肖 俏

“社區(qū)”一詞是社會學(xué)的常用術(shù)語。術(shù)語淵源學(xué)者們普遍認(rèn)為出自滕尼斯的著作《社區(qū)與社會》，但對社區(qū)概念的理解卻多元復(fù)雜。根據(jù)《中國社會工作百科全書》收錄的數(shù)據(jù)看，在現(xiàn)代社會學(xué)中，關(guān)于社區(qū)的定義有140多種。但概括起來主要包括兩類：一是功能主義觀點(diǎn)的社區(qū)定義，認(rèn)為社區(qū)是由有共同目標(biāo)和共同利害關(guān)系的人組成的社會團(tuán)體；二是地域性觀點(diǎn)的社區(qū)定義，認(rèn)為社區(qū)是在一定區(qū)域內(nèi)共同生活的有組織的人群。

目前城市社區(qū)的范圍，一般指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了相應(yīng)規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)。隨著社會經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。據(jù)中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組發(fā)布的《2012中國新型城市化報告》數(shù)據(jù)顯示，2011年中國內(nèi)地城市化率首次突破50%，達(dá)到了51.3%。這意味著中國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，中國城市化進(jìn)入關(guān)鍵發(fā)展階段，這是中國改革開放的最新的成果體現(xiàn)。在急速推進(jìn)的城市化進(jìn)程中社區(qū)作為城市的基礎(chǔ)組成部分，已成為承載社會變遷的主要載體，日益在整合社會資源、保持城市穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)前形勢下，合理規(guī)劃好城市化進(jìn)程中的社區(qū)管理體系建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)新形勢下的社區(qū)建設(shè)工作，是十分值得研究的課題。

一、城市化進(jìn)程中社區(qū)建設(shè)的重要意義

城市化是工業(yè)化與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是社會進(jìn)步的具體體現(xiàn)。從本質(zhì)上看是把原來以農(nóng)業(yè)為生的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)變到以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為生的現(xiàn)代社會。在這個過程中，務(wù)農(nóng)人員和流動人口進(jìn)行了身份的轉(zhuǎn)化，變成了城市長居人口。這種對社會身份的重新定位會引起許多的社會矛盾，影響社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成轉(zhuǎn)型期特有的問題，城市化進(jìn)程不是簡單的“轉(zhuǎn)農(nóng)入城”，也不是單純的把城市延伸擴(kuò)大。二是作為一種動態(tài)發(fā)展的社會變遷模式，是新的社會公共環(huán)境的形成過程，真正需要做到的是“讓居民融入城市生活”。處于城市化進(jìn)程中的社區(qū)居民從身份、價值觀念到工作方式、生活方式向城市市民轉(zhuǎn)化這一經(jīng)濟(jì)社會過程中，社區(qū)以綜合有效的措施進(jìn)行整體聯(lián)動，消除了造成社會變遷中的居民與城市、社區(qū)社區(qū)與城市社區(qū)隔閡的法律與政策壁壘，為處于城市化進(jìn)程中的“準(zhǔn)市民”學(xué)習(xí)成為真正意義上的市民創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，促使傳統(tǒng)居民以自身居住的社區(qū)為平臺脫胎換骨地走向現(xiàn)代文明。在這種背景下大力發(fā)展和諧社區(qū)建設(shè)，有利于城市化進(jìn)程中各種矛盾問題，適應(yīng)了社會現(xiàn)代化的需要。

二、城市社區(qū)建設(shè)存在的問題探析

社區(qū)作為城市的基本組成部分，是居民集中生活的公共領(lǐng)域。因此，社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)城市化進(jìn)程的前提基礎(chǔ)，社區(qū)建設(shè)的落后，必將阻礙城市化進(jìn)程的推進(jìn)。我國在基層的社區(qū)建設(shè)上，地方政府進(jìn)行大膽探索、科學(xué)借鑒，取得了明顯成效。但是，與日益加快的城市化進(jìn)程相比較，社區(qū)建設(shè)中還存在著一些不容忽視的突出矛盾和問題。

