李德虎

( 四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610064)

黨的十八大提出，“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制?！雹俸\濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。這是關(guān)于當(dāng)前我國社會管理體制創(chuàng)新的宏觀把握和基本要求。如何按照這一要求，在農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新中加以落實和推進(jìn)是我們面臨和必須解決的重大時代課題與戰(zhàn)略任務(wù)。今天的農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新是中國共產(chǎn)黨探索農(nóng)村社會管理體制的歷史延續(xù)。梳理和系統(tǒng)總結(jié)新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨農(nóng)村社會管理體制的探索實踐，對于當(dāng)前的農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新無疑具有重要的理論意義和實踐價值。

一、新民主革命時期中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村社會管理體制的探索

在新民主主義革命的不同時期，中國共產(chǎn)黨以馬克思主義社會管理思想為指導(dǎo)，在根據(jù)地、解放區(qū)實行了富有特色且靈活多樣的治理制度，初步形成了新民主革命時期的農(nóng)村社會管理體制，較好實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會的有效治理，“它不僅保證了農(nóng)村包圍城市武裝奪取政權(quán)革命道路的成功，而且為新中國的村級管理提供了寶貴經(jīng)驗?！雹谔泼饔?《新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨村級管理的特點與經(jīng)驗》，《江漢論壇》2005年第4 期。這一時期的農(nóng)村社會管理體制探索主要包括以下幾個方面:

(一)農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制的探索

農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)體制是中國共產(chǎn)黨有效治理鄉(xiāng)村社會，構(gòu)筑社會基礎(chǔ)的重要保證。首先，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與根據(jù)地建設(shè)相輔相成?！爸泄舶财娇h臺城特別支部”(簡稱“臺城特支”)是中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的第一個黨支部。自此，在農(nóng)村發(fā)展黨組織成為中國共產(chǎn)黨根據(jù)地建設(shè)的一項重要工作，開啟了現(xiàn)代“政黨下鄉(xiāng)”的新征程。隨著革命重心向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，黨的基層組織在根據(jù)地普遍建立起來，“將‘一盤散沙’的鄉(xiāng)土社會整合為一個高度組織化的政治社會，得益于政黨向鄉(xiāng)村的延伸和滲透”①徐勇:《“政黨下鄉(xiāng)”:現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土的整合》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第8 期。。中國共產(chǎn)黨通過基層黨組織建設(shè)實現(xiàn)了現(xiàn)代政黨與鄉(xiāng)村社會的有機(jī)融合，為鄉(xiāng)村社會的整合奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。其次，黨的領(lǐng)導(dǎo)注重發(fā)揮工青婦等組織的作用。工會、青年團(tuán)、婦聯(lián)等組織在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，起到了很好的組織群眾、凝聚群眾的作用，農(nóng)民組織化程度的提高，有力提升了農(nóng)民的參與和表達(dá)能力，為黨的工作的順利開展凝聚了社會基礎(chǔ)和民意支撐。再次，黨的領(lǐng)導(dǎo)注重民主方式的運用。比如在抗日戰(zhàn)爭時期實行過的“三三制”，即“在政權(quán)的人員分配上，應(yīng)該是:共產(chǎn)黨員占三分之一，他們代表無產(chǎn)階級和貧農(nóng);左派進(jìn)步分子占三分之一，他們代表小資產(chǎn)階級;中間分子及其他分子占三分之一，他們代表中等資產(chǎn)階級和開明紳士”②《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第750頁。，“在最下級政權(quán)中可能須作某種變動，以防止豪紳地主把持政權(quán)，但基本精神是不違背的。在抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線政權(quán)中，對于共產(chǎn)黨員以外的人員，應(yīng)該不問他們有無黨派關(guān)系及屬于何種黨派”?！叭啤钡耐菩校{(diào)動了一切社會進(jìn)步力量，很好地實現(xiàn)了“發(fā)展進(jìn)步勢力，爭取中間勢力，孤立頑固勢力”③《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第751頁。的目標(biāo)，加速了革命戰(zhàn)爭勝利的步伐。

