◎ 藍(lán)宇蘊(yùn)

社會(huì)管理是當(dāng)下熱門話題。狹義而言，社會(huì)管理分政府的社會(huì)管理和一般性社會(huì)管理。關(guān)于政府社會(huì)管理，早在數(shù)年前，就有研究者概括指出，我國政府社會(huì)管理應(yīng)重新定位,需從“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變、從“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變、從“細(xì)職能、大政府”向“寬職能與小政府”轉(zhuǎn)變、從“權(quán)力政府”向“責(zé)任政府”轉(zhuǎn)變、從“強(qiáng)政府、大社會(huì)”向“好政府與強(qiáng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變①。與此相呼應(yīng)，也有研究者認(rèn)為，自九十年代以來，國內(nèi)社會(huì)管理理論與實(shí)踐探討已發(fā)生明顯變化，并主要體現(xiàn)在三個(gè)范式的轉(zhuǎn)換上，即在管理理念方面，已從社會(huì)控制越來越多地轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)；在管理內(nèi)容方面，已從泛化結(jié)構(gòu)越來越多地轉(zhuǎn)向分化的結(jié)構(gòu)；在管理模式方面，已從殘補(bǔ)模式越來越多地轉(zhuǎn)向制度化模式②。所有這些有關(guān)政府社會(huì)管理“應(yīng)然”或“實(shí)然”的梳理，實(shí)際都揭示出，我國政府社會(huì)管理需要、也正在擺脫傳統(tǒng)行政體制約束，逐步向現(xiàn)代政府社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型。而轉(zhuǎn)型所指向的新體制，其核心特征是，能盡最大限度地利用“社會(huì)”性資源，并發(fā)揮社會(huì)資源的功能。

政府社會(huì)管理的主要目標(biāo)，是建構(gòu)與維系良好的社會(huì)公共秩序。與此相關(guān)，治安有序的平安社會(huì)之塑造，是當(dāng)前政府社會(huì)管理創(chuàng)新的重要主題。而發(fā)掘與激活“社會(huì)”、凝聚潛藏在民眾自身的資源與活力，不僅在平安社會(huì)建設(shè)中有事半功倍之效，且在整個(gè)社會(huì)建設(shè)中都有方向性意義。正是因循這一邏輯，茂名市茂南區(qū)在近年的“平安茂南”建設(shè)中，就以發(fā)掘與整合民間社會(huì)資源為重點(diǎn)，建構(gòu)出“以民促安”的治安防控體系，且很具效能。該體系自啟動(dòng)建立以來，茂南區(qū)治安形勢發(fā)生前所未有的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，全區(qū)刑事警情與2008年相比下降了四成多，僅2012年1月至9月，與體系創(chuàng)建前的2009年相比，刑事案件大幅下降近五成，而刑事破案數(shù)則提升了21.4%，刑事拘留數(shù)提升了18.7%，刑事逮捕數(shù)提升了26.3%。茂南區(qū)新型治安防控體系的建立，不僅扭轉(zhuǎn)了當(dāng)?shù)貒?yán)峻治安形勢，更在公共治安體制的創(chuàng)新上、在政府與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)上，提供了可供借鑒與復(fù)制的范例。這在強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理創(chuàng)新語境下，更具關(guān)注價(jià)值。

一、政府平安建設(shè)的根基在“社會(huì)”

理論意義上，現(xiàn)代政府是公共利益最重要的代表者與代理者，但公共利益本身是個(gè)動(dòng)態(tài)概念。當(dāng)群眾大規(guī)模解決了溫飽問題、并全面邁向小康社會(huì)的條件下，群眾至為關(guān)心的問題，已悄然轉(zhuǎn)向生命安全問題，以及體現(xiàn)在心理層面上的安全感問題。群眾這一核心關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，還可從著名心理學(xué)家馬斯洛關(guān)于需求滿足遵循層次遞進(jìn)的理論中，獲得相應(yīng)的印證，馬斯洛認(rèn)為，在人基本生存需求獲得滿足后，新需求會(huì)更多地轉(zhuǎn)移到安全保障方面。近年來，各地方公共治安越來越凸顯為群眾糾結(jié)的問題，就與群眾生活需求中的重心轉(zhuǎn)移有關(guān)。這一意義上，公共治安環(huán)境的改善，既是群眾關(guān)心的焦點(diǎn)問題，也是社會(huì)重要公共利益所在。與此相關(guān)，目前，許多地方政府把公共治安建設(shè)擺在重要位置，就體現(xiàn)了政府在吸納民意基礎(chǔ)上的工作重心轉(zhuǎn)移。