體制結(jié)構(gòu)建設(shè)欠專業(yè)，運(yùn)行體制不健全?，F(xiàn)階段我國的基層社區(qū)組織管理采取居民委員會黨支部和居民委員會協(xié)同管理模式，這種“兩塊牌子、一套班子”的設(shè)置采用的是以管理為先的“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”模式，以各街道指標(biāo)任務(wù)完成情況為考察方式的被動工作模式。而除了居委會外，其他的社會機(jī)構(gòu)和組織很少有發(fā)言權(quán)和自主能力，少有形成具有自身特色的社區(qū)機(jī)構(gòu)。同時部分基層社區(qū)自我定位、工作目標(biāo)、基本職能都很不明確，尚未制定較明確的規(guī)章制度，形成管理的不規(guī)范和服務(wù)不到位。隨著城市化進(jìn)程加快，社區(qū)很難處理好越來越復(fù)雜的社會事務(wù)。

政府處于主導(dǎo)地位，居民自主意識薄弱。當(dāng)前我國大部分社區(qū)建設(shè)仍停留在政府倡導(dǎo)和被動建設(shè)階段，社區(qū)居民與社區(qū)單位參與意識薄弱，社區(qū)缺乏自制主體與機(jī)制。政府主導(dǎo)下的社區(qū)建設(shè)成為慣性，居民自治依附性強(qiáng)。政府全能主義和居民對自己單位的依賴性導(dǎo)致社區(qū)居民對居住地缺乏歸屬感，無法形成社區(qū)意識。從社區(qū)管理部門看居民委員會在實(shí)際工作中承擔(dān)著繁雜的協(xié)調(diào)任務(wù)，必須協(xié)調(diào)好與各機(jī)關(guān)指派工作，慢慢變成了政府派出機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，行政性大于自主性。鑒于居民委員會的“行政機(jī)構(gòu)”角色，居民參與熱情不足，更傾向于被動的接受和反饋，參與目的被限定于對社區(qū)資源的獲取。在這種政府主導(dǎo)的社區(qū)管理模式下，社區(qū)工作者很少自主的對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，在落實(shí)好行政性事務(wù)如人口普查、經(jīng)濟(jì)收入普查、居民生活水平調(diào)查等工作后，很難擠出精力和時間來對社區(qū)公共服務(wù)、文化衛(wèi)生方面進(jìn)行深入建設(shè)。

服務(wù)體制建設(shè)落后，資金籌集渠道單一。辦公設(shè)施陳舊這是當(dāng)前各地社區(qū)的普遍現(xiàn)象，在部分舊老社區(qū)問題更加突出，某些街道還存在活動用房采用租賃方式辦公的形式。隨著城市化進(jìn)程不斷擴(kuò)展，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也相對薄弱，與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求差距不斷擴(kuò)大。城市社區(qū)人口急速增長、精神文化需求的提高以及人口老齡化等因素，勢必會造成小區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)短缺、健身場所設(shè)備不齊全、居民業(yè)余文化消遣活動單調(diào)、物業(yè)公司服務(wù)保障不齊全等問題。同時資金短缺也是當(dāng)前社區(qū)普遍存在的問題，基層政府特別是小型政府包攬了城鎮(zhèn)建設(shè)的一切，而各類企業(yè)、個人參與投資的很少，在吸引社會資本上缺乏有效的機(jī)制，不能調(diào)動社會閑散資金投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來。這種單一的投資體制和落后的投資方式存在著嚴(yán)重的狹隘性和封閉性。各種基礎(chǔ)設(shè)施的改善、辦公條件的改良、政府服務(wù)功能的伸展都需要資金支持，現(xiàn)階段單一的依靠政府財政支持很難跟上社會的發(fā)展步伐。