(二)基層政府管理體制的建構(gòu)

蘇維埃政權(quán)建設(shè)是中國共產(chǎn)黨根據(jù)地建設(shè)的重要內(nèi)容。1927年始，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地開始了紅色政權(quán)建設(shè)的探索;1931年11月，中華蘇維埃在江西瑞金建立;之后，城鄉(xiāng)基層蘇維埃政權(quán)在根據(jù)地也廣泛建立起來。時至1937年9月，中華蘇維埃變更為“中華民國陜甘寧邊區(qū)政府”，此制名告以終結(jié)。但縱觀這一歷史時期鄉(xiāng)村基層政權(quán)的實質(zhì)和運作方式，蘇維埃政權(quán)和邊區(qū)政府是基本相同的?！班l(xiāng)蘇維埃是工農(nóng)民主政權(quán)的基層政權(quán)，由選民選舉的代表組成。鄉(xiāng)蘇維埃只設(shè)主席1人，大鄉(xiāng)可設(shè)副主席1人，下面不分科，一切工作由整個鄉(xiāng)蘇維埃負(fù)責(zé)，有臨時任務(wù)，臨時組織委員會來進(jìn)行工作。在鄉(xiāng)蘇維埃方面設(shè)置了主席團(tuán)，作為鄉(xiāng)蘇維埃代表會議閉會期間全鄉(xiāng)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)。”④韋慶遠(yuǎn):《中國政治制度史》，中國人民大學(xué)出版社1989年版，第550頁。毛澤東在《鄉(xiāng)蘇維埃怎樣工作》中關(guān)于鄉(xiāng)蘇維埃的設(shè)立原則和運作流程做了詳盡的闡述，他指出“鄉(xiāng)蘇代表會議每星期應(yīng)開會一次”，帶回并討論群眾的要求和意見，其形成的決議應(yīng)向群眾報告，并“動員群眾來執(zhí)行”。由于鄉(xiāng)蘇維埃政權(quán)機(jī)構(gòu)的民主設(shè)置和民主運作，這一管理體制很好地深入到了根據(jù)地廣大鄉(xiāng)村和群眾之中，較好克服了政權(quán)機(jī)構(gòu)及其成員的官僚化傾向，彰顯了政府社會管理的人民主體性，實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村社會的有效管理和動員，“這是蘇維埃制度優(yōu)勝于歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方”⑤《毛澤東農(nóng)村調(diào)查文集》，人民出版社1982年版，第336頁。。政府管理的民主化是這一時期農(nóng)村社會管理的突出亮點。毛澤東曾深刻指出，“不反對官僚主義的工作方法而采取實際的具體的工作方法，不拋棄命令主義的工作方法而采取耐心說服的工作方法，那末，什么任務(wù)也是不能實現(xiàn)的”⑥《毛澤東選集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第140頁。，“凡屬于思想性質(zhì)的問題，凡屬于人民內(nèi)部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強(qiáng)制的、壓服的方法去解決?！雹摺睹珴蓶|選集》(第5卷)，人民出版社1977年版，第368頁。政府管理的民主化，彰顯了馬克思主義社會管理思想的實質(zhì)，也是今天加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的核心理念之一。

(三)農(nóng)民自治體制的初現(xiàn)

