楊朝暉

引言

2006年3月，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布審計(jì)公告，對(duì)教育部等中央部門直屬的18所高校2003年度財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行了審計(jì)，并對(duì)債務(wù)、投資等情況進(jìn)行了審計(jì)，發(fā)現(xiàn)一些高校在財(cái)務(wù)收支、收費(fèi)和財(cái)務(wù)管理等方面仍存在不少問題。地方高校依法多渠道籌集經(jīng)費(fèi)的格局已經(jīng)形成，在快速發(fā)展的同時(shí)，財(cái)務(wù)管理上也存在一些問題，在理財(cái)過程中的不可避免會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，教育經(jīng)費(fèi)的使用存在收支不實(shí)、截留收入；第二，擠占挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、設(shè)置賬外賬、債權(quán)債務(wù)長(zhǎng)期清理不力；第三，合同收入未達(dá)、財(cái)務(wù)狀況失衡、重大投資未能實(shí)行集體決策、投資擔(dān)保失控、物資采購(gòu)和基建修繕等大型資本性支出程序不規(guī)范，第四，各類債務(wù)包袱沉重、資金支付困難等一系列問題。這種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源呈現(xiàn)出多樣性特點(diǎn)，有來(lái)自市場(chǎng)的不確定性、金融秩序的缺陷等外部環(huán)境，但更多是源于高校內(nèi)部決策、管理和財(cái)務(wù)制度不完善等原因。

2011年3月，教育部下發(fā)了《關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的通知》（教財(cái)［2011］2號(hào)），要求高校領(lǐng)導(dǎo)干部必須守法、守紀(jì)和盡責(zé)，高度重視經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果，提高審計(jì)工作和結(jié)果的透明度，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)規(guī)范整改。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的形勢(shì)下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在管理事務(wù)中所涉及的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)越來(lái)越多，權(quán)責(zé)更加明確，經(jīng)濟(jì)責(zé)任也越來(lái)越突出。從近幾年省屬高校財(cái)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)高校對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題還沒有足夠的重視，沒有建立起有效的防范機(jī)制，也沒有相關(guān)的防范制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不夠，這將為高校的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)隱患，因此，如何有效化解地方高校財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)尤為必要。

一、高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)概述

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是促進(jìn)高校領(lǐng)導(dǎo)干部全面貫徹落實(shí)國(guó)家的方針政策，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，廉潔勤政，依法治校和提高管理水平的有效手段。根據(jù)《教育部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見》（教財(cái)［2007］13號(hào)）的規(guī)定，地方高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍是：各省級(jí)教育行政部門對(duì)所屬普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校的校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期滿或者任期內(nèi)辦理調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪崗、免職、辭職、退休等事項(xiàng)前，都應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。根據(jù)教育部的文件規(guī)定，地方高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容一般包括財(cái)務(wù)收支、重大經(jīng)濟(jì)決策的程序、資產(chǎn)管理、內(nèi)控制度建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部本人遵守廉政情況等五個(gè)方面。從近幾年地方高校接受政府審計(jì)的實(shí)踐看，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容與教育部有關(guān)規(guī)定大抵相當(dāng)，具體見表1。

表1 地方高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的一般內(nèi)容

根據(jù)上述（表一）不難看出，為做好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，學(xué)校必須向政府審計(jì)機(jī)關(guān)提供國(guó)家和學(xué)校有關(guān)文件、學(xué)校下發(fā)的有關(guān)內(nèi)部控制制度、財(cái)務(wù)預(yù)算文件、賬務(wù)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)報(bào)表等審計(jì)資料，政府審計(jì)的大量工作承擔(dān)部門顯然是學(xué)校的財(cái)務(wù)部門。從近幾年地方高校財(cái)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，大多數(shù)高校對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題還沒有足夠的重視，沒有建立起有效的防范機(jī)制，也沒有相關(guān)的防范制度，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不夠，這將為高校的進(jìn)一步發(fā)展帶來(lái)隱患。

二、地方高校在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）基建核算、物資采購(gòu)等重大資金支出的規(guī)范性有待加強(qiáng)

