趙揚(yáng)

走向“合作治理”——烏坎往何處去

趙揚(yáng)

“烏坎事件”由于受到國內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注，且整個(gè)過程頗具戲劇性，一時(shí)成了農(nóng)村集體維權(quán)的典范案例?！盀蹩病背霈F(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)，并成功召開了村民選舉大會(huì)，可村民所提的最初訴求能夠獲得實(shí)現(xiàn)嗎？如何建立一套能夠真正維護(hù)村民共同根本利益的村務(wù)治理機(jī)制？在上層組織淡去并最終撤走之后，烏坎人自己能夠建立當(dāng)下行之有效、將來行之長遠(yuǎn)的村民自治制度嗎？

一、烏坎問題的本質(zhì)是利益分配問題

烏坎問題的核心，乃是土地問題。悖謬的是，其實(shí)烏坎人的主要營生并非務(wù)農(nóng)。烏坎雖然擁有大片土地，但在開發(fā)前很多并不用于耕作，而是任其長滿雜草充當(dāng)柴禾。烏坎瀕海的地理位置決定了烏坎人很久以來就以漁業(yè)為生。也正是因?yàn)槲恢玫膬?yōu)越、交通的便利，自上世紀(jì)90年代初起，村集體土地不斷被前村委會(huì)私賣給開發(fā)商，小部分建廠，大部分其實(shí)是開發(fā)商投機(jī)囤地。在近20年的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中，烏坎村民僅得到了兩次為數(shù)甚微的補(bǔ)助（50元和500元）。隨著近年地價(jià)攀升，尤其是烏坎外出務(wù)工人員了解到珠三角一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的村民可獲得穩(wěn)定高額的集體土地轉(zhuǎn)讓分紅后，強(qiáng)烈的不公感越積越深。廣東沿海本就得改革開放風(fēng)氣之先，而出外打工的經(jīng)歷以及發(fā)達(dá)便利的通訊開闊了烏坎村民特別年輕人的思維與視野，但前村委會(huì)治村的方式仍是老套，僅依靠少數(shù)彼此有同盟或依附關(guān)系的人把持村務(wù)，嚴(yán)重脫離群眾，其權(quán)威愈發(fā)受到質(zhì)疑與反抗，最終在“烏坎事件”中被彈劾。

土地問題的本質(zhì)，乃是利益問題，或不如說，利益分配問題。

走進(jìn)烏坎，一個(gè)很令人觸動(dòng)的景象是闊綽別墅與殘破平房的并存，這顯示了貧富分化的嚴(yán)重。村賢洪天彬說烏坎九成以上是窮人，恐怕是與那住別墅的前村支書薛昌等人相比。走訪中，筆者多次聽村民提及薛昌的個(gè)人資產(chǎn)可達(dá)一億，且不論是否屬實(shí)，這反映了村民對(duì)于不平等、不公正現(xiàn)實(shí)的惡感。

在城鎮(zhèn)化過程中，像烏坎這樣位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村自然頗為受益。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，338省道從南側(cè)經(jīng)過，進(jìn)城極為便利，但也僅止于此，烏坎村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不理想。在多年經(jīng)濟(jì)開發(fā)的名目下，烏坎貢獻(xiàn)出大片土地，與其所獲得的實(shí)際好處相比，損失可謂甚巨。首先，與土地轉(zhuǎn)讓時(shí)比，現(xiàn)今地價(jià)翻了數(shù)倍，但由于村政腐敗，村民所獲土地轉(zhuǎn)讓收益極微。其次，潮汕人恪守傳統(tǒng)，一般家庭往往不止一個(gè)男孩。因此，在土地越來越少的情況下，一家人擠在一幢不大的房子里，男孩的婚房問題就出現(xiàn)了麻煩。事實(shí)上，在烏坎起事的過程中，許多充當(dāng)主力的男青年就面臨這種麻煩。烏坎甚至出現(xiàn)因宅基地被村委轉(zhuǎn)讓，村民多年靠租房為生的反?，F(xiàn)象。最后，開發(fā)土地所興辦的企業(yè)并沒有為烏坎村民提供相當(dāng)數(shù)量的具有保障的就業(yè)崗位，反而破壞環(huán)境，污染海水，使得漁業(yè)經(jīng)濟(jì)不如以前。