農(nóng)民協(xié)會的創(chuàng)立是新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨探索農(nóng)村社會管理體制的重要貢獻(xiàn)。按照現(xiàn)代社會管理理論，農(nóng)會組織便是那個時期鄉(xiāng)村社會管理的自治組織和協(xié)同力量。共產(chǎn)黨成立之初，就在浙江、廣東等地建立了農(nóng)民協(xié)會。隨著1926年《鄉(xiāng)村自治問題決議案》的實行，農(nóng)民協(xié)會快速發(fā)展壯大起來。該《議案》規(guī)定:“鄉(xiāng)民會議是鄉(xiāng)村自治之最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其使命在集合鄉(xiāng)村各種民眾勢力，樹立民主革命的真實基礎(chǔ)，實現(xiàn)鄉(xiāng)民之要求，發(fā)展農(nóng)村之經(jīng)濟(jì)”，“鄉(xiāng)村自治機(jī)關(guān)，當(dāng)由鄉(xiāng)民會議產(chǎn)生，采委員制”。農(nóng)會是兼有革命政權(quán)性質(zhì)和自治性質(zhì)的群眾組織，在探索階段雖然也出現(xiàn)過一些“盲動”和“機(jī)會主義”等問題。但從總體上來看，隨著弊端的逐步修正，這一制度創(chuàng)新在革命戰(zhàn)爭時期發(fā)揮了巨大的積極作用，把分散的農(nóng)民有效組織了起來，為革命凝聚了力量，有效化解了快速變遷中的鄉(xiāng)村治理難題。毛澤東在《湖南農(nóng)民運動考察報告》一文中總結(jié)指出，“從前拜倒在紳士權(quán)力下面的人，現(xiàn)在卻拜倒在農(nóng)民權(quán)力之下”①《毛澤東選集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第15頁。，“農(nóng)會便成了唯一的權(quán)力機(jī)關(guān)，真正辦到了人們所謂‘一切權(quán)力歸農(nóng)會’。連兩公婆吵架的小事，也要到農(nóng)民協(xié)會去解決?！雹凇睹珴蓶|選集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第14頁?？梢哉f，這種在革命戰(zhàn)爭時期建立起來的農(nóng)會組織，為鄉(xiāng)村自治提供了重要的組織載體，實現(xiàn)了政黨、基層政權(quán)和鄉(xiāng)村社會的良性互動，對后來的鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了重要影響，也為后來的農(nóng)村社會管理提供了經(jīng)驗借鑒。另外，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地還廣泛建立了村民大會、村公所、村委員會等，為新時期農(nóng)村社會管理體制的形成提供了重要的制度準(zhǔn)備。

(四)群眾參與體制的形成

群眾的廣泛和深度參與是新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨治理鄉(xiāng)村的顯著特點。首先，黨的群眾路線是群眾參與的根本體現(xiàn)。毛澤東曾深刻指出，“將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來。再到群眾中堅持下去。”③《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第899頁。通過“來、化、去”這一過程，基層群眾的訴求就能得以表達(dá)并貫徹到黨的政策之中。其次，重視群眾參與的民主制度建設(shè)。民主選舉制度、鄉(xiāng)代表會議制度、工農(nóng)通信員制度等的創(chuàng)立，為群眾參與提供了堅實的制度支撐。比如，民主選舉制度就曾被譽(yù)為“蘇維埃最寬泛的民主”④江西省檔案館、中共江西省委黨校黨史教研室:《中央革命根據(jù)地史料選編》(下冊)，江西人民出版社1982年版，第306頁。。通過民主選舉制度，落實了幾千年來沒有實現(xiàn)的男女平等的選舉權(quán)利，使人民群眾真正成為社會和國家的主人，這是和舊制度有顯著區(qū)別的;通過鄉(xiāng)代表會議制度，實現(xiàn)了政權(quán)機(jī)關(guān)人員和民眾的制度化聯(lián)系;通過表達(dá)訴求和建議、集會、結(jié)社、言論、出版與罷工的民主自由制度，群眾獲得了實質(zhì)性的監(jiān)督政府的權(quán)力;通過工農(nóng)通信員制度，使群眾能把“本鄉(xiāng)本村本屋子本機(jī)關(guān)本企業(yè)中發(fā)生的事情告訴中央的、省的、縣的、區(qū)的至鄉(xiāng)的工農(nóng)檢察員，工農(nóng)檢察員就能迅速地處理這些大大小小的事件，使每一事件得到正確解決?！雹萋甯?張聞天):《蘇維埃工作的改善與工農(nóng)檢察委員會》，《斗爭》第37 期，1933年12月5日。正是一系列的制度保障，使群眾的參與落到了實處。再次，重視群眾參與的組織建設(shè)。只有把人民群眾組織起來，才能更好地發(fā)揮群眾參與的效果。這一時期建立起來的群眾組織主要有“共青團(tuán)、工會、婦女會、貧農(nóng)團(tuán)、反帝擁蘇大同盟、互濟(jì)會等”和“赤衛(wèi)隊、暴動隊、少年先鋒隊、兒童團(tuán)等?！雹揞伹尻?《毛澤東群眾工作方法及其現(xiàn)實意義——以井岡山斗爭及中央蘇區(qū)時期為例》，《中共山西省委黨校學(xué)報》2011年第6 期。通過這一系列群眾組織的平臺，群眾獲得了參與管理的載體，黨也獲得了密切聯(lián)系群眾的平臺。

