朱冬梅
(濟(jì)南社會科學(xué)院 社會問題研究所,山東 濟(jì)南 250102)
隨著社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)的變遷,養(yǎng)老服務(wù)功能逐漸由家庭轉(zhuǎn)向社會,這是一場包含了養(yǎng)老保障體系建設(shè)、社會服務(wù)體系建構(gòu)、社區(qū)功能強(qiáng)化等一系列問題的深層次社會形態(tài)的變革。在變革過程中,建立完善的養(yǎng)老服務(wù)體系,不僅要關(guān)注社會外在條件,更要關(guān)注養(yǎng)老需求,從需求的視角探討和構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系。
由于社會不斷進(jìn)步和人口老齡化步伐的加快,我國對養(yǎng)老服務(wù)的需求不僅在數(shù)量上激增,而且在內(nèi)容上也日益復(fù)雜化、多樣化,單方面依靠家庭、政府或市場都難以滿足老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求。在此背景下,社會組織以其公益性、非營利性以及能夠提供涉及領(lǐng)域更加廣泛的公共服務(wù)產(chǎn)品的突出優(yōu)勢,在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域越來越顯示出不可替代的地位和作用,從而也對我國社會組織建設(shè)與發(fā)展提出迫切要求。
老年人受自身經(jīng)濟(jì)狀況、身體健康狀況、婚姻狀況、受教育程度,以及子女狀況、居住環(huán)境等各方面情況的影響,對養(yǎng)老服務(wù)的需求存在多元化特征。
老年人服務(wù)內(nèi)容需求總體上包括生活照料服務(wù)、醫(yī)療保健服務(wù)、文體娛樂服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、教育培訓(xùn)服務(wù)和再就業(yè)服務(wù)。從服務(wù)供給的角度來看,要讓老人能滿足以上六大類需求,還必須要考慮到老人受年齡段、性別、學(xué)歷水平、經(jīng)濟(jì)狀況、子女情況等變量的影響,對以上六類服務(wù)需求的程度會有一定差別。而隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,每一類別中的具體內(nèi)容也都在發(fā)生變化,主要表現(xiàn)在服務(wù)項(xiàng)目逐漸增多、服務(wù)內(nèi)容逐漸細(xì)化。以醫(yī)療保健服務(wù)為例,過去只強(qiáng)調(diào)解決老人“看病難、看病貴”問題,而目前延伸到要為老人提供方便快捷的就醫(yī)條件和健康保健服務(wù),并需要細(xì)化為陪送看病、代辦取藥、掛號、巡診、康復(fù)鍛煉等。生活照料服務(wù)從單一的打掃衛(wèi)生逐漸拓展為洗衣、做飯、送餐、洗澡、電話接訪、陪老人聊天等。另外隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化和老年人文化素養(yǎng)的提高,精神層面的文化娛樂、健康保健成為老年人服務(wù)需求的重要內(nèi)容。
服務(wù)層次需求的多元化主要受經(jīng)濟(jì)狀況的影響。老人及子女經(jīng)濟(jì)狀況的差異,決定了老人在衣食住行、醫(yī)療等方面費(fèi)用支出水平存在較大的差別,從而造成老人服務(wù)層次需求呈現(xiàn)多元化特征。以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為例,目前我國大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅能提供一般水平的養(yǎng)老服務(wù),而不能滿足多層次需要。筆者在2008年的一次“濟(jì)南市城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查”中,曾經(jīng)與部分老人訪談,發(fā)現(xiàn)許多經(jīng)濟(jì)收入少、生活困難的農(nóng)村老人迫切希望能住進(jìn)養(yǎng)老院,享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,而由于達(dá)不到“五保供養(yǎng)”的條件或拿不出足夠的養(yǎng)老費(fèi)只好望而興嘆。而與此相反,在城市中有不少經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的老人,則苦于找不到環(huán)境良好、設(shè)施齊備和在飲食、醫(yī)療等日常服務(wù)水平上檔次較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。
