廖 進

村落民主自治管理的生動實踐——南京市六合區(qū)創(chuàng)設自然村落農民自治組織的探索與思考

廖 進

擴大基層民主尤其是農村最基層民主，是完善和發(fā)展中國特色社會主義民主政治的必然趨勢和重要基礎。伴隨著全面改革與經濟社會發(fā)展的不斷深入，全國各地城鄉(xiāng)基層民主日益擴大，公民有序的政治參與渠道不斷增多，民主實現形式漸次豐富。近年來，南京市六合區(qū)最基層農民群眾，從新形勢下農村自然村發(fā)展需要和村民自身的實際訴求出發(fā)，創(chuàng)造性地建立了以村落“農民議會”和“村（莊）務委員會”為基本形式的農民自治組織。此舉既是對現有生產關系、組織形態(tài)的調適和改革，又是對諸多社會資源的有效整合，實現了既基于又填補《村民委員會組織法》的創(chuàng)新與突破，是社會主義新農村建設的生動樣本，為豐富我國民主政治理論寶庫提供了鮮活的實踐素材。

一、趙壩拆“壩”——村落創(chuàng)生“農民議會”

趙壩是南京市六合區(qū)八百橋鎮(zhèn)西南面的一個普通小村落，共34戶人家，160多口人，400余畝農田。據考證，這里本是一片三面環(huán)水、交通閉塞的低洼荒灘，自第一戶趙姓人家落腳于此，筑壩而居，至今已有300多年歷史。同全國千百萬個村莊一樣，趙壩也經歷了農村改革帶來的巨大歷史變遷。一方面，農村家庭聯產承包責任制的實行，極大地釋放了被束縛的社會生產力，激發(fā)起人們創(chuàng)造物質財富和美好生活的巨大熱情；另一方面，由于大包干后村組經濟組織解體，基層自治組織缺失，公眾事務處于無人管理狀態(tài)。尤其是近年來，在全國許多地方包括六合，隨著行政區(qū)劃調整，“小自然村”合并成“大行政村”，管理半徑不斷擴大。原先在自然村落長期形成的地緣、血緣關系紐帶逐步“斷裂”，呈現出最基層村民自治組織缺位、配套服務明顯滯后的現象。不少地方的村民小組長只是作為村委會的“跟班腿兒”，既不能充分代表本組村民的利益，也不能有效監(jiān)督村委會。趙壩也是水利多年失修，道路泥濘不堪，環(huán)境日益惡化，利益沖突頻發(fā)。有人去找村委會，希望村里能管管趙壩的事，村干部兩手一攤：“全村26個組，5000多口人，村里就六七個干部，管得過來嗎！”

面對自身生存和發(fā)展的困境，趙壩村民趙永權等幾個“能人”坐不住了。他們認為，趙壩的事是自己的事，不指望神仙皇帝，不能等靠要，只能自己救自己。2007年春節(jié)，他們趁年初一給鄉(xiāng)親們拜年之機，挨家挨戶宣傳自力更生建設新農村、管理新家園的主張。正月初三晚上，村里的幾名骨干又聚在一起充分協商，形成了“成立趙壩人自己的組織，把趙壩人組織起來”的共識。半個月之后的正月十七晚上，大多數中國人還沉浸在過小年的歡樂之中，趙壩34戶村民代表卻聚集在村頭趙永權家開會，經過莊重而嚴肅的民主程序，選舉出本村的自治組織——趙壩農民議會，趙永權當選議長，趙久山、卞有洲等9位村民為議員。當歷史定格在這一瞬間時，處在這個幾乎不為外界所關注的普通村莊的趙壩人也許并沒有明晰而透徹地意識到，他們所完成的是趙壩有史以來最有意義的“拆壩”之舉，他們義無反顧地拆除了思想和觀念禁錮之壩，不僅開了本村民主自治實踐的先河，而且超越、拓展了《村民委員會組織法》的規(guī)定，開啟了自然村落的組織變革與流程再造。