(五)法制保障的探求

重視法制建設(shè)也是新民主主義革命時期農(nóng)村社會管理體制探索的重要內(nèi)容。這一時期，中國共產(chǎn)黨先后制定和頒布了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》、《井岡山土地法》、《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領(lǐng)》、《中華蘇維埃共和國勞動法》、《中華蘇維埃共和國婚姻法》、《陜甘寧邊區(qū)營業(yè)稅修正條例》等法律法規(guī)，從法律層面上確認(rèn)和保障了人民群眾的各項權(quán)利，為根據(jù)地和解放區(qū)的社會管理提供了基本的法制依托。這一時期，在司法方式上也體現(xiàn)了鮮明的人民性和時代性。著名的“馬錫五審判方式”就是其典型代表。馬錫五秉持“一刻也不要離開群眾”的司法原則，經(jīng)?！皵y案卷下鄉(xiāng)，深入群眾，調(diào)查研究，巡回審理，就地辦案;實行審判和調(diào)解相結(jié)合，反對主觀主義的審判作風(fēng)，堅持法律原則，忠于事實真相。”⑦《中國大百科全書》(法學(xué))，中國大百科全書出版社1984年版，第403頁。這種審判方式體現(xiàn)了“司法為民，執(zhí)法為公”的理念，契合了當(dāng)時當(dāng)?shù)氐娜罕娫V求和時代所需，做到了公平、公正和公開，深受人民群眾的歡迎，曾在解放區(qū)推廣。直至今天，“馬錫五審判方式”仍可以給我們提供深刻啟示，成為了推進(jìn)中國特色社會主義民主法制的動力源泉之一。社會管理的人民性和法治精髓正是今天加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的核心理念;正在進(jìn)行中的大調(diào)解工作，其基本理念和做法也發(fā)軔于此。當(dāng)然，由于種種歷史原因，那個時期的法制和司法方式與現(xiàn)代司法理念也有不相一致的地方，比如對人權(quán)的保護(hù)力度還不夠等，這就需要我們隨著時代的發(fā)展而去不斷地發(fā)展和完善，唯如此，才能真正做到“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”⑧胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。。

總之，新民主主義革命時期形成的農(nóng)村社會管理體制，在當(dāng)時的歷史條件下較好實現(xiàn)了政黨、基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的有機(jī)融合和良性互動，為新民主主義革命的成功奠定了良好的社會基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們也要看到問題的另一面，這一時期的鄉(xiāng)村社會管理體制的探索還并不夠完備和穩(wěn)定，且是革命戰(zhàn)爭的產(chǎn)物。我們今天的借鑒和運用要“隨時隨地都要以當(dāng)時的歷史條件為轉(zhuǎn)移。”①《馬克思恩格斯選集》(第1卷)，人民出版社1995年版，第258頁。隨著歷史任務(wù)的變化和中心工作的轉(zhuǎn)移，我們需要對之適時做出調(diào)整和優(yōu)化。但有一點是需要肯定的，即這種在革命戰(zhàn)爭時期所確立起來的政黨、基層政權(quán)和鄉(xiāng)村社會的政治關(guān)系，對后來的鄉(xiāng)村治理也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，其基本理念和體制架構(gòu)是我們今天加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理需要系統(tǒng)總結(jié)并加以繼承的珍貴遺產(chǎn)。