近年來(lái)高校比較重視大宗物資、儀器采購(gòu)和基建工程結(jié)算管理等工作，但是通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)，仍存在不少問題：第一，一些單位價(jià)值較高的精密儀器、基建修繕工程的招投標(biāo)、驗(yàn)收工作存在不規(guī)范現(xiàn)象，因?yàn)椴簧俑咝６汲闪⒘宋镔Y采購(gòu)、基建修繕工作領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)對(duì)金額較大的設(shè)備采購(gòu)和基建修繕工程進(jìn)行招投標(biāo)和驗(yàn)收工作，成員一般由學(xué)校的主要職能部門如校辦公室、國(guó)資處、教務(wù)處、后勤處、審計(jì)處、財(cái)務(wù)處等負(fù)責(zé)人組成，由于這些負(fù)責(zé)人一般不具有精密儀器、基建工程的專業(yè)知識(shí)，這樣就難以保證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)范性、合理性；第二，一些基建修繕項(xiàng)目在施工過程中的工程質(zhì)量、工程管理與工程結(jié)算存在著脫節(jié)現(xiàn)象，一些基建修繕的檔案管理還存著不夠完善現(xiàn)象；第三，有的招投標(biāo)項(xiàng)目存在著手續(xù)、程序和有關(guān)管理不夠規(guī)范現(xiàn)象。

（二）對(duì)外投資效益低下

投資（校辦產(chǎn)業(yè)）缺乏可行性研究，缺乏對(duì)投資效益的論證。不僅沒有經(jīng)濟(jì)效益，而且投入的資金也無(wú)法收回，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。經(jīng)過審計(jì)部門抽查發(fā)現(xiàn)，有的校辦企業(yè)是借用學(xué)校的流動(dòng)資金籌建，已出現(xiàn)多年虧損，沒有及時(shí)清算但仍在運(yùn)營(yíng)，造成越辦越虧的怪象；有的校辦企業(yè)的增資、而學(xué)校作為股東之一的股份卻沒有同步增加，出現(xiàn)了違反企業(yè)章程的約定，嚴(yán)重侵犯了學(xué)校的權(quán)益；有的校辦企業(yè)清算后手續(xù)不全現(xiàn)象，學(xué)校資產(chǎn)收益無(wú)法體現(xiàn)。

（三）資產(chǎn)管理不到位，利用率低

學(xué)校設(shè)備使用和管理部門只重視設(shè)備的采購(gòu)，不重視設(shè)備的管理。沒有嚴(yán)格的設(shè)備管

理制度，不同程度地存在賬實(shí)不符，賬賬不符。賬面價(jià)值與實(shí)際價(jià)值背離的現(xiàn)象，有的資產(chǎn)價(jià)值較高，經(jīng)過審計(jì)部門的抽查，存在著諸多不正?，F(xiàn)象：如出現(xiàn)了已購(gòu)買了多年、卻未打開包裝現(xiàn)象；有的科研用筆記本電腦購(gòu)買多臺(tái)、并且存放在私人地方現(xiàn)象，有的儀器（貴重）利用率較低并且校內(nèi)多個(gè)部門重復(fù)采購(gòu)現(xiàn)象；有的出現(xiàn)了使用部門與學(xué)校資產(chǎn)管理部門型號(hào)不一現(xiàn)象等。

（四）對(duì)外合同執(zhí)行不力、不規(guī)范

大學(xué)作為獨(dú)立的法人單位，依法享有民事權(quán)利和相應(yīng)的義務(wù)，而所屬各學(xué)院、機(jī)關(guān)各處室、研究所不具有法人資格，不能代表學(xué)校單獨(dú)與外面單位簽訂經(jīng)濟(jì)合同；經(jīng)過審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有的高校職能部門，比如高校所屬學(xué)院（系、所）對(duì)外簽訂合同，沒能統(tǒng)一加蓋學(xué)校的合同專用章或公章，而是僅憑合作單位與校內(nèi)職能部門進(jìn)行洽談，就以所在部門的名義對(duì)外簽訂，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛，其后果只能由學(xué)校承擔(dān)，產(chǎn)生較大的隱患。

