中共江蘇省委黨校課題組

社區(qū)黨組織在城市基層社會管理中的角色定位

中共江蘇省委黨校課題組

以創(chuàng)新思維探尋出適應時代發(fā)展的社會管理模式，已經(jīng)成為我們黨執(zhí)政面臨的一個新課題。黨的十八大報告強調要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體系。由此可見，“黨委領導”是加強社會管理的基本原則，這就要求社區(qū)黨組織在推進社區(qū)社會管理創(chuàng)新過程中，要準確定位自身角色，正確處理黨的領導與城市社區(qū)自治的關系。2010年以來，江蘇省在社區(qū)社會管理創(chuàng)新實踐中，對加強和改進黨的領導進行了卓有成效的探索。系統(tǒng)總結江蘇省的具體做法，深入剖析尚存在的突出問題并尋求解決的對策，對于進一步從理論上厘清社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中的角色，不斷提升城市社區(qū)社會管理水平，具有重要意義。

一、社區(qū)黨組織推進城市社區(qū)社會管理的具體做法

江蘇城市社區(qū)黨組織在推進社區(qū)社會管理方面的基本思路是，確立黨組織在社區(qū)自治中的政治核心地位，堅持黨對社會自治管理的政治、思想和組織領導，發(fā)揮黨組織在社區(qū)社會管理中協(xié)同各方、領導全局的作用。

南通市為適應社會管理創(chuàng)新的要求，開展社區(qū)精細網(wǎng)格化管理，即根據(jù)屬地化、社會化、信息化等原則，堅持條塊結合，以塊為主，將社區(qū)管轄地域劃分成若干網(wǎng)格狀的單元，對每一網(wǎng)格實施動態(tài)、全方位管理；同時根據(jù)網(wǎng)格劃分，整合社區(qū)服務資源，組織網(wǎng)格服務團隊，點對點、面對面地對網(wǎng)格內(nèi)的居民進行多元化、精細化、個性化服務，積極探索建立職責明確、管理精細、信息共享、渠道暢通、服務有效的社區(qū)社會管理服務體系。

無錫市本著便于聯(lián)系、便于組織、便于開展工作的原則，按照地緣、單元和單位三種類型，劃分若干網(wǎng)格進行社區(qū)管理，逐步形成“街道—社區(qū)—片區(qū)—樓棟”四級網(wǎng)格體系。他們還確立了共駐共建新理念，把黨建工作的觸角向駐區(qū)單位、新經(jīng)濟組織、社會組織拓展，充分發(fā)揮黨組織統(tǒng)攬全局、協(xié)調各方的組織引領作用?，F(xiàn)在，無錫市社區(qū)黨組織的網(wǎng)絡已向各種性質的組織鋪開，過去沒有黨組織的，幫助其建立黨組織；過去黨組織活動少的，幫助其多開展黨組織活動，實現(xiàn)了黨組織在基層群眾中的廣覆蓋。他們還通過完善制度、構建平臺、動員和組織本社區(qū)的黨員參與社區(qū)各項活動，促進社區(qū)自治的發(fā)展。

南京市建鄴區(qū)則全面推行社區(qū)黨建屬地化管理，建立緊密型組織結構，提出并落實了樓棟有黨員召集人、小區(qū)有黨支部或黨小組、黨員有聯(lián)系方法、黨支部有活動計劃和活動場所、轄區(qū)單位黨組織有聯(lián)絡員、黨組織有完善的辦公制度和議事規(guī)則的“六有”要求。為完善基層黨建服務體系，他們組建了社區(qū)黨員志愿服務中心和黨員工作室，推進黨員“六必訪”工作，即黨員思想問題、生病住院、生活困難、意外災害、長假歸來、臨終送別必訪；建立了困難黨員關愛基金，本著街道拿一點、企業(yè)募一點、黨員捐一點的“三個一點”方法，對困難黨員實施幫扶；按照“屬地化管理、一體化推進”的理念，下放了黨員管理權限，將非公企業(yè)和社會組織的黨組織管理權限下放至社區(qū)，實現(xiàn)社區(qū)黨員管理和服務的全覆蓋。黨組織在社區(qū)工作中，要扮演協(xié)調各方、統(tǒng)攬全局的角色。為此，江蘇城市社區(qū)大都建立了以黨組織為核心的聯(lián)席會議制度，為街道、社區(qū)、企業(yè)、社會組織、物業(yè)公司、自治組織、群眾搭建起充分的溝通平臺。在聯(lián)席會議上，各方意見得以充分交流，通過民主協(xié)商形成共識，這有利于充分利用各方的優(yōu)勢資源，提升了社區(qū)社會管理的水平。