從社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程看,經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，大致可分三個(gè)階段:一是，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的階段。此時(shí)，生產(chǎn)力水平低下,勞動(dòng)產(chǎn)品稀缺,社會(huì)的精力主要都集中在滿足基本生活所需上；二是，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)并重發(fā)展的階段。生產(chǎn)力水平有了較大提高,群眾溫飽問題已基本解決,物質(zhì)生活以外的需求逐漸強(qiáng)勁，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展日益成為發(fā)展的主題；三是，以社會(huì)發(fā)展為主的階段。此時(shí)，社會(huì)生產(chǎn)力水平高，群眾對物質(zhì)與精神領(lǐng)域的全面發(fā)展提出很高要求,經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來越服從與服務(wù)于社會(huì)發(fā)展，社會(huì)和諧發(fā)展提到了空前重要的位置。這一發(fā)展路徑中，與社會(huì)管理密切相關(guān)的社會(huì)發(fā)展變得越來越重要。以此反觀，過去幾十年來，我國政府主要是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心，社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展往往被忽略。但當(dāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)達(dá)到一定水平時(shí)，社會(huì)領(lǐng)域的矛盾與問題在不斷積累，積累到一定程度時(shí)，就會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提出挑戰(zhàn)。

具體到社會(huì)治安領(lǐng)域，長期以來，由于政府以GDP為指揮棒，在此導(dǎo)向下，公共治安環(huán)境的改進(jìn)或優(yōu)化，實(shí)際很難真正提到政府工作核心的高度。例如，不少地方都曾經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)此類現(xiàn)象：一方面，雖然群眾要求改善治安環(huán)境的呼聲不絕于耳，甚至有時(shí)還非常高昂；但另一方面，治安環(huán)境惡化的問題卻往往依然如故，或是長期“解”而未“決”。這其中的癥結(jié)，主要就在根深蒂固的GDP崇拜癥中。近年來，隨著科學(xué)發(fā)展觀與服務(wù)型政府理念的不斷普及與向縱深滲透，地方政府正在逐漸走出“唯”經(jīng)濟(jì)指標(biāo)“是從”的困擾，政府職能重心的進(jìn)行著重新的定位，經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)型的發(fā)展方式已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)向，民生問題日益成為政績考核的新指向，與此相關(guān)，社會(huì)建設(shè)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展逐漸成為政府工作的新核心。茂南區(qū)平安社會(huì)建設(shè)就是在這一社會(huì)背景下啟動(dòng)，并取得顯著效果的。

茂名市地處廣東省西南部，是廣東這個(gè)中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。而茂南區(qū)是茂名市下轄的主城區(qū)，也是全市政治、經(jīng)貿(mào)與文化中心所在。整個(gè)區(qū)總面積為507平方公里，常住人口84萬多，下設(shè)七個(gè)街道、八個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)試驗(yàn)區(qū)。就公共治安狀況而言，一方面，由于茂南區(qū)地處城市核心地帶，人口與各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素相對聚集，因而，長期以來，社會(huì)治安形勢比較復(fù)雜和嚴(yán)峻，群眾要求改善公共治安狀況的呼聲也比較強(qiáng)烈；但另一方面，地方政府能夠用于改進(jìn)社會(huì)治安的資源有限，這其中，主要是省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)比較少，政府可支配的財(cái)稅資金遠(yuǎn)少于同類地區(qū)，致使茂南區(qū)治安經(jīng)費(fèi)匱乏、警力警種欠缺。現(xiàn)實(shí)的不利條件雖給平安建設(shè)帶來負(fù)面影響，但也給政府提供了換個(gè)發(fā)展思路的驅(qū)動(dòng)力。