趙壩的村民自治組織起了個響亮但又容易引發(fā)爭議的名稱——農民議會。然而和“生孩子”相比，“起名字”就是選定一個標識性符號，應當格外引起人們關注的是這一村落民主自治組織的實際作為。趙壩農民議會創(chuàng)立伊始，就立即制訂了《議事規(guī)則》和《農民公約》，形成為本自然村村民普遍認同和接受的生產生活基本規(guī)范。議會成立之后，在協調村民維修水利設施、整修村莊道路、河塘清淤、美化家園、對外招商、發(fā)展生產等方面做了大量實事，而其中諸多的規(guī)劃、協調和決策，尤其是籌集資金、爭取上級部門以及本村在外創(chuàng)業(yè)人員的支持和資助，都是一家一戶多年想辦卻無法辦到的事情。在議會的推動下，建立起趙壩水產養(yǎng)殖合作社。合作社充分尊重34戶村民的意愿，按照“民辦、民管、民享”的原則，民主選舉理事會和監(jiān)事會并形成相應章程，利用當地水面多、水資源豐裕的優(yōu)勢，水產養(yǎng)殖成果豐碩，村民深受其惠。這種由最基層自治組織創(chuàng)新，促進農民主體作用的應有發(fā)揮，進而推動基層民主和新農村建設扎實開展的作用與功效，顯然已始見端倪。

二、瓜埠“瓜”熟——“組務委員會”全鎮(zhèn)推廣

趙壩人勝果初嘗，很快在六合一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)產生示范效應，瓜埠是較早的跟進者。瓜埠鎮(zhèn)位于六合區(qū)東南部，北枕寧通、寧連高速公路，東依儀征化纖公司，西鄰揚子石化公司，金江公路貫穿全鎮(zhèn)，處于規(guī)劃中的南京“二環(huán)”以內。鎮(zhèn)域面積42.6平方公里，耕地面積2088.3公頃，戶籍人口3.1萬人，轄3個村民委員會、4個居民委員會、88個村民小組。

燒西是瓜埠鎮(zhèn)砂子溝村一個較小的自然村落，只有農戶82戶，總人口396人，占地315畝。2008年，因南京市建設紅山精細化工園，村組內土地全部被征用，維系組內村民生產生活的經濟紐帶受到不小的沖擊，于是青壯年大都外出打工或者進廠上班。燒西組一度呈現環(huán)境臟、亂、差，公共事務無人問津、沒人管理的真空狀態(tài)。燒西人看在眼里，急在心頭。但他們很快就從趙壩創(chuàng)立的農民議會中得到啟示：對于自然村的公共事務來說，最有效的辦法就是村落自治。趙壩人能以自然村為基礎實行村落自治，燒西為什么不能？于是燒西組的黨員和村民骨干積極行動起來，他們在鎮(zhèn)黨委的大力支持下，到趙壩、官塘赫等地參觀考察，學習借鑒一些先行村組實行自治的相關做法，并積極醞釀成立自己的村落自治組織。2009年2月20日晚，燒西組召開組民代表大會，以差額直選的方式，民主選舉產生了由7名成員組成的燒西組務委員會。組務委員會建立之后，村民有了主心骨，公共事務有了牽頭人。在組務委員會的組織、帶領下，村民自己動手、齊心協力整治村落人居環(huán)境。82戶農戶家家出資，修建排污水溝，將溝道連成網格狀；各家門前屋后砌擋土墻，統一栽上桂花、香樟樹。組務委員會還積極協調、溝通，取得砂子溝村民委員會的大力支持，建起籃球場和4000平米的休閑廣場，為周邊村民提供健身、休閑的設施和場所。近3年來，燒西組務委員會還帶領村民在平整道路地基、鋪設水泥路面、拆除違建、解決亂堆亂放等具體工作上取得明顯成效，組內鄰里關系也更加融洽了。組務委員會受到鄉(xiāng)親們的大力支持和積極擁護，大家由衷地說，有了組務委員會，才能“做自己想做的事，做以前不敢想像的事，做成單門獨戶做不成的事”。

燒西的做法也帶來了連鎖反應。與之毗鄰的郁莊，共有農戶52戶，總人口203人，占地280畝。自從實行家庭聯產承包責任制以來，該莊經濟發(fā)展迅猛，農民生活發(fā)生翻天覆地的變化，人均收入超萬元。但是，經濟發(fā)展了，生活富裕了，人們的幸福感卻沒能相應地提高。許多村民抱怨公共事務沒人牽頭，大事小事沒人管理；水利長久失修，道路泥濘不堪，公共衛(wèi)生惡化，環(huán)境質量下降?？吹綗鞒闪⒔M務委員會后發(fā)生的巨大變化，他們受到深深的觸動和啟迪。經過認真醞釀和籌備，在2011年5月3日召開的全體村民會議上，以差額選舉方式選出郁莊人自己的莊務委員會，7名村民當選莊務委員會委員。自此，郁莊人也在自己搭建的舞臺上開演村落民主自治的活劇。