二、新民主革命時期中國共產(chǎn)黨探索農(nóng)村社會管理體制的啟示

當(dāng)前，我國正處于全面建成小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時期，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制，為農(nóng)村社會的科學(xué)發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和體制支撐、促進(jìn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定意義重大。新民主革命時期中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村社會管理體制的探索可以為我們提供如下啟示:

(一)“國家—社會”良性互動是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在要求

在不同的歷史時期選擇不同的治理模式，在國家與鄉(xiāng)村社會之間找到平衡的體制機(jī)制，是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的內(nèi)在要求。這個平衡點在當(dāng)前“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村社會管理體制框架中的具體表現(xiàn)就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和村民自治之間的有效銜接與良性互動的實現(xiàn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與鄉(xiāng)村社會自治之間的銜接互動不是自動發(fā)生的，它一方面要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的徹底轉(zhuǎn)變和社會管理能力的提升;另一方面要求村民自治功能的強(qiáng)化和社會自身力量的生長，也就是我們通常理解的“強(qiáng)國家強(qiáng)社會”模式的出現(xiàn)，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和鄉(xiāng)村社會自治之間的有效銜接與良性互動的實現(xiàn)。當(dāng)“國家”社會管理能力不足或社會自治能力同樣不足的情況下，這對良性互動關(guān)系就會被打破。從這個意義上來說，新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村社會管理體制的探索，正是抓住了政黨、基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會良性互動體系上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即政黨與鄉(xiāng)村社會的有機(jī)融合、基層政府管理的民主化和鄉(xiāng)村社會自治功能的回歸以及社會力量的發(fā)展壯大，不失是一種探索現(xiàn)代農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的有益嘗試?？v觀這一歷史時期農(nóng)村社會管理體制探索進(jìn)程，其內(nèi)在邏輯正是國家與鄉(xiāng)村社會之間的良性互動和有機(jī)融合。這是新民主主義革命時期農(nóng)村社會管理取得成功的關(guān)鍵，也是當(dāng)前創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制的內(nèi)在要求。在社會主義初級階段，國家的主導(dǎo)作用仍將在相當(dāng)長時間內(nèi)起到重要的作用，但對于共產(chǎn)黨人朝向構(gòu)建“自由人的聯(lián)合體”的終極目標(biāo)而言，國家權(quán)力逐步回歸社會是必然的趨勢。因此，我們既要立足基本國情，充分保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，又要克服國家控制社會的僵化思維，加快形成國家與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，為社會的實質(zhì)性自治創(chuàng)造條件。從新民主主義革命時期農(nóng)村社會管理體制的探索，到新時期社會主義和諧社會的構(gòu)建，再到社會管理創(chuàng)新工程的啟動，我們能夠窺見其內(nèi)在的歷史關(guān)聯(lián)及其不同歷史時期實現(xiàn)國家與社會良性互動的現(xiàn)實進(jìn)路。