在諸多不利約束下開展“平安茂南”建設(shè)，若仍沿用傳統(tǒng)的工作方式，要想取得治安環(huán)境的顯著改變，幾乎是沒有多少可能的。茂南區(qū)通過社會(huì)管理創(chuàng)新，最終走出了一條平安社會(huì)建設(shè)的新路子。自2009年下半年以來，茂南區(qū)政府啟動(dòng)了“平安茂南”建設(shè)的系列活動(dòng)，尤其是自2012年以來，區(qū)委區(qū)政府還把“平安茂南”建設(shè)列為全區(qū)十大民生工程之一，并且建構(gòu)起了很具有茂南特色的、立體化的“以民促安”防控體系。這一治安體系不僅內(nèi)容新穎，而且效果彰顯，因而被評為2012年廣東省社會(huì)管理優(yōu)秀創(chuàng)新項(xiàng)目。茂南區(qū)把社會(huì)治安當(dāng)重大社會(huì)工程來推行，既體現(xiàn)了茂南區(qū)政府工作重心的社會(huì)性轉(zhuǎn)移，更體現(xiàn)了建構(gòu)民心工程中傳統(tǒng)管理體制與方式的轉(zhuǎn)向。

二、政府搭建民間公共治安平臺(tái)

一個(gè)地區(qū)良好的社會(huì)治安環(huán)境，是該地區(qū)寶貴的公共產(chǎn)品與社會(huì)財(cái)富。好的治安環(huán)境具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，它不僅能招徠更多投資與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能給居民帶來幸福感、安全感，并吸引更多人在這里安居樂業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性循環(huán)。但問題在，恰好由于治安環(huán)境是具有很強(qiáng)公共性與外部性的“產(chǎn)品”，而在我國目前，公共產(chǎn)品的供給渠道十分匱乏，除依賴政府之外，往往別無其他“操心者”與“操力者”。與此有關(guān)，在許多地區(qū)，政府甚至成為社會(huì)治安的唯一責(zé)任主體。其中原由，主要就是民間社會(huì)資源遠(yuǎn)沒有開發(fā)、利用起來，這里的更根本原因又在，民間資源得以開發(fā)與利用的社會(huì)平臺(tái)極度短缺。

現(xiàn)代政府的社會(huì)管理中，如果不著力培育社會(huì)組織這一工作平臺(tái)，并讓其成為轉(zhuǎn)移政府職能的載體，社會(huì)各利益主體的自主性、自發(fā)性與活力就無法激發(fā)出來，政府職能轉(zhuǎn)移也是空話。傳統(tǒng)政府管理主要是自上而下的垂直型控制，缺乏彈性與變通性，這在現(xiàn)代多元社會(huì)主體不斷產(chǎn)生時(shí)，會(huì)顯得難以適應(yīng)，因?yàn)椋浩湟?，作為社?huì)管理指向的社會(huì)領(lǐng)域，是有自身的運(yùn)作特點(diǎn)與邏輯的，它是人們自主結(jié)合而成的復(fù)雜人際關(guān)系系統(tǒng)，當(dāng)自下而上的社會(huì)能力增強(qiáng)時(shí)，這種自上而下的管控，容易造成政府意志和社會(huì)意愿、政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)利、政府選擇和社會(huì)選擇的矛盾，導(dǎo)致權(quán)力對權(quán)利的擠壓；其二，垂直型政府管理往往偏好整齊劃一，忽視地區(qū)或人群差異，容易導(dǎo)致資源配置的不合理或無效率；其三，垂直型政府管理中，政府為推行工作的便利，往往盡可能使社會(huì)科層化，易人為地制造社會(huì)權(quán)利的不平等，影響各階層的溝通，等等③?，F(xiàn)在政府社會(huì)管理創(chuàng)新，其重要任務(wù)就是尋找上述問題的解決之道。而民間社會(huì)平臺(tái)的建構(gòu)，恰好有助化解這些由來已久的問題。

茂南區(qū)政府在“平安茂南”建設(shè)中，既承擔(dān)了初始行動(dòng)者的角色，也自始至終地扮演著實(shí)踐推動(dòng)者的角色。其中，特別值得關(guān)注的是，與傳統(tǒng)路徑不同，茂南區(qū)政府在治安防控體系建構(gòu)中，很注重營造平安社會(huì)的民間平臺(tái)。而茂南治安促進(jìn)會(huì)的成立與有效運(yùn)作，就集中體現(xiàn)了茂南區(qū)政府在多元治安主體的發(fā)掘與打造中的獨(dú)特功能。2009年11月，在區(qū)委區(qū)政府的認(rèn)可與支持下，茂南公安分局向市、區(qū)兩級人大代表和政協(xié)委員提出倡議，動(dòng)員那些熱心社會(huì)治安的企業(yè)界人士自行組織起來，成立了茂南區(qū)治安促進(jìn)會(huì)。促進(jìn)會(huì)通過募集社會(huì)資金，建立起物質(zhì)與精神激勵(lì)并重的激勵(lì)機(jī)制，對凡是舉報(bào)或?qū)ψゲ哆`法犯罪分子有貢獻(xiàn)的群眾，都進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，由此調(diào)動(dòng)廣大群眾維護(hù)社會(huì)治安的自覺性，同時(shí)也讓更多人成為社會(huì)治安的積極參與者與推動(dòng)者。