在我國傳統(tǒng)社會,老人養(yǎng)老形式是家庭養(yǎng)老。新中國成立以后,除了家庭養(yǎng)老形式以外,增加了政府面對特殊困難老人而提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,以及農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充養(yǎng)老。而新時(shí)期,養(yǎng)老形式更是向多元化方向發(fā)展。按居住場所來分,有居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,還有二者相結(jié)合的日托式養(yǎng)老;按提供服務(wù)的程度和內(nèi)容來分,有全護(hù)理式、康復(fù)式和完全自助式的養(yǎng)老。養(yǎng)老形式的多樣化,為養(yǎng)老服務(wù)提出多樣化需求。
當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)供給壓力主要體現(xiàn)在人口老齡化速度加快,現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)資源不能滿足老人多元化需求。按照國際慣例,65歲及以上人口占總?cè)藬?shù)比例達(dá)到7%,就進(jìn)入老齡化社會。從各省份“六普”數(shù)據(jù)中我們看到,在65歲及以上人數(shù)占比一項(xiàng)中,達(dá)到10%的省份有6個(gè),比2000年第五次全國人口普查時(shí)增加了5個(gè)。越過7%“紅線”的省份已經(jīng)達(dá)到了26個(gè),比10年前過“紅線”的省份多了13個(gè)。據(jù)專家預(yù)測,到2050年我國老年人口將達(dá)到4.5億人,約占總?cè)丝诘?/3,其發(fā)展速度十分驚人。[注]新華報(bào)業(yè)網(wǎng),http://news.xhby.net/system/2011/08/21/011504375_01.shtml.人口老齡化速度加快,必然帶來老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求越來越大,據(jù)全國調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國約有3250萬老年人需要不同形式的長期護(hù)理。其中5%的老年人有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的愿望,且將逐步增加。[注]易網(wǎng)新聞,http://news.163.com/07/1219/16/403B5N0U000120GU.html.越是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),社會養(yǎng)老服務(wù)需求越高。但是目前專為老年人提供服務(wù)的設(shè)施嚴(yán)重不足,服務(wù)的項(xiàng)目和內(nèi)容不全,服務(wù)人員的素質(zhì)參差不齊,顯然不能滿足老人日益多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。而從傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式——家庭養(yǎng)老來看,我國計(jì)劃生育至今已30多年,全國1億多獨(dú)生子女,如果這些人都成婚,全國至少有5千萬個(gè)“四二一”型的家庭產(chǎn)生,隨著時(shí)間推移“四二一”家庭還將逐漸增多。家庭結(jié)構(gòu)的變化,一方面為每個(gè)家庭養(yǎng)老帶來巨大壓力,另一方面使傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。
以濟(jì)南市為例,第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示,濟(jì)南市65歲以上老年人達(dá)到62.35萬人,占全部常住人口的9.15%,同2000年第五次全國人口普查相比,比重上升了1.16個(gè)百分點(diǎn)。面對龐大的老年人口數(shù)量,目前,濟(jì)南市與全國各地情況基本相同,政府僅能夠?yàn)樘厥饫щy老人提供一定的服務(wù)支持,大部分老人的服務(wù)需求仍然是靠子女或營利性服務(wù)機(jī)構(gòu)解決。《濟(jì)南市人民政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》(濟(jì)政辦發(fā)〔2008〕44號)中對享受政府補(bǔ)貼的居家養(yǎng)老服務(wù)對象進(jìn)行明確的范圍界定。