當然，江蘇省的社區(qū)黨組織在推進社區(qū)社會管理創(chuàng)新中既有著諸多示范性的實踐，也存在某些不足。首先，盡管有一部分城市社區(qū)黨小組的建制較為完善，但黨員參與組織活動的意愿較弱，因而很難在社區(qū)群眾中深入開展黨的領導工作，也難以動員和組織群眾參與社區(qū)活動。調查顯示，在社區(qū)活動中，僅有33.7%的群眾經(jīng)常參與社區(qū)活動，另外21.5%的群眾從來不參加。其次，在社區(qū)自治中忽視黨組織和黨員的重要作用。有些黨組織錯誤地從制度上將黨小組排除在自治性社會組織之外，還有部分自治性組織雖在建立之初就引入了黨員引領的機制，但在實際運行過程中，卻忽略了黨員的引領和模范作用，這使黨的領導脫離了實際社區(qū)事務。在部分黨建工作出色的社區(qū)，如南京市南苑街道，他們將社區(qū)黨員組織到社區(qū)建設的具體工作中，進而將社區(qū)工作引入到黨的領導中來。第三，很多黨組織從“統(tǒng)籌全局”變成了“大包大攬”。在江蘇城市的一些社區(qū)，雖然黨組織開展了一些群眾看得見的具體社區(qū)工作，但由于忽略了更為重要的組織建設和統(tǒng)籌協(xié)調的領導職能，反而導致群眾抱怨社區(qū)服務不到家、不到位，黨組織則為人力不夠而苦惱。

二、社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中存在的突出問題

目前，城市社區(qū)黨組織雖然是基層社會管理的中心，但暴露出的突出問題是能力不足和角色定位不準。由于社區(qū)黨組織的整合、協(xié)調、動員能力的缺乏，因而在面對社區(qū)社會管理格局的變化時，其凝聚力和戰(zhàn)斗力一定程度上受到影響。

整合能力。城市社區(qū)黨組織除了要與上級黨組織相互溝通，還要善于整合社區(qū)資源，為社區(qū)社會管理提供切實的支持，善于把社區(qū)自治組織、政府在社區(qū)的公共管理和服務組織、社區(qū)內(nèi)的單位、企業(yè)、社會組織整合到社會管理工作中去。但實際情況下，不少城市社區(qū)的內(nèi)部資源整合基本闕如，外部關系整合也只能依靠上級權威或個人關系網(wǎng)絡，長效運行機制并沒有形成，這對于黨組織統(tǒng)籌社區(qū)建設產(chǎn)生較大消極作用。

協(xié)調能力。隨著城市化進程的加快推進，社區(qū)工作面臨各種易發(fā)和多發(fā)的矛盾。在社會轉型時期，利益主體多元化，不同利益主體間的利益沖突和矛盾加劇。調查結果顯示，涉及面廣、歷時長是一些社區(qū)利益沖突的基本特點。由于缺乏政策和制度的支持，社區(qū)黨組織對于沖突協(xié)調的作用有限、效果不佳，而各利益相關方也習慣于把上級政府視為解決問題最重要的力量。

動員能力。城市社區(qū)黨組織是我們黨聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶，也是我們黨在基層重要的動員資源。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社區(qū)自治、社會組織和公眾參與的意識日益覺醒，人們的利益訴求也日益多元化，除了逢年過節(jié)時的“送溫暖”，城市社區(qū)黨組織的作用更應該體現(xiàn)在平時對普通黨員和社區(qū)居民的動員鼓舞上。社區(qū)黨組織的工作重點應轉變到以通過動員黨員密切聯(lián)系社區(qū)群眾、積極參與社區(qū)工作，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，來保證黨組織在社區(qū)建設和自治管理中切實發(fā)揮政治指導、政治監(jiān)督和政治保障作用。然而，我們通過問卷調查發(fā)現(xiàn)，黨員動員和群眾動員狀況較差，只有21.5%的被調查者認為社區(qū)黨組織在管理社區(qū)中發(fā)揮了作用，社區(qū)黨組織的動員能力和影響力亟需進一步強化。

反應能力。由于城市化進程的速度加快和社區(qū)功能的日益完善，城市社區(qū)人口的容量和社區(qū)黨員數(shù)量也在不斷增多，各類糾紛突發(fā)事件直線上升，快速反應能力則是城市社區(qū)黨組織必不可少的一種能力。就江蘇目前的情況而言，多數(shù)社區(qū)的黨務工作者年齡普遍較大，年齡在60歲以上的占1/4左右，大部分集中在50—60歲之間，他們要承擔著30類170多項工作任務，加之各類工作任務越來越精細化，要求黨務工作者有相當?shù)膶I(yè)知識，不少人自感身體和精力難以承受。同時，社區(qū)黨員隊伍結構也日趨復雜，包括了離退休職工黨員、在職黨員、流動人口黨員、下崗職工黨員等，黨員內(nèi)部的整合與協(xié)同能力也影響到了城市社區(qū)黨組織的反應能力。

