于長(zhǎng)久以來的法律法規(guī)不健全、政策變動(dòng)、執(zhí)行不到位及機(jī)構(gòu)變動(dòng)、人員更替頻繁等原因，造成國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰。且整體資產(chǎn)的完整性也存在較大問題，部分機(jī)構(gòu)對(duì)政策掌握模糊，執(zhí)行不力，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)底數(shù)不清。由于上述兩方面的原因，造成國(guó)有資產(chǎn)的有償使用收入不能完全按要求納入基層財(cái)政預(yù)算。

2.支出方面存在的問題

（1）事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配。我國(guó)政府在財(cái)權(quán)上移的過程中，出現(xiàn)了事權(quán)下移的趨勢(shì)。以分稅制改革為例，在近15年間，中央財(cái)政收入占比從40%上升到50%以上，地方財(cái)政支出占比卻從60%持續(xù)攀升到80%。地方政府的財(cái)權(quán)雖然被削弱，但其承擔(dān)的社會(huì)發(fā)展重任卻并沒有因此削弱?；鶎诱呐沙鰴C(jī)構(gòu)承擔(dān)了一級(jí)政府的職能，但是從行政序列上卻沒有一級(jí)政府的法定地位。在事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配問題上更加捉襟見肘。

（2）各職能部門、財(cái)政部門之間關(guān)系不順。財(cái)政部門是財(cái)政資金的管理者，各職能部門在其職能范圍內(nèi)對(duì)所管轄資金的使用負(fù)責(zé)任。但在實(shí)際操作中，主管財(cái)政部門與各職能部門領(lǐng)導(dǎo)職位的劃分，尤其是黨委與行政的劃分，在資金的統(tǒng)籌、溝通與撥付的及時(shí)性等方面存在不暢。

（3）“基本保障”職能體現(xiàn)不充分，財(cái)政預(yù)算的“公平分配”職能發(fā)揮不到位。我國(guó)現(xiàn)行的行政制度對(duì)基層重視程度相對(duì)弱化。在過去的一段時(shí)期內(nèi)，財(cái)政預(yù)算片面強(qiáng)調(diào)了基層自身的“造血”功能，對(duì)于基層的“基本保障”弱化，無法體現(xiàn)出財(cái)政“公平分配”的原則，導(dǎo)致基層政府因部門、地區(qū)不同，發(fā)展程度及速度不同。另外，目前政府的職能定位還沒有完全達(dá)到“以公共服務(wù)為導(dǎo)向”確定職責(zé)，因此很多管理職責(zé)包括財(cái)政管理職責(zé)都沒能實(shí)現(xiàn)法制化、科學(xué)化、規(guī)范化。

3.預(yù)算編制方面存在的問題

（1）預(yù)算編制不規(guī)范不具有針對(duì)性。目前，我國(guó)宏觀性法律法規(guī)較多，具體到基層的反而較少。由于基層解決實(shí)際問題較多，因此應(yīng)有針對(duì)性的采用實(shí)施細(xì)則、管理辦法等形式作為對(duì)法律法規(guī)的補(bǔ)充，完善整個(gè)法律體系，使基層有法可依。

（2）預(yù)算編制時(shí)間與工作布置時(shí)間不符。目前基層編報(bào)預(yù)算開始日基本為前一年的9月，原因是我國(guó)預(yù)算是由下而上，層層編報(bào)匯總，因此要留出足夠的時(shí)間。但對(duì)于基層工作者來說，此時(shí)全年工作還尚未收尾，在確定下一年的工作上不能做到相對(duì)準(zhǔn)確。更重要的是，上一級(jí)政府及部門工作的確定及下達(dá)是在第二年的3月份開完人大會(huì)議之后，這樣造成基層預(yù)算的編制不能完全包含這些重點(diǎn)工作，更無法預(yù)測(cè)資金來源，最終導(dǎo)致預(yù)算編制不全面、不準(zhǔn)確。