政府對民間治安平臺(tái)的打造和運(yùn)作，所推動(dòng)與形成的是介入了越來越多民間自主性的新型治安體系，與此相對應(yīng)，該體系所發(fā)揮的維護(hù)社會(huì)治安的功能，也在越來越大程度上有了民間社會(huì)的自主能動(dòng)性。我國當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)管理形勢，包括社會(huì)治安形勢都比較復(fù)雜，社會(huì)對公共安全的多樣化需求亦越來越強(qiáng)大。此時(shí)，政府只有尊重與培育多元社會(huì)治安主體，才能打破政府包攬的局面，并建立起國家、社會(huì)與公民共同參與的公共安全體系?；蛘哒f，政府顯著社會(huì)取向的建構(gòu)，能讓民間社會(huì)有利促進(jìn)治安的元素獲得培育，這無論在后續(xù)的現(xiàn)代治安體制與機(jī)制的建構(gòu)發(fā)展中，或者是在降低政府公共治安的運(yùn)作成本中，都有不可替代的效用。特別是在我國目前許多地區(qū)，普遍面臨警力不足與治安形勢嚴(yán)峻的問題，該建構(gòu)取向更有關(guān)注價(jià)值。

同時(shí)，茂南區(qū)治安促進(jìn)會(huì)的創(chuàng)建與發(fā)揮作用還表明，政府的社會(huì)管理，除行政、司法與市場方式外，還可以采用“激勵(lì)式”方法，無論是物質(zhì)的或精神激勵(lì)，都有利于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)人員參與到社會(huì)管理的活動(dòng)中。茂南區(qū)治安促進(jìn)會(huì)自成立以來，先后募集社會(huì)資金300多萬元，共召開34次見義勇為表彰大會(huì)，給132名見義勇為群眾進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。這其中，群眾直接抓獲與扭送公安機(jī)關(guān)的犯罪嫌疑人多達(dá)80多人，還涌現(xiàn)出父子倆、姐弟仨，甚至300多村民一起合力抓盜竊犯的感人事例，也曾經(jīng)有九天之內(nèi)先后涌現(xiàn)八人次的見義勇為事件。在治安促進(jìn)會(huì)的相關(guān)舉措激勵(lì)下，有越來越多群眾自覺不自覺地投身到社會(huì)治安建設(shè)的隊(duì)伍中。正是在茂南區(qū)治安促進(jìn)會(huì)推動(dòng)下，茂名市不少郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也模仿成立了社會(huì)治安促進(jìn)會(huì)，這對整個(gè)地區(qū)治安秩序的優(yōu)化產(chǎn)生了良好的社會(huì)效應(yīng)。茂南治安促進(jìn)會(huì)對社會(huì)風(fēng)氣的凈化與塑造，不僅有立竿見影之效，更有潛移默化之效。

在治安體制與機(jī)制創(chuàng)新中，茂南區(qū)政府積極推動(dòng)與建立其他民間性的社會(huì)平臺(tái)，以更好地挖掘與利用社會(huì)治安的民間資源。如2012年5月，在茂南公安分局的發(fā)起與組織協(xié)調(diào)下，還成立了警察義工隊(duì)。迄今為止，義工隊(duì)經(jīng)歷半年多的發(fā)展，至今已發(fā)展出義工隊(duì)員80多人，單獨(dú)組織或聯(lián)合市區(qū)兩級義工協(xié)會(huì)進(jìn)入社區(qū)或福利院，進(jìn)行志愿服務(wù)活動(dòng)13次，參加義工活動(dòng)的隊(duì)員達(dá)到220人次，共上門幫扶困難民警和群眾46人次，訪問特困或未成年犯罪人員家屬12人，向群眾發(fā)放各種治安宣傳材料一萬多份。茂南警察義工隊(duì)的建立、發(fā)展并積極開展活動(dòng)的事實(shí)表明，在傳統(tǒng)公共治安體制中，通過政府出面推動(dòng)，完全可以更便利地創(chuàng)造出社會(huì)性的治安平臺(tái)，并促成政府“一家獨(dú)大”治安體制向現(xiàn)代社會(huì)的多元治安體制轉(zhuǎn)型。