在影響黨組織領導能力的眾多因素中，黨組織在新形勢下的角色定位問題仍是最突出的一點，也是一直未曾解決的。多數(shù)社區(qū)黨組織依然“大包大攬”，既是社區(qū)管理和服務工作實際指揮者，又是實際組織者。在淮安市就該問題調研時發(fā)現(xiàn)，黨在社區(qū)的領導已遠遠突破了政治領導，以致政府依法行政和城市社區(qū)自治難以存在。某社區(qū)負責人在訪談時，很誠懇地談到了這一問題：四套班子一個門，說話算數(shù)一個人。一年打基礎，三年放衛(wèi)星，不放衛(wèi)星就上不去了。社區(qū)自治支撐不足，一是社區(qū)經(jīng)濟無法支撐社區(qū)的發(fā)展，就沒有獨立的人格，就沒法自治，少數(shù)地方有企業(yè)支持，但那不可復制。二是社區(qū)組織的負責人是主任，是在黨組織選擇和推薦下產(chǎn)生的，這樣產(chǎn)生的主任只能確保對黨組織負責。三是從現(xiàn)實層面上來說，社區(qū)自治組織的干部是沒有編制的，工作任務重，工作性質屬于臨時性的，缺乏保障。

社區(qū)黨組織這種全職保姆型的角色會產(chǎn)生諸多的消極后果。首先，會導致社區(qū)黨組織無法體現(xiàn)黨組織的政治領導作用，疏于自身的建設，疏于統(tǒng)籌作用的發(fā)揮。其次，不利于城市社區(qū)自治，也許更糟糕的是，會因為一些原本屬于經(jīng)濟社會性的問題而導致與群眾產(chǎn)生正面、直接的沖突，招致群眾對黨的不滿。

三、社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中的四重角色

在政府社會管理重心下移、社區(qū)自治逐步發(fā)展的新形勢下，城市社區(qū)黨組織作為城市社區(qū)社會管理的重要主體之一，必須進一步發(fā)揮政治核心作用。社區(qū)黨組織應在上級黨委領導下，通過扮演好政治指導者、利益協(xié)調者、思想引導者和社區(qū)管理統(tǒng)籌者四重角色，為城市社區(qū)社會管理創(chuàng)新提供政治保證和組織保障。

第一，社區(qū)黨組織要扮演好政治指導者角色。黨對社區(qū)自治的領導主要是政治領導，而不是對社區(qū)事務的包辦代替。這決定了社區(qū)黨組織在城市社區(qū)社會管理中，應在上級黨委領導下，發(fā)揮政治指導、保障和監(jiān)督作用。社區(qū)黨組織應在貫徹落實黨的大政方針政策的前提下，充分考慮社區(qū)居民的民主權利和合法權益，通過提議和監(jiān)督實現(xiàn)對社區(qū)重大問題的指導。但提議不是決定，監(jiān)督不是管制，更不是對自治權和民主程序的侵犯，而應大力建設社區(qū)自治組織，著力培育社區(qū)居民自治意識，從政治上保障社區(qū)自治積極穩(wěn)妥地推進。社區(qū)黨組織要切實維護社區(qū)居委會作為法定自治主體的地位，切實保障其“自我教育、自我管理、自我服務”功能的發(fā)揮。目前，我國大部分社區(qū)的自治功能尚顯不足，這就需要社區(qū)黨組織自上而下地加以推動，即要大力完善社區(qū)基層民主管理體制和精心培育社區(qū)居民的自治能力，促使社區(qū)居民藉助民主評議會、決策聽證會等活動載體，依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等民主權利。

第二，社區(qū)黨組織要扮演好利益協(xié)調者角色。社區(qū)黨組織直接面對和感知著群眾之間的利益矛盾和沖突，這有助于其更好地進行利益協(xié)調。社區(qū)黨組織應當暢通和拓寬與社區(qū)居民之間相互溝通的渠道，并及時有效地搜集居民的意愿和意見。這是實現(xiàn)黨對社區(qū)工作領導的基礎，也是社區(qū)黨組織得以正確引導社區(qū)自治的前提。一般來說，相較于公民個人上訪等分散化、個體化的利益訴求表達方式而言，公民通過非政府組織等組織載體來代為反映利益要求效果更為顯著。當代中國政治發(fā)展的一個現(xiàn)實趨勢是，公民通過組織渠道來集體化地參與公共事務的比例逐漸提高。考慮到這一情況，我們認為，社區(qū)黨組織不僅要充分表達社區(qū)居民的合法利益訴求，還需要根據(jù)利益群體的發(fā)展變化情況及時地創(chuàng)造新的表達渠道。通過社區(qū)黨組織利益協(xié)調功能的充分發(fā)揮，既使政府與社區(qū)利益群體及其成員的合理合法的利益訴求得到及時回應和滿足，又使社區(qū)利益群體及其成員的利益關系更加和諧和合理，進而降低通過非正常渠道進行破壞性利益表達的事件發(fā)生的概率。