（3）預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整及追加不及時(shí)。各種剛性支出標(biāo)準(zhǔn)多年不變，與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn)，比如可能汽油的價(jià)格一年內(nèi)漲了幾次，但有關(guān)車輛的支出標(biāo)準(zhǔn)卻長(zhǎng)時(shí)間不調(diào)整，不利于客觀反映基層部門全年預(yù)算的執(zhí)行情況。另外，隨著各種突發(fā)事件，資金到位要遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工作開展，而且在審批上存在著程序多、時(shí)間長(zhǎng)的問題。

二、解決基層財(cái)政管理體制存在問題的對(duì)策

1.以“公共服務(wù)型”政府為發(fā)展導(dǎo)向，合理確定各級(jí)政府職能范圍

應(yīng)明確各級(jí)政府間事權(quán)及支出責(zé)任劃分，加大公共服務(wù)支出。尤其要以基層政府及派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)的明顯不合理的事權(quán)與支出責(zé)任調(diào)整為突破口，對(duì)支出責(zé)任與財(cái)權(quán)進(jìn)行全面系統(tǒng)優(yōu)化調(diào)整，盡量減少交叉和重疊，以提高服務(wù)效率。在公共商品的供給層面上，對(duì)于農(nóng)業(yè)、教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要事務(wù)，要體現(xiàn)公共服務(wù)、公共保障的均等化，并通過轉(zhuǎn)移支付給予適當(dāng)補(bǔ)助。變片面強(qiáng)調(diào)“造血”功能，為強(qiáng)化基層的服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，建立合理的政績(jī)考核制度，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、職能履行合理聯(lián)系起來。

2.制定科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度，同時(shí)加大績(jī)效考核力度

一是要正確處理一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的關(guān)系。一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各有特點(diǎn)，應(yīng)科學(xué)設(shè)置、合理搭配、發(fā)揮好各自的作用。在政府間事權(quán)和支出責(zé)任還沒有清晰劃分的情況下，如在提高一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例的同時(shí)，發(fā)揮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作用則更有利于鼓勵(lì)和引導(dǎo)基層加大重點(diǎn)支出的投入力度。二是規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。嚴(yán)格控制設(shè)立新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

3.調(diào)整預(yù)算編制時(shí)間及標(biāo)準(zhǔn)

（1）規(guī)范調(diào)整預(yù)算編制程序，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。應(yīng)加強(qiáng)基層執(zhí)行《監(jiān)督法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)的力度，規(guī)范財(cái)政資金分配行為，嚴(yán)格履行預(yù)算編制程序。①建立有效的預(yù)算編制磋商、審查機(jī)制，提高預(yù)算編制的法律約束力。經(jīng)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)后的部門預(yù)算具有法律效力，未經(jīng)法定程序不得隨意變動(dòng)。在編制預(yù)算“兩上兩下”的程序中，財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)與同級(jí)職能部門的聯(lián)系與溝通，統(tǒng)籌資金支付渠道，并相應(yīng)調(diào)整個(gè)職能部門重點(diǎn)工作下達(dá)、確定時(shí)間與基層預(yù)算編制時(shí)間，使兩者盡量匹配。②建立預(yù)算備案機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)信息交流與溝通。財(cái)政部門應(yīng)將經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后的部門預(yù)算批復(fù)到各單位，同時(shí)需報(bào)人大常委會(huì)備案，為預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督提供依據(jù)。財(cái)政部門及各部門要及時(shí)、準(zhǔn)確地將預(yù)算信息提供給人大，解決好信息不對(duì)稱問題，使人大能更好地開展預(yù)算監(jiān)督工作，為部門預(yù)算編制提供更為準(zhǔn)確的意見和建議。③建立權(quán)責(zé)分明、協(xié)調(diào)共進(jìn)、流暢高效的預(yù)算公開工作機(jī)制，提高預(yù)算的執(zhí)行力。要以財(cái)政資金分配為重點(diǎn)，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)地公布預(yù)算管理的相關(guān)信息、資料與程序，分層次、有步驟地推進(jìn)財(cái)政預(yù)算信息公開，使程序更加規(guī)范透明、分配更加公平公正、資金更加安全有效。預(yù)算監(jiān)督的整體加強(qiáng)和規(guī)范，也為基層預(yù)算的編制和執(zhí)行創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境。