關(guān)注與尊重民意是現(xiàn)代公共治理的基本原則，也是政府治安機(jī)制創(chuàng)新中，能站在社會(huì)立場、并“吸納”社會(huì)資源的重要依據(jù)。政府強(qiáng)調(diào)“以人為本”的社會(huì)管理，也包括尊重與滿足群眾關(guān)于信息的知情權(quán)與建議權(quán)等。而在獲取民意的平臺(tái)與途徑上，最先進(jìn)方法便是借助信息技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)，這甚至成為政府社會(huì)管理的一項(xiàng)基本功。2011年1月，茂南公安分局正式開通“網(wǎng)上警務(wù)室”，讓群眾通過網(wǎng)絡(luò)為治安服務(wù)，之后又開通“平安茂南”的新浪官方微博，通過與群眾的網(wǎng)絡(luò)交流，聽取關(guān)于社會(huì)治安的各種意見和建議。2011年7月，分局還開通了公安局長經(jīng)個(gè)人實(shí)名論證的工作微博，這一舉措極大激發(fā)了群眾網(wǎng)絡(luò)參政議政和獲取公安信息的積極性，短短一個(gè)月內(nèi)，就聚集了六千多“粉絲”。局長就博友反映的各種治安問題，建立了《局長微博批辦事項(xiàng)》，專門督辦有關(guān)事項(xiàng)。實(shí)名微博開拓了警民間“微距離”交流的社會(huì)平臺(tái)，強(qiáng)化了及時(shí)的信息溝通與警民關(guān)系，推動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)參政問政向常規(guī)化方向發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“平安茂南”官方微博共收到違法犯罪線索162條，協(xié)助破獲案件125宗，抓獲違法犯罪嫌疑人78人，為群眾化解矛盾與解答疑難30多次。此外，還解決局長督辦事項(xiàng)41件，破案43宗，抓獲違法犯罪嫌疑人77人，化解群眾矛盾與解答群眾疑難40多次。政府治安建設(shè)中網(wǎng)絡(luò)渠道的拓展，給群眾提供了表達(dá)意見、傳遞信息、舉報(bào)犯罪的新空間，也讓原本高高在上的政府機(jī)構(gòu)人員以更平等身份回歸到群眾中。

發(fā)掘與利用“民力”改善治安，這是“平安茂南”社會(huì)平臺(tái)建設(shè)核心所在，也是政府社會(huì)管理信息平臺(tái)建設(shè)的核心所在?，F(xiàn)代信息技術(shù)不僅改變了信息采集、整理與發(fā)布方式，也開拓了政府的社會(huì)信息源。這一條件下，政府采用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)關(guān)注民眾信息，不僅有利于民意疏導(dǎo)，還能增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力?；凇熬τ邢蕖⒚窳o窮”的基本常識(shí)，茂南分局在全省率先研發(fā)和開通了“全民微博、QQ、手機(jī)短信舉報(bào)違法犯罪信息管理系統(tǒng)”。這個(gè)系統(tǒng)平臺(tái)的建立，實(shí)際創(chuàng)建了“全民信息員”制度，并將全市群眾吸納進(jìn)情報(bào)信息員中，建立起包括娛樂場所、停車場等從業(yè)人員的廣泛信息采集平臺(tái)。這個(gè)利用現(xiàn)代技術(shù)手段建立的信息舉報(bào)系統(tǒng)，讓每個(gè)群眾都成為公安機(jī)關(guān)信息情報(bào)員，開啟了“全民警務(wù)”的先例。該系統(tǒng)不僅把全市各單位，還將全市632名環(huán)衛(wèi)工人和520名出租車司機(jī)都聯(lián)系起來，共同構(gòu)成公安機(jī)關(guān)的信息傳遞者，以此提高了專門機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)與打擊犯罪的速度與能力。茂南區(qū)還以這個(gè)系統(tǒng)為平臺(tái)與基礎(chǔ)，進(jìn)行良好社會(huì)治安風(fēng)尚的再造。按照新制訂的有關(guān)制度，群眾如果利用信息管理系統(tǒng)及時(shí)進(jìn)行治安信息傳遞，且協(xié)助公安機(jī)關(guān)破案者，可獲得一定獎(jiǎng)勵(lì)，由此激發(fā)了群眾兼當(dāng)公安情報(bào)員的熱情，并促進(jìn)了社會(huì)治安環(huán)境的改善。