燒西和郁莊的創(chuàng)新實踐，得到瓜埠鎮(zhèn)黨委和政府的高度重視。通過多次召開各類現場會、座談會摸底調查，認真總結典型經驗，他們深刻認識到，要改變目前因最基層民主自治組織缺位而導致的村落公共治理缺失，以及村民在利益博弈中缺少話語權的局面，必須加強領導、因勢利導，在充分尊重民意、尊重基層創(chuàng)造的前提下，巧妙利用并整合村落自有的宗族、地緣、血緣等資源，走出一條農村自然村落民主自治與管理的新路子。由此作出了在發(fā)揮典型示范帶動效應的基礎上，全鎮(zhèn)推廣并逐步實現村落自治“全覆蓋”的決策。

按照“試點示范、村際聯動、分步實施、穩(wěn)步推進”的思路，經過宣傳發(fā)動、組織指導，充分醞釀、民主選舉，到2011年，全鎮(zhèn)已有30個村落建立了順應群眾意愿、實行議行合一的自治組織。2012年起，瓜埠鎮(zhèn)黨委、政府結合村莊環(huán)境整治工作，進一步加大了“重心下移、組織下延”的推進力度。經過三年多時間的持續(xù)努力，瓜埠“瓜熟蒂落”。全鎮(zhèn)88個自然村陸續(xù)建立起農民議事會、莊務委員會，并且先后制訂了《村組議事規(guī)則》、《組民公約》等，實現了村落自治組織“全覆蓋”的預期目標。由于生產指導、社會管理、法律援助、文化服務等下移至自然村組，呈現出“公共權力群眾擔、公共事務公眾議，合作經濟共磋商、環(huán)境整治村莊辦，大事小事有人管、組內矛盾不出組”的局面，初步實現了自然村民主自治有序化、自我管理常態(tài)化。

三、六合現象——推進基層民主自治的創(chuàng)新意義

目前，建構并有序推進以自然村為基本單元的農村基層自治組織，已成為頗引人注目的“六合現象”。趙壩成立“農民議會”之后不久，就受到來自中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較中心、北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心，以及江蘇省政府研究室、省社科聯、社科院、省委黨校等研究機構的領導和專家學者的熱切關注，并且對之展開多方面的研討。之后，趙壩“農民議會”又入選第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”，同時被收入“中國地方政府創(chuàng)新”數據庫和案例庫。瓜埠全鎮(zhèn)推進村落自治組織建設則被江蘇新聞網、《黨建縱橫》以及其他省市區(qū)多家媒體競相報道，中國地方政府創(chuàng)新獎委員會也派出專家學者前來考察。在2012年3月6日召開的南京市社會建設工作會議上，瓜埠鎮(zhèn)“建立農民議事會、創(chuàng)新村落民主治理”的新模式被授予“南京市首屆社會建設創(chuàng)新獎”。透過這些紛至沓來的贊譽和榮譽，我們可以從“六合現象”這一基層民主自治的實踐樣本中解讀它諸多維度的創(chuàng)新意義。

1.探索了新形勢下有效的農民組織方式

中國農民之所以長期處于弱勢地位，根緣于他們總是以非組織化、分散化、碎片式的個體形式登臨社會歷史舞臺。在社會主義市場經濟和民主政治深入發(fā)展的新形勢下，以適合中國國情的恰當方式，將千家萬戶農民組織起來，才能使他們在與其他社會群體和組織進行的利益博弈中取得應有的“談判”地位和實際話語權，并且在謀劃生產生活、處理公共事務中不斷提高組織化、集約化和現代化程度。但是這種組織究竟應當采取何種運作方式？其他一些國家普遍建立農會、農民協會等顯然不符合目前中國國情實際的選項。無論是趙壩的“農民議會”，還是在瓜埠全鎮(zhèn)推廣的組（莊）務委員會等，都不具有行業(yè)性、階層性和跨地域性特征，而是本村落范圍內的群眾自治組織。在其章程中明確規(guī)定，必須在共產黨的基層組織和行政村村委會的統一領導下，堅守愛國愛家鄉(xiāng)原則，遵守組規(guī)民約。中共中央一號文件倡行“建立與農民生產生活密切相關的公益服務員制度，不斷增強社會自治功能”。從本質屬性上看，以“農民議會”、組（莊）務委員會為基本形式的村落自治組織，應當是“公益服務員”（其集合體或另一稱謂）的一種實現形式，而不會成為西方某些政治派別和學者主張的那種體制外的異己力量。