三、城市化背景下社區(qū)管理體系建設(shè)的路徑選擇

（一）政府重視、合理規(guī)劃

各地政府應(yīng)高度重視社區(qū)管理建設(shè)工作，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，將社區(qū)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)列入重要議事日程，實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制。建立領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，民政部門協(xié)調(diào)，有關(guān)部門配合，社會力量支持，群眾廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和工作機(jī)制。明確工作目標(biāo)，層層落實(shí)責(zé)任，狠抓各項(xiàng)工作的落實(shí)。新型城市化進(jìn)程中社區(qū)建設(shè)要進(jìn)行合理規(guī)劃，根據(jù)社區(qū)建設(shè)系列規(guī)章制度，對原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村改城鎮(zhèn)、街道和居民區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌布局，建立以1000-2000戶的適宜的新型社區(qū)。社區(qū)內(nèi)部的組織模式以社區(qū)黨組織、社區(qū)工作站、居民委員會的”三為一體”模式，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，明確領(lǐng)導(dǎo)和管理秩序。社區(qū)黨組織為重心，是統(tǒng)管社區(qū)工作的領(lǐng)導(dǎo)層。居民委員會通過召開居民大會的形式對社區(qū)工作進(jìn)行決策和管理。社區(qū)工作站作為決策的落實(shí)層，屬于決策事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。新型城市社區(qū)建設(shè)要把“辦事”和“執(zhí)事”分離，把原來居委會的統(tǒng)管職責(zé)進(jìn)行細(xì)分，建立起新型的“居委會議事、社工站執(zhí)事”的管理模式。

（二）定位清晰、權(quán)責(zé)分明

盧曼的功能分化理論認(rèn)為社會建設(shè)過程中，不論是相對較小的社會系統(tǒng)之間，還是政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)文化系統(tǒng)及公共組織這類大型的社會系統(tǒng)之間，都必須對權(quán)界進(jìn)行明晰的劃分，才能有效防范因相互間不適當(dāng)介入帶來的弊端，保證各系統(tǒng)穩(wěn)定有序地運(yùn)轉(zhuǎn)。在日常社區(qū)建設(shè)中，經(jīng)常會出現(xiàn)把街道辦事處建成準(zhǔn)政府，又以街道辦事處代替或等同于社區(qū)的做法，實(shí)質(zhì)上是混淆了社區(qū)與政府的界線，最終導(dǎo)致社團(tuán)政權(quán)化的錯誤行為。“社區(qū)自治的真實(shí)含義就是最低一級政府之下—無政府?！币簿褪钦f政府終止的地方，就是社區(qū)開始的地方。值得注意的是，“政府終止”并不是指政府與社區(qū)的完全脫離，社區(qū)中必須由政府出面處理的事務(wù)，政府可以派出相應(yīng)的行政辦事機(jī)構(gòu)、工作人員。在基層社區(qū)制度建設(shè)中政府要正確定位，從“領(lǐng)導(dǎo)”向“指導(dǎo)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，主動為社區(qū)居民提高優(yōu)質(zhì)便捷的公共服務(wù)，接受群眾的監(jiān)督和評價，把社區(qū)居委會和政府關(guān)系定位為：“指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”。同時由于社會轉(zhuǎn)型期的特殊背景，矛盾問題錯綜復(fù)雜，“政社分開”不能急于求成或者停滯不前，要通過徐循漸進(jìn)、步步為營的方式來完成改革。

（三）隊(duì)伍建設(shè)、提高素質(zhì)