（五）校內(nèi)二級(jí)單位會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

校內(nèi)二級(jí)單位沒能建立完善的財(cái)務(wù)規(guī)章制度和監(jiān)督制度。有的學(xué)院、研究所或后勤部門所屬的二級(jí)單位，甚至外聘人員做會(huì)計(jì)、出納，致使學(xué)院審計(jì)和財(cái)務(wù)無(wú)法監(jiān)督管理，有的出現(xiàn)賬實(shí)不符、賬外設(shè)賬現(xiàn)象；而且不同程度存在會(huì)計(jì)信息不真實(shí)、虛假和偷漏稅現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)效益差。

（六）預(yù)算的執(zhí)行效果有待于提高

預(yù)算是整個(gè)學(xué)校財(cái)務(wù)工作的核心，是高校進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的依據(jù)，預(yù)算管理的好壞直接影

響到高校的財(cái)務(wù)狀況和持續(xù)發(fā)展能力。在實(shí)際工作中，一些高校沒有樹立起科學(xué)的預(yù)算管理理念，表現(xiàn)為:重預(yù)算編制、輕預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算支出沒有科學(xué)的定額和標(biāo)準(zhǔn)。在資金使用上，有些業(yè)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)缺乏全校一盤棋觀念，只考慮本人分管部門或事務(wù)，不按部門預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)，造成預(yù)算變更頻繁，使部門預(yù)算喪失了約束力。如有的預(yù)算已下達(dá)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，逾期沒能及時(shí)使用，造成預(yù)算資金與實(shí)際使用效果過于懸殊現(xiàn)象，嚴(yán)重削弱了財(cái)務(wù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。

三、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

（一）對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的認(rèn)識(shí)比較片面

高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，有的高校對(duì)審計(jì)的目的缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，對(duì)其重要性和必要性缺乏充分理解，存在抵觸心里，主動(dòng)配合不夠。對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的認(rèn)識(shí)存在偏差，主要表現(xiàn)在：第一，有的高校對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重視程度不夠，甚至把政府審計(jì)等同于社會(huì)中介審計(jì)，認(rèn)為只要支付審計(jì)費(fèi)就可以；有的職工對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性了解不夠，認(rèn)識(shí)沒有到位，片面夸大或貶低曲解經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用；第二，有的認(rèn)為審計(jì)只是形式和走過場(chǎng)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是對(duì)財(cái)務(wù)部門的賬務(wù)進(jìn)行審查，與其他部門無(wú)關(guān)；第三，而另一些人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是挑毛病、找錯(cuò)誤，因此他們把審計(jì)作為對(duì)立面，不能給予必要的支持、配合，從而出現(xiàn)審計(jì)取證難的現(xiàn)象。

（二）分層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制未能有效建立健全

高等教育出資人主要是國(guó)家，國(guó)家是高校凈資產(chǎn)的終極所有者，但國(guó)家并不要求償還其提供的資產(chǎn)，也不要求分享經(jīng)濟(jì)上的利益，而是將這些資產(chǎn)交給高校自主經(jīng)營(yíng)和管理。對(duì)于高等學(xué)校而言，學(xué)校的主體是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，校長(zhǎng)是法人代表，應(yīng)承擔(dān)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。不少地方高校還沒制定校院二級(jí)分層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。高校管理者獨(dú)立行使法人權(quán)力，并承擔(dān)受托責(zé)任，但下屬學(xué)院、研究所等二級(jí)單位的負(fù)責(zé)人卻不是法人代表，這樣使得一些院長(zhǎng)、主任等沒有充分意識(shí)到自己的責(zé)任，導(dǎo)致資源缺乏有效的管理和監(jiān)督。

（三）學(xué)校內(nèi)部審計(jì)部門的工作有待加強(qiáng)

