■ 張遠索（北京聯(lián)合大學(xué)人居研究中心，北京100191）

從人口計劃生育談住房計劃擁有
——兼論保障性住房體系的合理構(gòu)建

■ 張遠索
（北京聯(lián)合大學(xué)人居研究中心，北京100191）

本文從考察人口計劃生育政策的合理性、取得成效、存在問題及完善思路入手，研究住房計劃擁有的必要性與制度設(shè)計，提出借鑒計劃生育政策的理念和做法，對住房資源進行調(diào)配。在建立此制度之前的過渡時間，要加大保障性住房建設(shè)。建議不同規(guī)模、不同區(qū)域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市應(yīng)根據(jù)自身特點設(shè)計不同的保障性住房體系，但都應(yīng)該加強保障性住房的動態(tài)監(jiān)管。

人口計劃生育 住房計劃擁有 保障性住房體系

隨著我國社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，多數(shù)城市的人地矛盾日益突出，人口的迅速膨脹與土地資源的稀缺性擰成的死結(jié)越來越緊，成為很多地方社會經(jīng)濟健康發(fā)展的主要瓶頸。從理論界看，人口與住房問題分屬兩個不同的學(xué)科，兩個領(lǐng)域的學(xué)者分別從自身專業(yè)的角度出發(fā)，對兩個問題進行了深入剖析［1-4］，但將兩者本質(zhì)上的異同點作為研究對象的成果非常少。事實上，人口數(shù)量的控制和住房資源的調(diào)控不同程度地體現(xiàn)出政府管理的行政色彩，而這種行政管理又包含了濃厚的計劃特征。從發(fā)展現(xiàn)狀來看，人口規(guī)模的控制力度和實效要強于房價調(diào)控。在此背景下，本文擬從通過透視人口計劃生育政策，分析住房計劃擁有的必要性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計城市保障性住房體系構(gòu)建方案，以期為政府部門制定后續(xù)相關(guān)政策提供參考。

1 人口計劃生育：合理性、成效及政策修正

1.1 計劃生育政策的合理性和成效。我國人口基數(shù)大，建國后生活條件逐步好轉(zhuǎn)、受“多子多?！?、“養(yǎng)兒防老”、“兒子才能續(xù)香火”等傳統(tǒng)觀念及社會保障體系不夠完善等因素影響，出生率奇高。巨大的人口包袱掣肘了生活經(jīng)濟的發(fā)展，多年來成為制約我國全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。有鑒于此，國家在1978年以后把計劃生育定位為一項基本國策，寫入憲法，并制定了影響至今的生育政策。實行計劃生育是根據(jù)馬克思主義關(guān)于物質(zhì)資料生產(chǎn)與人類自身再生產(chǎn)應(yīng)該相適應(yīng)的原理，結(jié)合我國國情而制定的重大戰(zhàn)略決策[5]。通過控制人口數(shù)量來實現(xiàn)人地協(xié)調(diào)發(fā)展是完全合理的、必要的。實行計劃生育政策以來，我國人口控制工作取得了舉世矚目的成就，少生4億多人，提前實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型的歷史性轉(zhuǎn)變，人口增長速度減緩，極大地緩解了人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟之間的矛盾，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，使整個社會具備了比較適宜的人口環(huán)境[6-7]。

1.2 計劃生育政策缺陷與修正。計劃生育政策在體現(xiàn)其積極作用的過程中，反面效果也逐步顯現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是導(dǎo)致社會人口年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)問題，眾多家庭面臨兩個年輕人要供養(yǎng)四個老人一個孩子的壓力，老齡化現(xiàn)象明顯，嚴(yán)重考驗社會的養(yǎng)老機制；二是獨生子女從小生長環(huán)境缺少兄弟姐妹手足之情，“獨苗兒”身份備受寵溺，性情太多自我，不利謙恭禮讓、團結(jié)協(xié)作等良好品質(zhì)的形成；三是獨生子女家庭結(jié)構(gòu)脆弱，受不起巨大變故沖擊。因此計劃生育政策宜在整個社會層面放開二胎限制，嚴(yán)控三胎及以上。