因此，很多烏坎人強(qiáng)調(diào)，土地問題事關(guān)子孫后代。這就突出了收回前村委會(huì)非法轉(zhuǎn)讓的土地是從本村人根本長遠(yuǎn)利益考慮。雖然對(duì)于收回土地后怎么使用，烏坎人還沒有一個(gè)統(tǒng)一明確的看法，但在堅(jiān)決要求收回土地這一點(diǎn)上，他們一直保持著高度共識(shí)。相當(dāng)一部分村民迫切希望收回土地，而村里新的黨政班子正式成立幾個(gè)月后，追回土地的工作卻依然看不到明顯成效，以致有些村民認(rèn)為新上臺(tái)的村干部不作為，村民把他們選上去，他們沒有兌現(xiàn)當(dāng)初對(duì)村民的承諾。烏坎村新班子夾在上級(jí)政府以及省工作組和村民之間，工作頗為難做。一方面，他們要滿足村民收回土地的渴求，不負(fù)初衷、不辱使命，但村民的不耐煩情緒乃至把矛頭指向他們，也令其郁悶；另一方面，他們又要面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的種種阻礙與困難，有苦難言、言而無用。這種情況下，他們只能既積極努力聯(lián)系上級(jí)政府盡快收回更多土地，又做群眾工作，緩和村民的焦慮與急躁情緒。

二、烏坎土地問題的癥結(jié)與潛在矛盾

那么，造成烏坎土地問題以及影響烏坎土地問題解決的根本癥結(jié)是什么呢？就“烏坎事件”而言，問題就是：烏坎村集體土地何以被村干部大肆非法轉(zhuǎn)讓？烏坎村民長久的上訪與抗?fàn)幒我赃t遲沒有結(jié)果？收回土地的過程何以比想象的要艱難漫長得多？

答案應(yīng)該從地方政府，特別是基層政權(quán)以及村干部的行為中去找。從“烏坎事件”的過程來看，烏坎村民已經(jīng)完全對(duì)前村干部失去了信任，這是出現(xiàn)干群矛盾以及群體性事件的深刻心理機(jī)制。經(jīng)過“烏坎事件”之后，陸豐以及汕尾兩層上級(jí)政府的處理方式，也使烏坎村民對(duì)政府的信任大打折扣，以致他們后來只對(duì)黨中央以及廣東省委抱有希望。一旦省工作組對(duì)土地問題以及村干部貪腐問題的處理顯示出力度不夠，烏坎村民乃至新任村干部都會(huì)感到心里慌張，非常擔(dān)心上面拖拉敷衍，沒有結(jié)果。

中國的經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展是由政府主導(dǎo)的，所以在經(jīng)濟(jì)生活中一直都能看得到政府的影子。問題是，政府不僅是政策的制定者，而且是政策的執(zhí)行者。因此在政策的制定與執(zhí)行過程中、在政府與市場之間，不同級(jí)別、不同部門的政府行為便交錯(cuò)纏結(jié)在一起，某些政府官員之間以及某些官員與商人之間形成了利益攸關(guān)的同盟關(guān)系，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)謀取私利。雖然經(jīng)濟(jì)并非沒有獲得發(fā)展，但卻伴隨著嚴(yán)重的腐敗，付出了昂貴的代價(jià)，對(duì)社會(huì)人心造成了巨大的危害。并且由于片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與物質(zhì)利益的滿足，把民眾都拋入市場之中，使得民眾以追逐私利為生活目標(biāo)的重心，社會(huì)主義的倫理生活不僅在政治場域逐漸委頓，在民眾日常生活中也化為碎片，自然進(jìn)一步加劇民眾對(duì)政府、政府官員及其公心的信任危機(jī)。

問題的癥結(jié)首當(dāng)于此。其次才是對(duì)政府行為的監(jiān)督，對(duì)政府權(quán)力的制約。當(dāng)政府官員的決策與行為不再遵循國家所立基的倫理價(jià)值，當(dāng)政府本身變得不那么可信可靠時(shí)，最重要的就是為政府行為制定規(guī)則與邊界，客觀上對(duì)其有所約束?？蓪?shí)際的結(jié)果往往并非如此。越是拋棄了社會(huì)主義倫理原則的權(quán)力，越是傾向于擴(kuò)張自身的獨(dú)立專斷性，不再顧及大多數(shù)普通民眾的根本利益。