條件是:年滿70周歲,享受低保待遇的“三無”孤老;年滿70周歲,省(市)級以上勞模、重點(diǎn)優(yōu)撫對象且子女無力承擔(dān)贍養(yǎng)義務(wù)的老年人;年滿70周歲,月收入低于上年度最低工資標(biāo)準(zhǔn)的獨(dú)居或僅與殘疾子女生活的老年人;年滿60周歲,日常生活需要介助(半護(hù)理)或介護(hù)(全護(hù)理)的困難“二無”(無子女、無勞動(dòng)能力)老年人;年滿70周歲,日常生活需要介助或介護(hù)的獨(dú)生子女家庭的困難老年人;家庭有特殊困難的,經(jīng)縣(市)區(qū)級民政部門委托的評估機(jī)構(gòu)認(rèn)可,可適當(dāng)放寬條件。對于符合上述條件的老年人,該《意見》規(guī)定,每月由政府購買20個(gè)小時(shí)的送時(shí)服務(wù)。據(jù)了解,每月20個(gè)小時(shí)服務(wù),只能緩解養(yǎng)老壓力,還不能解決特殊困難老人的服務(wù)需求問題,更不能滿足老人多元化養(yǎng)老服務(wù)需求。
社會組織是依法建立的、相對獨(dú)立于國家政府系統(tǒng)和執(zhí)政黨系統(tǒng),以社會成員的自愿參與、自我組織、自主管理為基礎(chǔ),以社會公益活動(dòng)或者互益活動(dòng)為主旨的非營利性的一類組織。由于各國在文化傳統(tǒng)和語言習(xí)慣方面存在著不同,社會組織在不同的國家和地區(qū)有多種不同的稱謂。如非政府組織、非營利組織、公民社會、第三部門或獨(dú)立部門、志愿者組織,慈善組織、免稅組織等等,而在我國長期以來一直習(xí)慣稱為“民間組織”。2006年中共中央十六屆六中全會作出的《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次提出“健全社會組織,增強(qiáng)服務(wù)社會功能”。從此,我國正式用“社會組織”代替“民間組織”。我國社會組織分為三類,即社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。其中社會團(tuán)體是由公民或企事業(yè)單位自愿組成、按章程開展活動(dòng)的社會組織,包括行業(yè)性社團(tuán)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)、專業(yè)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)?;饡抢镁栀?zèng)財(cái)產(chǎn)從事公益事業(yè)的社會組織,包括公募基金會和非公募基金會。民辦非企業(yè)單位是由企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的、從事社會服務(wù)活動(dòng)的社會組織,分為教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動(dòng)、民政、體育、中介服務(wù)和法律服務(wù)等十大類。
社會組織以其獨(dú)特的非營利性、公益性、互益性和志愿性特征,在現(xiàn)代社會治理中發(fā)揮著重要作用。首先,社會組織具有非營利性。社會組織不以盈利為目的,組織內(nèi)部不能進(jìn)行剩余分配;其次,社會組織具有公益性。公益性指組織活動(dòng)目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)扶貧、養(yǎng)老、環(huán)保等純粹的公共利益;第三,社會組織具有互益性。學(xué)會、研究會、行業(yè)協(xié)會等社團(tuán)組織,是特定的群體為了實(shí)現(xiàn)互惠、互助、互益目的而組織起來的,體現(xiàn)出明確的互益性特征;第四,社會組織具有志愿性。志愿性體現(xiàn)了組織成員強(qiáng)烈的使命感,是人們實(shí)現(xiàn)自我追求的內(nèi)在性動(dòng)機(jī),是一種無私奉獻(xiàn)的精神。社會組織在國內(nèi)外提供公共服務(wù)的實(shí)踐中,已經(jīng)表現(xiàn)出其獨(dú)特的優(yōu)勢,體現(xiàn)在以下幾方面:第一,社會組織的彈性組織形態(tài)、靈活的應(yīng)變能力和強(qiáng)烈的使命感,使其在提供公共物品時(shí)更加低成本、高效率,彌補(bǔ)了營利機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的不足;第二,由于社會組織的群眾參與機(jī)制,使其運(yùn)作完全在社會的直接監(jiān)督下,因而增加了資源運(yùn)用的透明度和合理性,提高了社會公平度;第三,社會組織強(qiáng)烈的志愿性特征不僅可以讓受惠者得到益處,而且在日常實(shí)踐中潛移默化地影響了行動(dòng)者和周圍的人,從而培養(yǎng)了全社會的互助協(xié)作精神。