(二)改革黨的基層領(lǐng)導(dǎo)方式是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵

新民主主義革命時期，基層黨組織和鄉(xiāng)村社會的高度融合以及黨的民主化領(lǐng)導(dǎo)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會有效治理的根本保證。其中，黨的民主化領(lǐng)導(dǎo)方式是實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村社會良性互動的關(guān)鍵。目前，“鄉(xiāng)政村治”體制現(xiàn)實運行的最大障礙就是鄉(xiāng)村關(guān)系和“兩委”關(guān)系的矛盾與沖突，而問題的背后恰恰是黨的基層領(lǐng)導(dǎo)方式未完全適應(yīng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展的要求。首先看鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾?！洞迕裎瘑T會組織法》第五條明確規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”②《中華人民共和國村民委員會組織法》(2010年10月28日修訂通過)，中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/flfg/2010－10/28/content_1732986.htm.但在實際運作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委往往通過領(lǐng)導(dǎo)村黨支部的方式達(dá)到國家權(quán)力向鄉(xiāng)村社會滲透的目的。這種滲透有其必要性，但如果缺乏民主化的運作方式，就容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會之間“指導(dǎo)”和“協(xié)助”異化為領(lǐng)導(dǎo)和服從，扭曲村民自治的本質(zhì)。再看“兩委”矛盾。兩委關(guān)系矛盾的深層原因是黨政關(guān)系與國家——社會關(guān)系和交織。③景躍進(jìn):《黨、國家與社會:三者維度的關(guān)系——從基層實踐看中國政治的特點》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2005年第2期。黨國英曾指出，“兩委關(guān)系”問題的實質(zhì)是農(nóng)村社區(qū)黨支部的權(quán)力生成機(jī)制未根本改變?！包h支部書記由黨員選舉，而黨員資格又由黨支部確定，這實際上形成了一個封閉的權(quán)利體系?！蓖瑫r，“上級任命黨支部書記的現(xiàn)象也比較普遍”④黨國英:《中國鄉(xiāng)村自治:現(xiàn)狀、問題與趨勢》，《江蘇社會科學(xué)》2004年第4 期。，而農(nóng)民對于村黨支部領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生的話語權(quán)和實際影響力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這顯然不利于村民自治的良性發(fā)展。因此，改革黨的基層領(lǐng)導(dǎo)方式已經(jīng)成為當(dāng)下農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的關(guān)鍵所在。目前，一些地方探索的“兩票制”可以作為當(dāng)下解決這個問題的權(quán)宜之策。但從根本上來說，改革農(nóng)村基層黨支部的權(quán)力生成機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)方式才是治本之策。

(三)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)在農(nóng)村的存在，理所當(dāng)然地應(yīng)該把提供公共服務(wù)和回應(yīng)社會管理訴求作為自身的主要職責(zé)。毛澤東曾指出，“要得到群眾的擁護(hù)嗎?要群眾拿出他們的全力放到戰(zhàn)線上去嗎?那末，就得和群眾在一起，就得去發(fā)動群眾的積極性，就得關(guān)心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產(chǎn)和生活問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題?！雹佟睹珴蓶|選集》(第1卷)，人民出版社1991年版，第138－139頁。正是始終把保障和改善民生、回應(yīng)群眾訴求作為推動社會管理的出發(fā)點和落腳點，在教育、分配、生產(chǎn)生活等方方面面關(guān)系群眾利益的事情上做好工作，傾聽群眾心聲，關(guān)心群眾疾苦，改善群眾生活水平，同時把農(nóng)村和困難群眾作為幫扶的重點對象，黨的基層政權(quán)才得到了人民群眾的擁護(hù)和愛戴。正是由于黨的基層政權(quán)代表和維護(hù)了最廣大農(nóng)民群眾的根本利益，才使中國共產(chǎn)黨在條件艱苦、力量懸殊的情況下能夠取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭的勝利，建立了新中國。這是中國共產(chǎn)黨新民主主義革命時期推進(jìn)社會管理的重要“法寶”。當(dāng)前，我國農(nóng)村社會正在發(fā)生歷史性巨變，“空心化”和農(nóng)村新型社區(qū)化現(xiàn)象并存，農(nóng)民的利益訴求增多、民生訴求凸顯、民主訴求增強(qiáng)。這些變化對農(nóng)村社會管理體制提出了新的考驗和新的要求。而由于種種歷史和現(xiàn)實的因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，社會管理的“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應(yīng)社會管理訴求的體制性障礙。因此，要進(jìn)一步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能，“推動農(nóng)村社會管理由‘管制型’向‘服務(wù)型’轉(zhuǎn)變，逐步滿足農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活需求”②崔建平:《社會管理創(chuàng)新與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)——以濰坊市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為例》，《山東社會科學(xué)》2012年第3 期。。這既是成功經(jīng)驗，也是歷史啟示。