三、政府對民間資源的發(fā)掘與整合

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府社會(huì)管理就是依賴行政權(quán)力進(jìn)行控制和動(dòng)員的，其實(shí)這種方式之所以有效與有力，與政府幾乎全部壟斷性地掌握了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，政社與政企高度合一密切相關(guān)。然而，政府這一權(quán)力結(jié)構(gòu)狀態(tài)與形式，具有自身難以克服的弊端，特別是體現(xiàn)在對社會(huì)資源的整合上。如政府封閉性的條塊式管理，各行政單元在“條”與“塊”、“條”與“條”、“塊”與“塊”之間相互分割，實(shí)際很難把各種社會(huì)資源有效地連接與整合起來。具體而言，第一，封閉的條塊式管理，政府作為單一管理主體，其本位利益往往超越社會(huì)整體利益，這樣，即使在行政系統(tǒng)內(nèi)部，也不容易形成真正的合力；第二，封閉的條塊式管理，管理者因過于重視自身的利益，并輕視或忽略被管理者利益，直接削弱了政府管理的社會(huì)基礎(chǔ)?；蛘哒f，政府的封閉性條塊式管理，是一種孤立于“社會(huì)”之外的管理，無法有效吸納社會(huì)的力量與資源。

改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源在日益膨脹的同時(shí)，也越來越趨向于分散化。在社會(huì)資源分散與利益分化條件下，社會(huì)管理只有轉(zhuǎn)換為各公共部門、利益群體及個(gè)人共同參與的、“多中心主體”開放式治理，才能保證整個(gè)社會(huì)治理格局的基本均衡。換言之，市場化以來，我國社會(huì)的組織方式、資源配置方式、利益關(guān)系不斷趨于多樣化, 傳統(tǒng)行政統(tǒng)管方式的效能減弱，尤其是相對于異?；钴S的社會(huì)流動(dòng)性和開放性，政府只有設(shè)法與各民間利益主體建立平等合作關(guān)系，在增強(qiáng)他們社會(huì)自治與自我服務(wù)能力的同時(shí)，間接地強(qiáng)化政府能力，才能達(dá)到強(qiáng)化政府社會(huì)管理的目的。也就是說，當(dāng)下政府只有在發(fā)掘、整合民間社會(huì)資源的過程中，才能拓展自身社會(huì)管理的空間，并提升社會(huì)管理的效率，。

這一政府社會(huì)管理邏輯的轉(zhuǎn)變，在建構(gòu)地方治安秩序上也不例外。傳統(tǒng)公安體系與流程中，關(guān)于地方治安環(huán)境與秩序的建構(gòu)，是由公安局、派出所，至多再加上社區(qū)民警所組成、且唯一具有正當(dāng)性與權(quán)威性的公共治安主體負(fù)責(zé)的。該體系的運(yùn)作與工作展開，主要遵循自上而下的安排、發(fā)動(dòng)與動(dòng)員。這種組織結(jié)構(gòu)下的工作方式，由于缺乏警民雙向交流與互動(dòng)的機(jī)制，往往容易導(dǎo)致警民關(guān)系的緊張或?qū)α?，甚至一定條件下，容易誘發(fā)警民間的沖突。如果從治安資源的配置角度看，傳統(tǒng)公安模式也存在突出問題，對社會(huì)中能夠促進(jìn)與改善公共安全秩序的各種資源，難以發(fā)掘與利用起來。在這里，一般居民群眾是公共治安“旁觀者”的角色，一般商家或企事業(yè)單位多是公共治安“孤立者”的角色，一般的居民小區(qū)或村莊也多是作為公共治安“局外者”的角色。社會(huì)中的無數(shù)群眾、家庭、商家、小區(qū)或單位所關(guān)注的治安，主要就局限于自己“一畝三分地”范圍，并因此形成一個(gè)個(gè)分散的“內(nèi)部治安單位”。這樣，即使公安機(jī)關(guān)在開展自己的本職工作時(shí)，諸如在追捕犯罪分子時(shí)，如果沒有來自群眾的協(xié)作與必要的信息幫助，所需付出的行動(dòng)成本，往往是很高昂的。而作為一般居民群眾就更容易面臨相同的問題，如個(gè)人在遭遇難以預(yù)測的人身險(xiǎn)境時(shí)，僅僅靠個(gè)人的單打獨(dú)斗，不僅生命風(fēng)險(xiǎn)高，且實(shí)際效果也不好。因此，就公共治安視角而言，社會(huì)上的這些孤立“治安單元”存在明顯的缺陷與問題，特別是各治安單元之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，致使有限的治安資源無法聯(lián)動(dòng)起來，并發(fā)揮更大的作用。