在舊的問題癥結(jié)依然存在的情況下，通過選舉產(chǎn)生村干部的方式重建村民對(duì)村干部的信任，還是有一定效果。不過，即便村干部的授權(quán)來源實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，即便經(jīng)村民選舉上臺(tái)的村干部愿意且能夠代表村民的利益，也無法保證上級(jí)基層政府必然同樣如此，村干部仍然夾在市、鎮(zhèn)基層政權(quán)與普通村民之間，在未取得上級(jí)基層政府同意與支持的情況下，很多符合村民利益的事情仍無法順利展開?？傊?dāng)村民的“自治”僅能局限于村莊內(nèi)部，無法進(jìn)一步?jīng)Q定市、鎮(zhèn)基層政權(quán)的組織與運(yùn)行時(shí)，由于基層政府的決策對(duì)于村干部的工作仍具有根本性的指導(dǎo)意義，村干部的行為同時(shí)受到基層政府與村民上下交錯(cuò)的影響，那么村民利益是否真正獲得保障與實(shí)現(xiàn)，便不再僅僅取決于自身的意志。何況還有非常重要的另外一點(diǎn)，即村民內(nèi)部亦非完全統(tǒng)一的整體，而是存在著利益分化與矛盾。到底怎么樣做才最符合村民的共同根本利益？村民之間可能存在不同的意見，村民代表即村干部之間也可能存在不同的意見，村民、村干部與基層政府官員之間更會(huì)存在不同的意見。

在“烏坎事件”獲得和平解決之后，烏坎內(nèi)部的利益分化與不同意見便逐漸顯露出來，而選舉這種授權(quán)方式以及代表會(huì)議這種決策方式自然會(huì)把各種問題放大。當(dāng)然，由于擺在整個(gè)烏坎村眼前最急迫的事情就是收回土地，這一共識(shí)很大程度上可以把大多數(shù)人團(tuán)結(jié)在一起。但在收回土地之后，怎么使用和利用這些土地必然會(huì)成為更重要的問題，屆時(shí)難免發(fā)生很大的爭議。此外，和任何選舉產(chǎn)生的代表一樣，新上臺(tái)的村干部也有出現(xiàn)重新官僚化的可能，這也是選民最擔(dān)心的事情。因此，他們對(duì)村干部將提出更加挑剔的要求，更加理想化的希望。由于前村委會(huì)有關(guān)人員以及受其籠絡(luò)的一些人同樣存在于村內(nèi)，由于在新村委會(huì)選舉過程中出現(xiàn)了因?yàn)闊o法當(dāng)選而心懷不滿的人，那么村民急切渴望收回土地的情緒便可能受到煽動(dòng)與利用，以破壞和打擊新村委會(huì)的威信。再者，烏坎村是一個(gè)人口上萬的大村，外來人口占有一定比例，其中，不僅包括外省外地人，也包括臨近村莊遷移過來的人，有些人還已經(jīng)在烏坎居住了很多年。到底哪些人才能算作真正有資格享有烏坎集體土地權(quán)益的烏坎人呢？這一問題也至關(guān)重要?；蛟S按照戶籍來統(tǒng)計(jì)不失為一個(gè)可行的辦法，但戶籍年限向前推到什么時(shí)候呢？筆者在調(diào)查中獲悉，一些烏坎人甚至希望把時(shí)限推到解放后土地改革時(shí)期，按那時(shí)的信息來統(tǒng)計(jì)可算作烏坎原戶籍的人。烏坎有很多出去打工的人，有的已經(jīng)多年不回，但戶籍仍保留在烏坎，據(jù)說按照村民的意見，這樣的人也可以算作享有烏坎土地權(quán)益的人。

中國鄉(xiāng)村現(xiàn)狀是長久歷史的產(chǎn)物，不可能脫離其社會(huì)歷史發(fā)展的規(guī)律來解決所面臨的土地問題以及鄉(xiāng)村治理問題。這些問題本身都是發(fā)展中遇到的問題，而事物的發(fā)展就是不斷解決舊問題、舊矛盾的同時(shí)又產(chǎn)生新問題、新矛盾的過程，關(guān)鍵是要抓住主要矛盾，這樣就可以通過不斷解決新的矛盾來實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的發(fā)展。