2 住房計劃擁有：必要性與制度設(shè)計

2.1 住房計劃擁有的必要性。住房是最基本的生活資料，不能作為純粹的商品進行買賣，更不能放任壟斷和炒作。住房計劃擁有即限定家庭的住房占有套數(shù)，比如一套、兩套等，理念基本上等同于計劃生育政策。我國農(nóng)村地區(qū)實際上一直在完美地貫徹家庭住房計劃擁有的做法。《土地管理法》規(guī)定宅基地一戶只能申請一處，也就是說一家人只能申請一塊宅基地，在該地塊上建房。改革開放以前，城市住房市場也體現(xiàn)出計劃擁有的特征，多數(shù)通過公房形式獲取安身之所，1998年房改尤其是2003年建設(shè)部起草的18號文出臺后，商品房占據(jù)市場絕對主角。近10年來，房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)歷了絕對意義上的黃金10年，很多城市的房價在此期間上漲了10倍左右。最根本的原因在于，很長一段時間內(nèi)，多套擁有住房的家庭未受到任何限制，也沒有增加任何附加的持有成本。因此壟斷、投機、炒作房地產(chǎn)成為最賺錢的行業(yè)之一，各路資金瘋狂涌入，上演分享房產(chǎn)暴利的饕餮盛宴。在此期間，國家用遍了包括土地、金融、稅收等各種調(diào)控手段，但效果差強人意，因此必須借鑒人口計劃生育的理念和做法，限制住房資源壟斷。

2.2 住房計劃擁有的制度設(shè)計。對房地產(chǎn)市場的任何調(diào)控，都是試圖對社會財富再調(diào)整的過程，在保障某些群體利益的同時，勢必會傷及到既得利益群體的利益。如何實現(xiàn)住房計劃擁有？一種方法是快調(diào)。像當(dāng)年實行計劃生育政策那樣，一支令箭，貧富遵從。我國古代很多時期都實行過這種住房計劃擁有的做法。西漢初年，規(guī)定居民的宅基地實行統(tǒng)一劃分、統(tǒng)一分配，一戶家庭只給一塊宅基地[8]。另一種方法是慢調(diào)。通過實施累進制房產(chǎn)稅、資源調(diào)節(jié)稅等梯度增加多套住房持有家庭的持有成本，通過經(jīng)濟杠桿使其自愿將非自住型住房自愿回吐市場，并以此實現(xiàn)社會宏觀層面上的住房自愿供需平衡。

需要說明的一點是，2010年4月樓市調(diào)控政策“新國十條”出臺后，一些房價過高的城市相繼頒布限制家庭購房套數(shù)的規(guī)定，即所說的“限購令”，各地方也制定了相應(yīng)的限購規(guī)定，對房價的殺傷立竿見影，房地產(chǎn)市場進入“價滯量跌”的發(fā)展階段。房價之所以“滯”而未實質(zhì)性“下跌”，原因在于現(xiàn)行房地產(chǎn)發(fā)展模式導(dǎo)致金融系統(tǒng)喪失主動權(quán)、既得利益群體“手中有糧心不慌”以及開發(fā)商群體經(jīng)歷金融大危機鏈條緊繃被4萬億信貸曲線救活后超級自信。經(jīng)歷兩年對剛性需求的擠壓，以及通貨膨脹大背景下人人自危的輿論炒作，進入2013年后，房價又開啟上漲模式。因為限購令有其先天缺陷，即只針對增量市場，而不敢傷及存量市場，屬于既往不咎型調(diào)控思路下的政策產(chǎn)物，非常類似于當(dāng)前的房產(chǎn)稅設(shè)計理念。但是，如果將增量、存量市場都包括在內(nèi)，實行住房計劃擁有難度非常大。如前所述，這是巨大的財富再分配過程。但是如果放任現(xiàn)在的主要因壟斷導(dǎo)致的房價瘋漲現(xiàn)象發(fā)展，大量住房淪為富人盤剝窮人的工具，對和諧社會的持續(xù)發(fā)展非常不利。