有鑒于此，政府在公共治安的社會(huì)管理創(chuàng)新中，自然就需著眼于“民眾合力”的建構(gòu)，這樣才能塑造出與傳統(tǒng)不同的、更具效能的治安體制與機(jī)制。正是在這一思路指導(dǎo)下，茂南區(qū)公安分局直接推動(dòng)的“平安茂南”建設(shè)，就選擇了“不走尋常路”，而是把公安工作的開展，與傳統(tǒng)警民關(guān)系的梳理與重構(gòu)，有機(jī)結(jié)合起來；把公安工作的開展，與民間社會(huì)治安潛力與資源的發(fā)掘或激活，有機(jī)地結(jié)合起來，從而形成了一個(gè)具有創(chuàng)新內(nèi)涵的新型治安防護(hù)體系。事實(shí)上，在“平安茂南”建設(shè)中，能夠總結(jié)與提煉出的很重要一條經(jīng)驗(yàn)就是，著力警民聯(lián)動(dòng)關(guān)系的建構(gòu)、著力各社會(huì)群體“民力”的借助，從中強(qiáng)化群眾對公安的理解和信任，促進(jìn)新型警民關(guān)系的再生產(chǎn)，最終獲得治安環(huán)境快速改善的效果。

茂南公安分局經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，轄內(nèi)各單位，包括黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及各居民生活小區(qū)，內(nèi)部都設(shè)有安保機(jī)構(gòu)及人員，這些人員的總數(shù)多達(dá)5000多人，共同構(gòu)成單位內(nèi)部安保的主力軍。其中有些安保機(jī)構(gòu)的設(shè)施及人員還非常精良，如黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院等企事業(yè)單位，無論在安保的組織結(jié)構(gòu)，或行動(dòng)能力上，都有很好的基礎(chǔ)。即便如此，相對于社會(huì)面的公共治安而言，這些單位的安保力量處在孤立分散狀態(tài)，難以形成社會(huì)合力。為了解決傳統(tǒng)公安體制中的這一問題，2010年6月，茂南公安分局摸索建立起能把分散在各單位的安保點(diǎn)聯(lián)接起來，并加入到同一個(gè)系統(tǒng)中的大平臺(tái)，即現(xiàn)在所稱的“全城快速響應(yīng)系統(tǒng)”。目前，這一系統(tǒng)有120個(gè)單位加入，能把全市設(shè)有安保點(diǎn)的單位或小區(qū)全部串聯(lián)起來，甚至群眾還可以在路面上“調(diào)警”。

“全城快速響應(yīng)系統(tǒng)”的建立，使公安與社會(huì)保安之間、各社會(huì)保安之間進(jìn)行直接的對接，形成各治安單位能輕易互動(dòng)、協(xié)調(diào)指揮與快速反應(yīng)的社會(huì)“治安共同體”。公安機(jī)關(guān)與各加入單位之間，在安?；A(chǔ)上建立起常規(guī)化聯(lián)系，形成了社會(huì)治安層面上的合作“伙伴”關(guān)系，產(chǎn)生出以500名警察的人力，可隨時(shí)調(diào)動(dòng)全城5000安保人員的效果，即在正規(guī)警力“零增長”條件下，維護(hù)社會(huì)治安的力度卻擴(kuò)大了十倍，并達(dá)到社會(huì)治安獲得顯著改善的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“全城快速響應(yīng)系統(tǒng)”建立以來，市區(qū)刑事警情最高下降了五成，破獲或協(xié)助破獲各種刑事案件317宗，抓獲各類違法犯罪嫌疑人928人，打掉犯罪團(tuán)伙83個(gè)，追回盜搶摩托車472輛。有些居民小區(qū)安保點(diǎn)，積極與公安機(jī)關(guān)進(jìn)行互動(dòng)，形成功能強(qiáng)大的治安安全網(wǎng)絡(luò)，打擊與預(yù)防力度倍增。如利用治安聯(lián)網(wǎng)的力量，破獲系列盜竊案6宗，有小區(qū)利用治安聯(lián)網(wǎng)的力量，成功抓獲盜竊嫌疑人，而威懾與阻止可能發(fā)生的盜搶事件，比實(shí)際破獲的案件就更多。該系統(tǒng)的建立，不僅改變了傳統(tǒng)的警民關(guān)系，更在借助“民力”上，進(jìn)行了成功的嘗試。