社區(qū)隊(duì)伍建設(shè)要把優(yōu)選人才和公益安置相結(jié)合，并建立系統(tǒng)長效的社區(qū)服務(wù)培訓(xùn)和淘汰機(jī)制。社區(qū)公共福利性較強(qiáng)，服務(wù)內(nèi)容大多包涵殘疾人服務(wù)、弱智兒童服務(wù)、老年人服務(wù)、行為偏差者矯治服務(wù)、精神康復(fù)輔導(dǎo)、刑釋人員輔導(dǎo)與矯治等，此類服務(wù)必須由專業(yè)化的組織和專業(yè)化的隊(duì)伍來提供，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化提供體制，必須要建立一支專業(yè)化的社區(qū)工作者隊(duì)伍。社區(qū)工作者是社區(qū)工作的專職人員，是社區(qū)建設(shè)的骨干力量。采用多種方式吸引具有專業(yè)學(xué)科背景的先進(jìn)人才，充實(shí)社區(qū)工作隊(duì)伍，致力于將社區(qū)打造成專業(yè)性強(qiáng)、非行政性的新型社區(qū)。在公益性崗位中分期分批安排下崗職工從事社區(qū)工作，進(jìn)一步充實(shí)和加強(qiáng)社區(qū)工作力量，緩解社區(qū)工作人員不足的矛盾。依托地方高等教育機(jī)構(gòu)，將社區(qū)工作者納入高校干部培訓(xùn)計(jì)劃內(nèi)，進(jìn)行定期培訓(xùn)、經(jīng)驗(yàn)交流活動。切實(shí)提高社區(qū)工作者的整體素質(zhì)，加快社區(qū)發(fā)展步伐。引入公開招聘、擇優(yōu)錄用等競爭機(jī)制，提高社區(qū)管理人員素質(zhì)。社區(qū)工作人員也進(jìn)行細(xì)分，分為“代言人”和“服務(wù)人”代言人應(yīng)當(dāng)本地化，服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)社會化。居民自治組織的決策機(jī)構(gòu)要向社區(qū)中具有政治參與水平的在職人員開放，執(zhí)行機(jī)構(gòu)則要向社會的全體居民開放。

（四）創(chuàng)新機(jī)制、民主自治

社區(qū)的組成單位是居民，社區(qū)自治就是要居民行使民主權(quán)力，參與到基層公共事務(wù)的管理監(jiān)督中來。首先，應(yīng)該積極探索社區(qū)參與新體制，如“直選”換屆即在對社區(qū)居委會換屆選舉中盡可能通過宣傳組織每戶參與，實(shí)現(xiàn)民意充分表達(dá)；“開放式提名”即對社區(qū)居委會的管理者提名采取開放性，居民個人或聯(lián)名、選舉委員會、民間組織等都可以推薦和質(zhì)疑；“競選上崗”即在社區(qū)公布欄粘貼候選人的照片和信息，允許候選人在規(guī)定時間和固定地方進(jìn)行演講和宣傳，以期能讓選民得到更多信息來做出理智決定；“三會三公開”即在社區(qū)日常管理中建立聽證會、評議會、協(xié)調(diào)會三會制度，實(shí)現(xiàn)財務(wù)、事務(wù)、居務(wù)三公開制度，讓居民的參與不再流于形式，而是真正的權(quán)力落實(shí)。其次，多渠道吸引居民參與公共事務(wù)管理。居民參與活動的發(fā)生相當(dāng)程度上是受到利益驅(qū)使，是建立在對社區(qū)的認(rèn)同和歸屬上。隨著傳統(tǒng)的單位制度改革，新社區(qū)的利益聯(lián)結(jié)變?nèi)酰纬尚碌墓餐娉蔀榧ぐl(fā)居民參與熱情的關(guān)鍵。在社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中，通過多種方式進(jìn)一步挖掘社區(qū)公共資源，拓展社區(qū)服務(wù)，繁榮社區(qū)文化、發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生、優(yōu)化社區(qū)環(huán)境、強(qiáng)化社區(qū)治安，推動社區(qū)居民利益聯(lián)結(jié)的形成，滿足公民的歸屬意愿和認(rèn)同感。今后堅(jiān)持實(shí)踐指導(dǎo)的方針，結(jié)合居民的切身需求不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、豐富和拓寬社區(qū)參與民主建設(shè)。

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