3 保障性住房體系的合理構(gòu)建

3.1 保障性住房的重要性。在增加土地市場供應(yīng)、提高首付比例、差別化信貸政策、試點房產(chǎn)稅，甚至實行針對增量市場的住房限購政策等都不能取得理想效果，市場全覆蓋的住房計劃擁有短期內(nèi)又很難推進的情形下，保障性住房的作用應(yīng)該被高度重視。換言之，在當(dāng)前市場形勢下，大量修建保障性住房顯得尤其重要，這是為數(shù)不多的解決當(dāng)前市場供需矛盾的途徑之一。

3.2 保障性住房建設(shè)歷程及存在的問題。1998年房改后，我國城市改變了以往公房制度，改以商品房、廉租房、經(jīng)濟適用房為主體的市場供應(yīng)體系。2003年后，商品房成為絕對的市場主體，但廉租房、經(jīng)濟適用房作為傳統(tǒng)的保障性住房形式一直保留到了今天。2007年、2010年出現(xiàn)限價房、公共租賃房等兩種保障性住房形式。2010年前后，某些城市將拆遷安置房、棚戶區(qū)改造等也納入保障性住房體系。保障性住房在解決了一定數(shù)量家庭住房問題的同時，也暴露出一些問題，比如規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)規(guī)模、投放節(jié)奏、準(zhǔn)入退出、動態(tài)監(jiān)管等環(huán)節(jié)都有很大提升空間，其中保障性住房體系的建設(shè)大有文章可做。

3.3 保障性住房體系的構(gòu)建思路。從理論上看，廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃房構(gòu)成了面向中、低等收入家庭“出租、出售”并舉的保障性住房體系，另加上安置房、回遷房、棚戶區(qū)改造、危舊房改造等一系列安居工程，保障性住房及安居工程體系堪稱完美。但實踐中，不同規(guī)模、不同地域、不同經(jīng)濟發(fā)展水平城市的具體需求不同，需要分別構(gòu)建保障性住房體系。在大城市、東部發(fā)達城市、經(jīng)濟水平較高的城市，人口數(shù)量眾多、住房需求旺盛、城市家庭收入變化幅度較大、思想相對開放，可以考慮舍棄經(jīng)濟適用房、限價房等出售型保障性住房形式，以廉租房、公共租賃房為前保障形式。中小城市、西部地區(qū)欠發(fā)達城市，不具備上述城市特點，宜保留租售并舉的保障形式，即廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房、公共租賃房并存。

4 結(jié)語

人口計劃生育雖因長時間實行獨生政策，顯露出一定的負面效果，但可以通過放開二胎予以彌補。通過計劃經(jīng)濟的手段控制人口數(shù)量的思路和做法可以拿來為住房資源調(diào)控管理所用。在以往土地、金融、稅收、限購等房價調(diào)控政策效果不甚理想的情況下，住房計劃擁有更顯其重要地位。但考慮到我國現(xiàn)實情況，住房計劃擁有短期內(nèi)難以實現(xiàn)。在此之前，宜通過合理構(gòu)建保障性住房體系，促使保障性住房起到應(yīng)有的、更大的作用。不管在什么樣的城市，保障性住房體系構(gòu)成可以不同，但對保障性住房進行科學(xué)的動態(tài)監(jiān)管是共同面臨的問題?！?/p>

注：本文為北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃青年項目“北京市保障性住房運行機制研究”（項目編號：12CSC010）、國家社會科學(xué)基金青年項目“我國保障性住房市場板塊化設(shè)計與動態(tài)管理研究”（項目編號：12CGL094）、北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助D類項目“北京市房價、人口與建設(shè)用地規(guī)模協(xié)調(diào)管理研究”（項目編號:2011D005022000012）部分研究成果。

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