有效的高校內(nèi)部審計(jì)可以避免經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)陷入財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專業(yè)性、政策性很強(qiáng)，高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)涉及教學(xué)、科研、基建、后勤、產(chǎn)業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域，因此要求審計(jì)人員要有很高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要熟悉被審計(jì)單位的工作特點(diǎn)，并且要遵守職業(yè)道德和審計(jì)回避制度，對(duì)審計(jì)核實(shí)的問題，要認(rèn)真對(duì)待、嚴(yán)肅處理。長(zhǎng)期以來(lái)，高校內(nèi)部審計(jì)部門沒有得到足夠的重視，審計(jì)專業(yè)人才短缺，廣大教職員工也不了解審計(jì)部門的職責(zé)和性質(zhì)，認(rèn)為只是一種擺設(shè)。學(xué)校對(duì)審計(jì)部門沒有提出嚴(yán)格具體的要求，內(nèi)審人員也并不認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是具有挑戰(zhàn)性和受重視的職業(yè)，對(duì)自身提高業(yè)務(wù)水平也沒有更高的要求。

（四）財(cái)會(huì)人員對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不夠深入

高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指高校資金在營(yíng)運(yùn)過程中，由于主觀上對(duì)結(jié)果預(yù)測(cè)不足或因自身難以承受的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而導(dǎo)致的損失，或由于在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中客觀上會(huì)突然出現(xiàn)的政策變動(dòng)、政治形勢(shì)波動(dòng)而造成的經(jīng)濟(jì)損失，例如由于各種人為、非人為因素而導(dǎo)致各高校無(wú)法償還的貸款、不能支付的各種欠款、出現(xiàn)的資金損失等等風(fēng)險(xiǎn)。隨著高校財(cái)政體制的不斷改革，財(cái)務(wù)部門也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果還停留在傳統(tǒng)的支出報(bào)銷上，則難以適應(yīng)財(cái)務(wù)體制改革的發(fā)展，不能滿足經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展需要。

四、防范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

（一）學(xué)校管理層必須重視，建立健全分層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制

地方高校的校（院）長(zhǎng)作為法定代表人，對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)工作負(fù)有法律責(zé)任。根據(jù)《教育部、財(cái)政部關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》（教財(cái)［2000］14號(hào)）的有關(guān)精神，高等學(xué)校必須建立健全各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，其核心是將權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)工作中既要按規(guī)定行使權(quán)利，又必須按規(guī)定履行責(zé)任。高等學(xué)校必須嚴(yán)格按照教育部的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，提高管理水平和避免財(cái)經(jīng)工作失誤。

建議根據(jù)學(xué)校管理層次，第一，要分別建立各部門、各單位行政負(fù)責(zé)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，第二，要建立各級(jí)財(cái)務(wù)主管、財(cái)務(wù)人員的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，構(gòu)建多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系，將財(cái)經(jīng)工作的任務(wù)和責(zé)任層層分解落實(shí)到校內(nèi)各部門、各單位直至個(gè)人。第三，要按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的要求，對(duì)因管理不善、控制不嚴(yán)等造成經(jīng)濟(jì)損失的有關(guān)人員依法追究相應(yīng)責(zé)任。

（二）加強(qiáng)宣傳與教育，提高認(rèn)識(shí)

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)涉及到許多組織和個(gè)人的利益，也會(huì)觸犯一些組織和個(gè)人的利益，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作需要得到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、各學(xué)院、研究所和全體教職員工的充分理解和支持。學(xué)校職能部門如辦公室和審計(jì)、財(cái)務(wù)部門應(yīng)加大宣傳力度，使高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要性。第一，對(duì)促進(jìn)和加強(qiáng)高校教育財(cái)經(jīng)管理，規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)學(xué)校廉政建設(shè)意義重大，第二，對(duì)學(xué)校優(yōu)化教育資源配置，提高管理水平和辦學(xué)效益的重要作用；第三，對(duì)學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展起到“防火墻”的作用。在提高人們對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的理解和認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，給經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)營(yíng)造一個(gè)良好的工作環(huán)境，以期能得到各方面的支持。在實(shí)際工作中，高校內(nèi)部審計(jì)部門要及時(shí)與組織、人事部門和財(cái)務(wù)部門進(jìn)行溝通，適時(shí)召開經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)通氣會(huì)，便于各職能部門加強(qiáng)溝通和聯(lián)絡(luò)，有利于經(jīng)濟(jì)責(zé)任工作的順利開展。