（2）預(yù)算編制工作應(yīng)“與時(shí)俱進(jìn)”，提高預(yù)算編制的科學(xué)性。①剛性支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)各預(yù)算單位的經(jīng)費(fèi)需求調(diào)研，充分了解基層的職能和預(yù)算要求，盡力保障基層合理的支出需求，使預(yù)算更科學(xué)，更具可操作性，能夠客觀反映現(xiàn)實(shí)情況。②財(cái)政部門要加強(qiáng)審核，規(guī)范預(yù)算填報(bào)項(xiàng)目及口徑，進(jìn)一步提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。要規(guī)范政府統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)，使各地區(qū)之間的預(yù)算更為公平和均衡。③細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容，將預(yù)算資金直接安排到具體單位和項(xiàng)目，減少財(cái)政資金的二次分配。各類專項(xiàng)資金和基金除按規(guī)定可以預(yù)留部分應(yīng)急資金外，必須全部細(xì)化到具體項(xiàng)目和具體使用單位，體現(xiàn)專項(xiàng)資金的重點(diǎn)使用效果。改變資金零星分配模式，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政資金的分配機(jī)制。

（3）完善以提高財(cái)政管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)體系，使該體系具有科學(xué)性、完整性和可操作性，建立支出績(jī)效對(duì)預(yù)算編制的正向激勵(lì)機(jī)制，考評(píng)結(jié)果不僅應(yīng)作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，還要向人大等監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案，同時(shí)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的指標(biāo)之一。

4.優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)政策導(dǎo)向

（1）堅(jiān)持依照法規(guī)完善特定性項(xiàng)目支出預(yù)算。要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，著力保障和改善民生?；鶎庸ぷ髦苯雨P(guān)系到國(guó)家各項(xiàng)惠民政策的落實(shí)，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)人民生活的保障和改善，因此一定要以保障性資金為重點(diǎn)。安排地區(qū)建設(shè)時(shí)，要優(yōu)先解決群眾反映強(qiáng)烈，迫切要求的項(xiàng)目，并做好評(píng)估工作。

（2）要用科學(xué)、規(guī)范的辦法安排地區(qū)性項(xiàng)目支出。與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相連的工作任務(wù)，要根據(jù)往實(shí)際支出情況合理規(guī)劃，充分調(diào)研，科學(xué)安排，進(jìn)一步提高項(xiàng)目支出預(yù)算的準(zhǔn)確性。

（3）嚴(yán)格區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出?；局С龊晚?xiàng)目支出要有嚴(yán)格的界限，做實(shí)項(xiàng)目支出預(yù)算，便于預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督。禁止侵占低保、民政等基本支出。

5.加強(qiáng)基層國(guó)有資源及其收益管理

（1）從法律上解決歷史遺留問題，切實(shí)依法做好產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)等工作。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有產(chǎn)權(quán)進(jìn)場(chǎng)交易制度，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。采取多種方式積極推進(jìn)基層經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。定期開展資產(chǎn)清查工作，摸清資產(chǎn)整體情況。強(qiáng)化管理，明確職責(zé)。

（2）全面推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。準(zhǔn)確把握國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的職責(zé)和定位，健全覆蓋全部國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益分享制度，夯實(shí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算基礎(chǔ)，積極開展國(guó)有資本收益收繳工作，擴(kuò)大國(guó)有資本收益上交范圍，合理分配和使用國(guó)有資本收益，加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作用，優(yōu)化基層國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持企業(yè)改革發(fā)展。

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