此外，茂南區(qū)在全省率先展開“平安家居·平安茂南”視頻全覆蓋活動(dòng)，同樣建構(gòu)出能整合與利用民間資源的社會(huì)治安系統(tǒng)。2011年12月，茂南公安分局啟動(dòng)“平安家居”建設(shè)，其后還把它列入全區(qū)“十大民生工程”中。“平安家居（商企）”本是具有室內(nèi)防盜防搶與防室內(nèi)敏感氣體監(jiān)測功能的技防系統(tǒng)，茂南分局從安保角度考慮，將這一系統(tǒng)的功能進(jìn)一步向外部拓展，主要是在原來基礎(chǔ)上，增加安裝用于外部空間的社會(huì)監(jiān)控視頻，即進(jìn)行社會(huì)視頻拓展。具體說來，是勸導(dǎo)已經(jīng)安裝“平安家居（商企）”的那些家庭、商家、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等加裝若干個(gè)面向社會(huì)的視頻，協(xié)助監(jiān)測與掌握周邊治安情況，如此連點(diǎn)成線、連線成片、連片成面，實(shí)現(xiàn)由“平安家庭”、“平安醫(yī)院”、“平安學(xué)校”、“平安商家”、“平安村（居）”向“平安街道”、“平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、“平安茂南”的轉(zhuǎn)變，最終編織與建構(gòu)起覆蓋整個(gè)區(qū)域的社會(huì)治安視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。如此大規(guī)模視頻體系的安裝與運(yùn)行，若按一般套路，無疑需政府作巨額投入，并因此而至少暫時(shí)難以成為現(xiàn)實(shí)。但目前的“平安家居”技術(shù)系統(tǒng)，主要是市場化運(yùn)作，其初裝、維護(hù)維修與月租等工作，都由企業(yè)承擔(dān)。由于居民通過市場安裝的系統(tǒng)已覆蓋大部分區(qū)域，政府只需在剩余區(qū)域補(bǔ)充安裝設(shè)置，從而極大減輕了政府的負(fù)擔(dān)。根據(jù)有關(guān)測算，政府與民間資金的投入比是1∶25。這樣，政府以相對微小的投入，就收獲了社會(huì)視頻全覆蓋的監(jiān)控效果。

茂南區(qū)在“平安茂南”建設(shè)中，通過搭建多元社會(huì)平臺(tái)，巧妙借用民間社會(huì)資源和市場機(jī)制，成功推動(dòng)了治安環(huán)境的改善。我國政府素有“全能”型傳統(tǒng)，但在現(xiàn)代社會(huì)日益復(fù)雜開放趨勢下，社會(huì)管理主體多元化是大勢所趨。社會(huì)治理理論認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)秩序是靠社會(huì)治理來實(shí)現(xiàn)的，而社會(huì)治理是多元主體在公共利益、市場原則和群眾共識(shí)基礎(chǔ)上，就社會(huì)事務(wù)進(jìn)行共同協(xié)商與合作的過程。茂南區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐就表明，政府發(fā)掘、利用民間資源與力量推進(jìn)社會(huì)管理，這在消除公共服務(wù)壟斷供給的同時(shí)，還拓展了政府社會(huì)管理的資源渠道，并積極地回應(yīng)了民生需求。當(dāng)然，對照發(fā)達(dá)國家政府的社會(huì)管理，仍存在比較大差距，發(fā)達(dá)國家政府往往更注重整合式、分權(quán)化、市場化、自主式、人性化與預(yù)警式的社會(huì)管理④。若以此反觀，在政府社會(huì)管理創(chuàng)新中，還有許多值得借鑒與探討的問題。

注釋：

①中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能,提高政府社會(huì)治理能力[J].中國行政管理,2005(3).

②和經(jīng)緯,田永賢.西方政府社會(huì)管理的理論與實(shí)踐評析[J].東南學(xué)術(shù),2005（4）.

③劉中起,馬西恒.新形勢下地方政府社會(huì)管理新方式的路徑研究.湖北社會(huì)科學(xué),2010 (1).

④郭光東.利益平衡與司法公正研討會(huì)求解法官社會(huì)評價(jià)不高困惑[N].南方周末,2009- 06- 24.