（三）學(xué)校應(yīng)出臺(tái)分部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)指標(biāo)的制度

地方高校應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建立可操作、有效的分部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系，學(xué)校成立高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組，具體由學(xué)校紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)部門牽頭，根據(jù)工作分工，對(duì)校內(nèi)職能部門分門別類進(jìn)行針對(duì)性的評(píng)價(jià)，如圖1所示。

1、對(duì)于資金流量大的業(yè)務(wù)部門，如基建處，對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)的重點(diǎn)應(yīng)是：第一，基建程序的合理合規(guī)性，必須嚴(yán)格按照有關(guān)程序?qū)嵭姓型稑?biāo)；第二，施工過程中的工程質(zhì)量情況，必須嚴(yán)格執(zhí)行施工過程的現(xiàn)場(chǎng)簽證制度，以確保質(zhì)量的可控；第三，進(jìn)度款支付情況及工程管理費(fèi)的使用情況要合理合規(guī)；第四，投資項(xiàng)目要經(jīng)過充分論證和嚴(yán)格的審批程序，避免出現(xiàn)重大失誤與損失等情況。

2、對(duì)于后勤集團(tuán)和產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)，對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是該單位各類資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益的真實(shí)情況，各類資產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、成本費(fèi)用、利潤(rùn)分配的核算是否真實(shí)合規(guī)，債權(quán)、債務(wù)是否真實(shí)、清楚，有無(wú)經(jīng)濟(jì)糾紛和遺留問題；本單位經(jīng)濟(jì)任務(wù)及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的完成情況，規(guī)定的經(jīng)濟(jì)任務(wù)與目標(biāo)是否及時(shí)足額地完成與上繳。

3、對(duì)于院系等部門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)，重點(diǎn)應(yīng)放在本單位所掌管資金收支的真實(shí)性、合法性，專項(xiàng)資金的管理和使用，二級(jí)目標(biāo)責(zé)任制的完成情況，有無(wú)預(yù)算外辦班情況；對(duì)于機(jī)關(guān)處(室)管理職能部門，評(píng)價(jià)重點(diǎn)主要是經(jīng)費(fèi)使用的合理合規(guī)性，是否存在串用現(xiàn)象等。

4、對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理部門，對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)的重點(diǎn)是國(guó)有資產(chǎn)的購(gòu)置、管理和使用、保值和增值與安全完整情況，購(gòu)置審批程序是否按學(xué)校規(guī)定執(zhí)行，有無(wú)重復(fù)購(gòu)置、閑置浪費(fèi)、資產(chǎn)流失或造成重大損失等情況；經(jīng)濟(jì)決策與對(duì)內(nèi)對(duì)外投資項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)使用的審批程序、合同簽定與執(zhí)行效果情況，各類專項(xiàng)資金的管理使用情況，是否做到了?？顚Ｓ?，有無(wú)擠占挪用等問題。對(duì)離任領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的內(nèi)容還應(yīng)包括會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、完整與辦理財(cái)務(wù)移交手續(xù)的情況；學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和委托單位需要審計(jì)的其他內(nèi)容。

圖1 高校分部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系

（四）建立健全有效的內(nèi)控制度，使高校管理走向制度化

1、建立高校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)制并促進(jìn)工作常態(tài)化

高等學(xué)校應(yīng)成立由學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人參與的財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)學(xué)校的財(cái)經(jīng)工作，提高學(xué)校對(duì)財(cái)經(jīng)工作的統(tǒng)籌調(diào)控能力。如圖2所示，建議按學(xué)校的管理層級(jí)，組建學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由校黨委書記、主要的副書記、校長(zhǎng)、主要的副校長(zhǎng)組成，人數(shù)在4-5人，便于學(xué)校重大政策的決策。同時(shí)為提高工作效率，組建符合高校自身特色的財(cái)經(jīng)工作小組，成員由校辦公室、財(cái)務(wù)處、審計(jì)處、國(guó)資處、教務(wù)處、科研處、后勤處等部門領(lǐng)導(dǎo)組成，日常工作由校辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。根據(jù)高校自身特點(diǎn)，分別設(shè)置校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、校財(cái)經(jīng)工作小組的議事規(guī)程和審批權(quán)限，限額內(nèi)的業(yè)務(wù)授權(quán)校財(cái)經(jīng)工作小組審議和決定，限額以上的必須提交校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議和決定。