(四)完善村民自治制度是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的核心

新民主主義革命時期農(nóng)村社會管理體制的探索實踐告訴我們，只有充分發(fā)揮群眾自治組織的作用，“緊緊地依靠群眾，密切地聯(lián)系群眾，隨時聽取群眾的呼聲，了解群眾的情緒，代表群眾的利益，才能形成強(qiáng)大的力量，順利地完成自己的各項任務(wù)”③《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社1993年版，第342頁。。村民自治是新時期農(nóng)村社會管理和群眾參與的重要形態(tài)和重要路徑。通過村民自治制度的完善，可以促進(jìn)社會自主空間的打造，社會資本的積累和農(nóng)民有效參與，進(jìn)而為農(nóng)村社會管理創(chuàng)新提供重要的制度支撐。當(dāng)前，村民自治體制改革面臨著新的任務(wù):一是要準(zhǔn)確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理權(quán)限。要根據(jù)相關(guān)法律梳理并進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管理職能權(quán)限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”、“協(xié)助與被協(xié)助”關(guān)系變得具體而可操作，“制止任何組織和個人干涉屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)”④王妍蕾:《加強(qiáng)村民自治應(yīng)處理好的幾個關(guān)系》，《山東社會科學(xué)》2009年第5 期。。二是要剝離村民委員會的行政職能。村民委員會的“合法性”來源于村民的授意和對村民公共需求的回應(yīng)。但在實際運行過程中，村委會的行政化傾向卻較為嚴(yán)重，一定程度上弱化了村民對自治組織的認(rèn)同感和歸屬感。因此，要通過體制機(jī)制的設(shè)計促使村民委員會自治功能的回歸。比如，可以引入多樣化的公共服務(wù)供給機(jī)制，使自治組織從政府政務(wù)中抽離出來;有條件的農(nóng)村還可以設(shè)立公共服務(wù)站，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的承接提供平臺，避免村民委員會因承接政府公共服務(wù)導(dǎo)致無暇做好本職工作。在實際運作中，還可以嘗試通過村(社區(qū))工作準(zhǔn)入制度以減輕村委會、村(社區(qū))公共服務(wù)站負(fù)擔(dān)，同時進(jìn)一步規(guī)范村民委員會和公共服務(wù)站的關(guān)系，避免兩者之間的交叉和重疊。

(五)實現(xiàn)多方參與是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的根本

多方參與是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理創(chuàng)新，推進(jìn)社會國家與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的根本要求。新民主主義革命時期的農(nóng)村社會管理體制，實現(xiàn)了社會管理主體的多方參與，使社會力量競相并發(fā)，這是寶貴的歷史經(jīng)驗。在社會主義建設(shè)時期，這一經(jīng)驗需要大力地繼承和弘揚(yáng)。鄧小平曾指出，“要調(diào)動一切積極因素，調(diào)動一切力量，為把我國建設(shè)成為一個偉大的社會主義工業(yè)國而奮斗。這就是我們今后很長時期的任務(wù)?！雹荨多囆∑轿倪x》(第1卷)，人民出版社1994年版，第261頁。新時期，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”也充分彰顯了多方參與的重要性。當(dāng)前，我們尤其“要注重發(fā)揮各類社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用”①包心鑒:《中國共產(chǎn)黨與中國特色社會主義政治發(fā)展道路》，《山東社會科學(xué)》2011年第7 期。，不斷改革社會組織管理體制，培育和壯大社會力量并暢通其協(xié)同渠道;要充分發(fā)揮民主黨派參與社會管理的獨特作用，通過“參政議政、民主監(jiān)督、協(xié)調(diào)關(guān)系和自我教育”，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)社會關(guān)系的橋梁作用和協(xié)助黨和政府完成歷史任務(wù)的基本功能;要充分發(fā)揮群眾參與的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)基層政府與農(nóng)民之間的對話，暢通群眾參與渠道，健全群眾參與制度，對農(nóng)民參與的內(nèi)容、方式、途徑等做出明確規(guī)定，通過擴(kuò)大群眾參與疏導(dǎo)農(nóng)民的利益訴求，增進(jìn)農(nóng)村社會治理的“合法性”，維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定?？傊?，實現(xiàn)農(nóng)村社會管理主體、客體等要素之間的“帕累托最優(yōu)”，進(jìn)而發(fā)揮社會管理的整合功能，最大限度地促進(jìn)農(nóng)村社會的科學(xué)發(fā)展，是新民主主義革命時期農(nóng)村社會管理體制探索給我們留下的重要啟示之一。