三、“合作治理”——基層社會(huì)治理的新模式

中國是一個(gè)擁有悠久農(nóng)業(yè)文明歷史的大國，在傳統(tǒng)社會(huì)中，農(nóng)村人口一直占人口比例絕大多數(shù)，龐大的到處鋪展的鄉(xiāng)村社會(huì)就是中國的基層。在“皇權(quán)不下縣”的情況下，鄉(xiāng)村基層社會(huì)主要依靠地方士紳來進(jìn)行治理。但這種傳統(tǒng)的“地方自治”仍是在王朝政治的結(jié)構(gòu)下實(shí)行的精英政治，國家最高權(quán)力反而恰恰不能直接觸及民眾，而只能借助中間階層。中國的現(xiàn)代化變遷在很大程度上使得這一中間階層走向消亡，土地革命使得廣大農(nóng)民成為社會(huì)政治生活的主體，為現(xiàn)代意義上的基層自治創(chuàng)造了條件。在把中國鍛造成現(xiàn)代國家的過程中，中國共產(chǎn)黨的組織力量發(fā)揮了莫大的作用，正是在其領(lǐng)導(dǎo)下，中國的國家政權(quán)與廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了直接的對(duì)接。只不過，因?yàn)橹袊且粋€(gè)超大型的國家，在國家與農(nóng)民之間仍存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、省等級(jí)別的地方政權(quán)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)的基層政權(quán)，乃是銜接國家與農(nóng)民、構(gòu)建現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)力量，基層的有效治理也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展與國家長治久安的關(guān)鍵。尤其在進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國迎來了城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，城鄉(xiāng)矛盾、基層政權(quán)與城郊農(nóng)民的矛盾變得突出，最顯著的反映便是在土地問題上。這一過程很大程度上是無法避免的，是發(fā)展途中必然要承受的巨大重?fù)?dān)。問題在于，如何把必須付出的代價(jià)降到最?。咳绾瓮ㄟ^發(fā)展解決矛盾、筑造和諧？如何探索一種新型的切合中國國情與基層實(shí)際的治理方式，實(shí)現(xiàn)中國社會(huì)政治的長治久安？

就此而言，烏坎調(diào)查引發(fā)了一些思考，提供了一些啟示。

在村民與村干部以及縣、鎮(zhèn)基層政府的沖突中，彼此若采取對(duì)抗方式，則根本不利于沖突的解決；若要化解沖突、調(diào)和矛盾，在二者之外必須有另一種力量的介入。在烏坎事例中，有效介入并化解沖突的是省工作組對(duì)烏坎村民的支持。這意味著，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系不應(yīng)該處在被中間政府特別是基層政權(quán)分隔開來的狀態(tài)；相反，為了防止地方基層政權(quán)的官僚化與腐敗變質(zhì)，避免其脫離基層民眾，追求自身的獨(dú)立利益，國家必須打破這種分隔狀態(tài)，通過直接與廣大村民進(jìn)行對(duì)接而保障其合法權(quán)益。因此，在如何看待群體性事件以及基層民眾抗?fàn)巻栴}方面，不能采取國家—社會(huì)二分法，認(rèn)為兩者是簡單的對(duì)立關(guān)系，而應(yīng)該把國家與社會(huì)、基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)視為互相協(xié)作的有機(jī)體。特別當(dāng)與村民直接接觸的基層干部與組織人為打斷了這種密切關(guān)聯(lián)時(shí)，上級(jí)政權(quán)便需要介入其中，重新建立關(guān)聯(lián)。

這種建立在基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)上下一體、協(xié)同共治基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理模式，可以稱為“合作治理”。傳統(tǒng)的基層政權(quán)治理方式偏重于自上而下的進(jìn)行，其治理主體多為“國家”層面，治權(quán)的來源也主要是通過國家政權(quán)自上而下授予；而政治現(xiàn)代化帶來的治理方式現(xiàn)代化，意味著治權(quán)的主要授權(quán)來源將由自上而下轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露?，這也就意味著治理方式的民主化。這是“合作治理”區(qū)別于既有的統(tǒng)治型或管理型治理的主要之處。后者的治理方式主要是自上而下，治理主體主要是國家政府；而“合作治理”則突出了治理主體的多元化，并采取了自下而上的治理方式。

“合作治理”要區(qū)別于單純的“社會(huì)自治”?！白灾巍蓖怀錾鐣?huì)力量對(duì)于治理過程的主導(dǎo)，以對(duì)抗或取代國家政府主導(dǎo)的自上而下的傳統(tǒng)治理方式。但實(shí)際上，縱觀各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)，民主化在保障和促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展的過程中離不開國家的有效作用?！昂献髦卫怼奔确侵荚谕ㄟ^擴(kuò)大公眾參與來使傳統(tǒng)國家吸納某些社會(huì)力量，亦非要以完全意義上的“社會(huì)自治”為目標(biāo)試圖反抗與消除國家政府主導(dǎo)的治理方式。當(dāng)然，“合作治理”也會(huì)包含著鄉(xiāng)村基層社會(huì)力量對(duì)治理過程的參與，但其出發(fā)點(diǎn)是認(rèn)為治理本身有意義，而非工具性的；同時(shí)，“合作治理”也并不否認(rèn)完全意義上的“社會(huì)自治”的價(jià)值，但也認(rèn)識(shí)到，在實(shí)際治理過程中，由“社會(huì)參與”真正走向“社會(huì)自治”并非易事，國家政府的作用也并非旬日可廢。