2.填補了自然村治理的空白

時至當下，自然村落仍是我國農村家庭之上最基本的社會組織單元。古人云：“治一國，必自治一鄉(xiāng)始；治一鄉(xiāng)，必自五家為比、十家為聯始?！蔽覈缭跐h代的行政制度就按“鄉(xiāng)、亭、里”分級治理。“亭”對應的是今天的行政村，而“里”則相當于自然村落。實行家庭聯產承包制特別是進入新世紀以來，各地農村普遍撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、并村合村，行政村管理半徑不斷擴大。但無論是現行體制、法律架構抑或是現實之中，自然村治理組織都處于缺位乃至真空狀態(tài)。這種治理環(huán)節(jié)的丟失與斷裂，必然導致行政村無力過問自然村的公共事務，更不能滿足一家一戶農民的多樣化訴求，也無法對其實施有效治理?！傲犀F象”正是以自然村組織的重構，填補了鄉(xiāng)村治理的空白，修復了行政村與農民聯系的鏈條。

3.聚合了自然村的潛在資源

我國農村在長期發(fā)展過程中，除了存有大量的物質資源還有非物質資源。這種非物質資源有文化、宗教以及組織等諸多形態(tài)，包括民俗、宗族、家族、姻親、鄉(xiāng)親、士紳、強人、能人等等。而這種資源因地緣、血緣和人脈關系，大量聚集于自然村。但農村基層組織斷裂，農民與行政村聯系弱化，不僅導致自然村的公共事務無人管、無人問，而且使得原有非物質資源處于隱性、閑置狀態(tài)，在一些地方甚而“暗流涌動”，產生諸多負面影響。六合推行的村落自治組織再造，十分有利于將上述隱性、閑散的非物質資源顯性化，并得以有效地聚合。加之有“看得見、摸得著”的實際利益導向，以及自然村自治組織章程、議事規(guī)則和村（組）規(guī)民約等約束，這種文化的、組織的資源之于自然村治理的紐結和整合作用，將得到日益充分地顯現。

4.提升了村民的民主行為能力

我國實行20多年的村民自治固然成績斐然，但這種自治如若總是在“鄉(xiāng)政”和“村（行政村）治”層面漂浮，就不可能落地扎根，也不是真正的農民自治。對于農民這個最講“實際”的階層，如果缺失直接利益的驅動，多數農民對于民主管理、民主自治，包括行使參與權、選舉權、表達權等，必然表現出“事不關己、高高掛起”的漠然態(tài)度?！傲犀F象”的本質和關鍵，在于通過重心下移、組織下延，構筑起攸關農民切身利益的組織載體，由他們自己組織起來管理村組事務和公益事業(yè)，調解矛盾糾紛，從而喚醒村組農民的主體意識，激發(fā)起他們共建美好家園和追求幸福生活的高漲熱情。正是從這個意義上我們可以預期，六合的“草根民主”具有強大的生命力，是探索并完善最基層民主和鄉(xiāng)村治理的一條有效路徑。

四、深入探索——對完善村落自治組織的若干思考

由趙壩創(chuàng)立“農民議會”引致的村落自治組織重構，在六合收到實效并得到一定程度的推廣，顯現出旺盛的生機與活力，充分說明農民群眾的實踐首創(chuàng)精神難能可貴。但推廣并完善村落民主自治這一最基層組織創(chuàng)新仍有很長的路要走。呵護并繼續(xù)培育這一典型的最佳選項，不是一味地宣傳、拔高，惟有從理性層面認知自然村民自治的必然性、必要性，同時深入探究它的運作機理、產生的實際效應及其與現行體制碰撞中可以預見和難以預見的問題，才能引導其健康、持續(xù)發(fā)展。透過“六合”現象的表征，值得進一步思考的主要問題有以下四個方面：

1.自然村自治主體的人格化

經歷兩輪村組合并之后，各地農村普遍出現最基層組織、管理的資源流失，陷入“上面管不了、自己管不著”的窘境，從根本上看，這一問題的實質是自然村自治的人格化主體缺位。目前在自然村大都只有一個村民小組長負責村組事務（甚至是一人同時兼管數個自然村），由其個人代表幾十上百戶村民的實際利益，反映他們多樣化、差別化的需求，顯然是無能為力、勉為其難的，更遑論由其組織和協調繁雜、具體的公共事務？因此，必須形成由直接利益相關者組成的自治團隊，即明晰基于自然村利益共同體的人格化的自治主體。與之緊密相關的是不斷推動村民個體實現“自然人”向“社會公民”的轉變。因而必須引導村民學習和認知“民主”、“自治”，提高其參與管理自然村公共事務的能力，實現“組中人”、“莊中人”向“社會公民”的嬗變，這對于推進自然村自治同樣是至關緊要的。