(六)健全法治保障是農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新的依托

重視法制建設(shè)是新民主主義革命時期農(nóng)村社會管理體制探索的重要經(jīng)驗，也是這一探索留給我們的重要啟示。法治是社會管理創(chuàng)新的內(nèi)在要求，是社會管理創(chuàng)新的根本途徑、重要手段和基本保證。法律之所以能成為保障社會秩序的主要手段，“不僅僅在于法律是一種控制人的外在行為的強(qiáng)制性工具”，更主要的是“在于法律的另一優(yōu)越性，即與道德和宗教相比，法律是一種他律”。②譚志福:《法律作為社會治理工具的正當(dāng)性依據(jù)及其限度》，《山東社會科學(xué)》2011年第6 期。只有實現(xiàn)農(nóng)村社會管理的依法運行，農(nóng)村社會才能夠?qū)崿F(xiàn)長久的和諧穩(wěn)定。目前，囿于種種歷史和現(xiàn)實的因素，法治在農(nóng)村社會管理過程中的彰顯還不夠，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了農(nóng)村社會管理的質(zhì)量和水平。一方面，農(nóng)村社會管理的立法相對滯后，社會管理領(lǐng)域的立法層次底，數(shù)量少且政策不配套;另一方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象還較為普遍，“重人治、輕法治”的傳統(tǒng)觀念未根本改變，基層干部“信權(quán)不信法”和基層群眾“信訪不信法”并存?！艾F(xiàn)行法制存在的缺陷影響了農(nóng)村基層黨組織依法執(zhí)政與基層政府依法行政、基層自治組織依法辦事相互關(guān)系的和諧統(tǒng)一，影響了基層公共管理與群眾自治有機(jī)銜接與良性互動?！雹勖洗蟠ǖ?《農(nóng)村基層民主政治的法制建設(shè)實證研究——以四川農(nóng)村基層民主實踐為例》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2011年第12 期。因此，完善農(nóng)村社會管理法律體系、加大法制宣傳力度、培育法治文化和營造法治環(huán)境，構(gòu)筑起農(nóng)村社會管理良性運行的規(guī)則體系，使農(nóng)村社會管理實現(xiàn)有法可依且依法運行，是當(dāng)前創(chuàng)新農(nóng)村社會管理體制的當(dāng)務(wù)之急。

總之，新民主主義革命時期中國共產(chǎn)黨關(guān)于農(nóng)村社會管理體制的探索，關(guān)于推進(jìn)國家與鄉(xiāng)村社會協(xié)調(diào)發(fā)展的實踐經(jīng)驗和理論貯備，是我們當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村社會管理體制創(chuàng)新需要認(rèn)真研究并加以繼承的寶貴經(jīng)驗。當(dāng)前，我國社會管理創(chuàng)新的理論借鑒很多，但中國共產(chǎn)黨在不同的歷史時期領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)社會管理的實踐挖掘和理論彰顯還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這是需要學(xué)界共同努力的。