第三，社區(qū)黨組織要扮演好思想引導者角色。我國城市社區(qū)建設時間較短，發(fā)育還不夠成熟，同一社區(qū)中居民在收入、年齡、受教育程度、家庭背景、生活習慣等方面存在較為顯著的異質性，由此導致社區(qū)居民思想的多元性和復雜性。有鑒于此，社區(qū)黨組織在社區(qū)管理和社區(qū)自治中必須以強有力的思想教育工作發(fā)揮政治導向作用，來確保黨的路線、方針、政策在社區(qū)的貫徹落實。社區(qū)黨組織應當加強思想政治教育和公民道德建設，提高社區(qū)居民的思想覺悟和道德水準；要讓黨員廣泛參與社區(qū)事務，通過黨員的模范帶頭作用來推動社區(qū)精神文明建設；社區(qū)黨組織要加強社區(qū)文化建設，通過積極的文化引導來提高社區(qū)居民尤其是黨員的公益意識、包容意識、團結意識和互助意識。

第四，社區(qū)黨組織要扮演好社區(qū)管理統(tǒng)籌者角色。城市社區(qū)管理面對著社區(qū)自治組織、基層政府公共管理和公共服務組織、駐區(qū)單位和各種參與型社會組織之間的復雜關系。實現(xiàn)與這些組織的溝通，促進它們之間的對話、交流和工作上的對接與協(xié)作，是加強社區(qū)管理的基礎工程，對于社區(qū)自治的發(fā)展具有重要意義。社區(qū)黨組織應致力于構建對話、交流平臺，為這些組織共同參與社區(qū)管理創(chuàng)造條件；圍繞中心工作，引導對話交流，協(xié)同各方行動。這才能實現(xiàn)在黨委、政府領導下統(tǒng)籌社區(qū)管理的全局，為社區(qū)自治提供堅實保障。

為了扮演好上述角色，城市社區(qū)黨組織有必要從健全黨員參與機制、完善領導干部選拔機制、創(chuàng)新組織載體等方面積極完善自身系統(tǒng)，以切實發(fā)揮領導核心作用。在健全黨員參與機制方面，黨組織對社區(qū)社會管理的領導離不開黨員帶頭模范作用的充分發(fā)揮，而黨員的帶頭模范作用則要從黨員對社區(qū)生活的參與中體現(xiàn)出來。南京市華僑路街道的做法是，鼓勵和指導黨員融入社區(qū)生活，密切聯(lián)系群眾，參與社區(qū)工作，以保證黨組織切實發(fā)揮政治指導、保障和監(jiān)督作用，正確引導群眾參與社區(qū)自治管理。在完善領導干部選拔機制方面，區(qū)委和街道應嚴格遵循公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則，通過競爭上崗、公開招考、民主選舉等多種方式和途徑，將那些獲得群眾和社會公認的干部和黨員充實到社區(qū)黨組織的領導班子中來；把社區(qū)作為年輕干部培養(yǎng)鍛煉的基地，選派一批優(yōu)秀的年輕黨員干部到社區(qū)進行掛職鍛煉；面向社會公開招聘，擇優(yōu)選拔知識化、專業(yè)化的社區(qū)黨務工作者，實現(xiàn)社區(qū)黨員隊伍結構的優(yōu)化和素質的提升。在創(chuàng)新組織載體方面，城市社區(qū)黨組織應該盡快建立健全縱向到底、橫向到邊的組織覆蓋體系。揚州市廣陵區(qū)按照“便于教育管理、便于組織、便于發(fā)揮作用”的原則，調整社區(qū)黨組織設置，成立社區(qū)黨委、社區(qū)黨總支和社區(qū)黨支部。每個社區(qū)黨組織下面，根據(jù)黨員分布情況，按樓宇、街巷、單位劃分出以地緣型、單位型為主要形式的網(wǎng)格，建成網(wǎng)格支部，并按院落建立黨小組，形成了由街道、社區(qū)、網(wǎng)格支部、樓棟（大院）黨小組四級組織構成的縱向到底、橫向到邊的社區(qū)黨組織覆蓋體系。黨組織從而黨的工作的全覆蓋，促進了黨建工作與社區(qū)管理的對接，為社區(qū)黨組織發(fā)揮政治核心作用提供了組織保證。

〔本文系國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11&ZD070）和江蘇省鄧小平理論研究會2011年度委托課題的中間成果。課題負責人：汪錫奎；執(zhí)筆人：周忠麗、周義程、韓丹、葛燕〕

責任編輯：張功杭