改革開放以來,我國各類社會組織進(jìn)入前所未有的快速發(fā)展期,在社會治理以及服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了越來越重要的作用。社會組織在滿足多元化養(yǎng)老服務(wù)需求中的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:
一是滿足老人對服務(wù)形式、服務(wù)層次多元化需求。社會組織的彈性組織形態(tài)和靈活的應(yīng)變能力,能夠針對養(yǎng)老服務(wù)的需求,在組織形式、服務(wù)方式上做出快速調(diào)整。例如,可以接受政府委托,通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)的形式,參與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)。即由政府機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi),社會組織就政府所委托和要求的服務(wù)項(xiàng)目或服務(wù)對象提供相應(yīng)的服務(wù)。目前我國不少大中城市實(shí)行的居家養(yǎng)老服務(wù)多采用這種模式。接受委托的優(yōu)勢在于,社會組織可以配合經(jīng)費(fèi)的多寡及時(shí)調(diào)整服務(wù)方案;可以用較快的速度及時(shí)回應(yīng)新的需要;可以提前預(yù)估成本的多寡,避免大量資金的投入;可以降低政府用人的成本等。另外,接受委托具有一定的競爭性,通過競爭,提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。我國北京、南京、上海等大城市已經(jīng)率先嘗試通過政府購買服務(wù),滿足多層次養(yǎng)老服務(wù)需求。即通過根據(jù)老人年齡、健康狀況制定多層次購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),或?qū)η闆r不同的老人給予不同數(shù)額的補(bǔ)貼等方式為老人提供不同層次需求的服務(wù)。
二是滿足老人服務(wù)內(nèi)容多元化的需求。社會組織以其參與領(lǐng)域廣泛的獨(dú)特優(yōu)勢,為老年人提供內(nèi)容豐富的養(yǎng)老服務(wù)。以民辦非企業(yè)單位為例,其涉及領(lǐng)域包括教育、衛(wèi)生、科技、文化、勞動(dòng)、民政、體育、中介服務(wù)和法律服務(wù)等十大類,能夠滿足老人精神、文化、醫(yī)療、健康、法律多多方面需要。另外,社會組織中的志愿性組織、基金會等通過志愿性服務(wù)滿足更豐富多樣的養(yǎng)老服務(wù)需求。志愿性服務(wù)組織,可以有效整合各種社會資源,有利于降低成本,改進(jìn)和彌補(bǔ)政府公共服務(wù)上的人力與財(cái)力上的不足。目前,志愿服務(wù)以其突出的社會效益受到越來越多的國家和政府的高度重視,成為補(bǔ)充政府公共服務(wù)不足的有效形式。
三是實(shí)現(xiàn)自助服務(wù)。自助服務(wù)是指社會組織內(nèi)部成員之間通過互幫互助,達(dá)到自我服務(wù)的目的。自助式服務(wù)的社會組織,特別有益于一些特殊群體,如殘疾人、需要特殊照料的老人等,通過組織內(nèi)部成員相互間的自我?guī)椭蛳嗷シ鲋?,達(dá)到互幫互扶的服務(wù)目的,以此可以使特定的群體獲得特定的服務(wù)。另外,通過自助服務(wù)的形式不僅加強(qiáng)了組織內(nèi)部老人們之間的溝通與交流和互相幫助,還豐富了老人的精神文化生活內(nèi)容。以濟(jì)南市為例,在全市各級老齡組織積極倡導(dǎo)推動(dòng)下,許多老年人組織起來,形成“泉映晚霞”老年志愿服務(wù)組織體系,積極參與或組織老年公益事業(yè),經(jīng)常自發(fā)組織各類文體活動(dòng),豐富老年人文化生活,實(shí)現(xiàn)了老有所為、老有所樂。
1.在對社會組織的管理中存在問題。目前對社會組織管理使用的法規(guī),不僅有國務(wù)院和民政部頒行的規(guī)定,而且還有各部委、各級地方政府的“細(xì)則”,導(dǎo)致眾多社會組織被過度管制;同時(shí)因?yàn)槿狈︶槍π袠I(yè)協(xié)會、專業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及日益盛行的網(wǎng)絡(luò)團(tuán)體等社會組織分門別類的具體管理法規(guī),又導(dǎo)致很多社會組織實(shí)質(zhì)上處于“三不管”境地。上述現(xiàn)象造成對社會組織的“管理過度”和“管理真空”并存。