“合作治理”是在國家政府主導(dǎo)的自上而下的治理方式與完全意義上的反對(duì)或?qū)箛艺摹吧鐣?huì)自治”模式之間采取的中道，是對(duì)于傳統(tǒng)的“國家—社會(huì)”二元對(duì)抗模式的拆解與破除。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這一點(diǎn)，正在于在國家與社會(huì)二者之外還有中國共產(chǎn)黨這一與時(shí)俱進(jìn)的力量，由此，構(gòu)成了一個(gè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政黨—國家—社會(huì)三位一體的合作治理結(jié)構(gòu)。這也就意味著，在走向“合作治理”的過程中，黨的正確領(lǐng)導(dǎo)將發(fā)揮關(guān)鍵作用。在“合作治理”的框架內(nèi)，國家與社會(huì)不是相互對(duì)抗的關(guān)系；在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家政權(quán)建設(shè)與基層民主建設(shè)將是相互依存、相互促動(dòng)的關(guān)系。通過國家政權(quán)建設(shè)促進(jìn)基層民主建設(shè)，通過基層民主建設(shè)推動(dòng)國家政權(quán)建設(shè)——實(shí)現(xiàn)這一上下交映、相生并進(jìn)的過程，也正是中國政治的現(xiàn)代化過程，是“人民民主”的制度化過程，是治理方式的變革過程?！胺?wù)型政府”正是在“合作治理”框架下對(duì)于政府性質(zhì)、目標(biāo)與角色的基本定位。一方面，政府將服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展；另一方面，在與社會(huì)進(jìn)行有效互動(dòng)的基礎(chǔ)上，政府將致力于推動(dòng)基層民主的建設(shè)與“合作治理”的實(shí)現(xiàn)。

從烏坎案例來看，鄉(xiāng)村政治的發(fā)展非但不是國家權(quán)力特別是上層國家權(quán)力的退出，還更可能是一個(gè)上層國家意志徹底貫徹的過程。烏坎選舉的意義不在于選舉本身，而在于它再一次顯示了中國改革的現(xiàn)實(shí)：改革必須既有基層的動(dòng)力，又有高層的支持。尤為關(guān)鍵的是，比選舉更重要的是要?jiǎng)?chuàng)造一種上下順暢交通、國家社會(huì)協(xié)同合作的新型治理模式。由于烏坎村的村民自治實(shí)踐仍處于“現(xiàn)在進(jìn)行時(shí)”，是一種朝向不確定未來的開放性、探索性實(shí)踐，這就打開了探究治道變革、推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式創(chuàng)新的空間。

如果說中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與上層國家政權(quán)的推動(dòng)是基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)走向“合作治理”的政治保證，那么主要建立在農(nóng)村集體資源、特別是集體土地資源基礎(chǔ)上的集體經(jīng)濟(jì)則是實(shí)現(xiàn)“合作治理”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，若要真正走向“合作治理”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展便非常關(guān)鍵。以烏坎為例，即便能夠順利收回原來屬于烏坎村民集體的土地，其后如何利用這些土地也成了新的重大問題。如果不能發(fā)展出集體經(jīng)濟(jì)，那么就會(huì)使農(nóng)村土地集體所有制變得有名無實(shí)，“合作治理”即便能夠?qū)崿F(xiàn)，大概也只能空搭一個(gè)框架，沒有血肉，無從依著。至于如何通過不同的方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，在共富基礎(chǔ)上推動(dòng)社會(huì)政治的建設(shè)，則是包括烏坎在內(nèi)的中國鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)所面臨的一個(gè)根本性問題。目前，廣東省已經(jīng)開始探索“政經(jīng)分開”，使村委會(huì)與村集體企業(yè)的經(jīng)營分開，以后應(yīng)該會(huì)有更多的嘗試出現(xiàn)。

（作者系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯：戴群英