2.自然村自治權能的合法化

自然村自治組織至今仍算是農民創(chuàng)造力的新生事物。對于這一組織究竟如何定性？有人認為是政治組織，有人認為是合作經濟組織，還有人認為是NGO（即非政府組織），更多的人則傾向其為社會組織。筆者認為這些定性都不盡科學、周到。尤其不能認定其為NGO或作為我國目前統一稱謂的社會組織。因為NGO或社會組織最根本的屬性是非贏利性，而自然村自治組織顯然不可能也不應當恪守非贏利性原則；而且我國目前對社會組織仍實行雙重管理制度（即民政部門的登記管理和政府或政府指定的業(yè)務主管單位的管理），這也明顯不適用于自然村自治組織?？尚械乃悸肪褪鞘罐r民和基層創(chuàng)造的“組織下沿”的做法合法化，即以充實、完善《村民委員會組織法》的方式，明晰自然村自治組織的法律地位。我國目前的《村民委員會組織法》只有很少的條款涉及村民小組，且只是籠統地規(guī)定村民小組是村委會的下一級自治組織，并沒有對其法定權能、職責以及組織形式等作出進一步明確規(guī)定。對之進行必要的修訂和補充，應當是立法機關當務之事。倘若在全國層面作出明確規(guī)定條件尚不成熟，地方（省、市、區(qū)）層面似可先行探索。

3.自然村自治運作的協同化

對于自然村的自治組織，除了要賦予其身份上的法律定位，在實際運作過程中還必須處理好諸多協同關系，而其中最重要的是與行政村村民委員會的協同。行政村村民委員會與自然村自治組織之間不應當成為行政上的上下級關系，而應是一種協助合作關系。要做到這一點，首先必須明確兩者在事權上的分工。組（莊）務委員會的主要職能是管理本村組的集體資產，推動經濟發(fā)展，它所代表的是本組村民的共同利益，要向行政村委員會反映自己的訴求，同時還要協助行政村委員會辦理本村公共事務。行政村委員會則依據相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，代表行政村范圍內全體村民的利益，負責協調這一范圍的公共事務，組織和推動經濟發(fā)展；行政村委員會對來自各自然村組的利益要進行綜合協調，對相互之間的矛盾、糾紛進行有效的調節(jié)。依據這樣的事權劃分，就必須明確各自的經濟和財產所有權。早在1995年12月31日國務院下發(fā)的《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》中就明確規(guī)定：“屬于組(原生產隊)集體所有的資產，仍歸該組成員集體所有?！爆F在不少地方因自然村自治組織缺位，村民小組的財務只能由行政村委員會代為管理。在這種情況下，如果不能真正做到賬務公開、財務透明，村民小組的集體財產很容易被亂用、濫用，甚至被挪用或侵占。因此，凡是建立了自然村自治組織的地方，上級黨委、政府應當立即采取有效措施規(guī)范和協同村組關系，盡可能明晰自然村的經濟和財產權，減少村組經濟糾紛，使得自然村自治組織的權責、功能到位，自主有序運作。

4.自然村自治管理的規(guī)范化

村落自治組織也和其他新生事物一樣，必然經歷由“自發(fā)狀態(tài)”向“自覺狀態(tài)”轉變的過程。趙壩的“農民議會”也好，六合其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)類似的村落自治組織也罷，都是依據農民意愿自發(fā)形成的。成立之初，由于缺少科學規(guī)范和理論指導，無不帶有明顯的松散性特征和諸多不完善之處。如何進一步規(guī)范村落自治組織的自主、自治行為并保證其運轉的協調、順暢，仍面臨許多亟待進一步探索和破解的現實課題：如何作出規(guī)范、合理的制度安排，確保形成有權威、有能力的自然村落自治和管理團隊；如何正確規(guī)范與評價村落自治組織的決策和管理，切實發(fā)揮其分擔社會責任、維護社會和諧、傳承公序良俗等作用；如何對村落自治組織實施有效監(jiān)督，以提高其公信度和號召力；如何實現村落自治組織建設和黨團等組織建設的相互協調、相互促進乃至有機融合；如何實現村落內部宗族、家族之間的利益平衡和鄰里、家庭和諧，等等。面對上述諸多難題和任務，當務之急一是依據（還包括填補和完善）相關的法律法規(guī)和制度，制訂科學、可行的選舉規(guī)則、操作程序和承接方式，規(guī)范村落自治組織及其成員的產生、罷免程序以及職責權限和所得報酬等；二是修訂和完善符合自然村實際的自治組織議事規(guī)則和村（組）規(guī)民約，對自然村集體資產和公共事務的管理和運營等，作出具體的、具有可操作性的規(guī)定。由此才能因地制宜、亦步亦趨、循序漸進地推進村落民主自治與管理的健康、持續(xù)發(fā)展。

（作者系中共江蘇省委黨校巡視員、教授）

責任編輯：張功杭