2.多數(shù)社會組織面臨資金不足的困境。資金不足是制約社會組織發(fā)展的最大瓶頸,限制和影響了社會組織的健康發(fā)展。社會組織的經(jīng)費(fèi)來源一般有三種:一是政府撥款,二是慈善收入,三是提供服務(wù)的收入。目前,大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)型社會組織身處財(cái)政窘境,捉襟見肘,缺乏多元的資金來源渠道。從政府購買服務(wù)來看,由于政府向社會組織購買服務(wù)的社會化機(jī)制不健全,造成服務(wù)轉(zhuǎn)化為賴以生存的經(jīng)費(fèi)的途徑還不暢通。而更多的情況是,大多數(shù)社會組織自身能力較為弱小,在提供服務(wù)、獲得收費(fèi)收益的能力上普遍不足,難以在市場競爭中贏得一席之地。另外,現(xiàn)在我國慈善捐贈(zèng)風(fēng)氣尚不濃厚,還未能形成長效機(jī)制,社會捐贈(zèng)收入相對有限。
3.社會組織自身制度不健全、管理不規(guī)范。有的社會組織規(guī)章制度不完善,管理不規(guī)范,影響了社會組織自身能力建設(shè),影響了提高內(nèi)部效率和降低運(yùn)行成本,制約了社會組織的健康發(fā)展,同時(shí)也影響了社會組織外部形象和公信力。
4.社會組織人力資源管理與開發(fā)不足也嚴(yán)重制約了社會組織發(fā)展。特別是涉及到養(yǎng)老服務(wù)的社會組織,需要有高度責(zé)任心和有相應(yīng)的專業(yè)知識和專業(yè)技能的人才,而目前在養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍中無論是管理人員還是工作人員都不能滿足需要。
1.政府加大政策扶持力度
一方面是資金政策扶持。為老服務(wù)事業(yè)是改善民生的重要內(nèi)容之一,在今后的資金投入上,應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)貼扶持民間為老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)支出與社會福利支出一并納入各級政府財(cái)政預(yù)算之中,并建立與財(cái)政撥款機(jī)制相配套的評估機(jī)制,以保障撥款、用款的合理性、公平性。另一方面是非資金性的政策扶持,包括對養(yǎng)老服務(wù)民間非營利組織的公用事業(yè)收費(fèi)優(yōu)惠政策、稅收減免待遇、場所及設(shè)施無償或低價(jià)提供、從業(yè)人員無償技能培訓(xùn)政策等等。
2.管理納入法制化、規(guī)范化軌道
應(yīng)當(dāng)研究和建立一套規(guī)范化管理機(jī)制,完善針對非營利性民間組織監(jiān)督與管理的地方性法規(guī),包括:加強(qiáng)政府登記管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法、監(jiān)督和投訴受理職能;建立行業(yè)評估、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、捐贈(zèng)人和公眾監(jiān)督等完善的管理體系。
3.促進(jìn)社會組織自身建設(shè)與發(fā)展
誠信力是社會組織的生命力,因?yàn)樯鐣M織發(fā)展的動(dòng)力來源于人與人之間的互愛、互惠、互助,如果不講誠信或誠信力不足,使人與人之間的互相關(guān)愛受挫,這個(gè)組織將不會生存下去。促進(jìn)社會組織的誠信力建設(shè),首先要規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),包括有健全的規(guī)章制度、資格認(rèn)證制度和等級評定制度;其次要財(cái)務(wù)收支完全透明化,要按規(guī)定編制財(cái)務(wù)報(bào)告,定期接受財(cái)務(wù)審計(jì),定期公開財(cái)務(wù)狀況和審計(jì)結(jié)果等,接受群眾監(jiān)督。第三,高度重視養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)培訓(xùn)工作,制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn),并給予一定的經(jīng)費(fèi)支持,促進(jìn)社會組織提高職工隊(duì)伍的整體水平,實(shí)現(xiàn)全員持證上崗,使養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)能夠?yàn)槔夏耆颂峁└唷⒏鼉?yōu)質(zhì)的服務(wù)。