2、建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度和決策責(zé)任追究制度

圖2 學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組組成

凡學(xué)校重大經(jīng)濟(jì)決策、重大投資(融資)項(xiàng)目以及大額資金使用，要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。首先，必須組織相關(guān)專家進(jìn)行科學(xué)論證，尤其是投入與產(chǎn)出的配比方面，注重與辦學(xué)效益的可持續(xù)發(fā)展綜合考慮，其次，對(duì)專家可行性研究的結(jié)果，經(jīng)學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)工作小組進(jìn)行討論和初步審查，第三，再將此提交學(xué)校財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)W校常委會(huì)研究批準(zhǔn)決定。

3、建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算審批制度，促進(jìn)預(yù)算管理規(guī)范化、精細(xì)化和科學(xué)化

第一，必須根據(jù)高校的實(shí)際情況，建立經(jīng)費(fèi)預(yù)算審批制度。按照經(jīng)費(fèi)開支管理授權(quán)原則，由主管財(cái)務(wù)校長(zhǎng)（院長(zhǎng)）“一支筆”審批，并實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中核算，分級(jí)管理”的原則。經(jīng)濟(jì)責(zé)任層層落實(shí)，并建立高校預(yù)算管理體系規(guī)范資金的運(yùn)行。

第二，加強(qiáng)預(yù)算管理知識(shí)的培訓(xùn)工作，提高高校各階層對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)。為確保高校預(yù)算的良好執(zhí)行，必須在高校內(nèi)部管理中普及預(yù)算管理的基本知識(shí)，尤其是對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法制教育和財(cái)務(wù)制度教育。讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了解到相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，營(yíng)造依法辦學(xué)，依法理財(cái)?shù)姆諊?/p>

第三，在編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)從學(xué)校的全局出發(fā)，全面反映學(xué)校整體財(cái)務(wù)收支情況和總體規(guī)模，按一定的程序和方式進(jìn)行綜合平衡。在編制支出預(yù)算時(shí)，要量入為出，統(tǒng)籌兼顧。首先要保證人員經(jīng)費(fèi)，在公用經(jīng)費(fèi)使用中要向教學(xué)和科研傾斜，壓縮行政性開支。對(duì)于自籌基建項(xiàng)目要慎重，根據(jù)學(xué)校財(cái)力情況予以安排。尤其是重大項(xiàng)目的預(yù)算管理，要細(xì)化項(xiàng)目支出與預(yù)算，新建項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先考慮改善辦學(xué)條件、保證后勤生活和學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)的必要設(shè)施。

第四，完善預(yù)算的調(diào)整制度，對(duì)預(yù)算調(diào)整時(shí)間、方法、程序等作相應(yīng)的規(guī)定。學(xué)校預(yù)算一經(jīng)核定，不得隨意更改，保持預(yù)算的權(quán)威性；必須自求平衡，不允許搞赤字預(yù)算。建立預(yù)算的跟蹤、分析和評(píng)價(jià)制度，優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)，確保資金正確使用，提高資金的使用效益，使預(yù)算更趨公平、合理和透明。

4、建立健全與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)密切相關(guān)的制度建設(shè)

（1）建立健全對(duì)外投資、擔(dān)保的規(guī)章制度。高校作為事業(yè)法人，一般不能對(duì)外提供擔(dān)保。對(duì)外投資必須組織專家委員分進(jìn)行項(xiàng)目論證，尤其是進(jìn)行投入產(chǎn)出效益可行性研究，根據(jù)投資金額，必須分別經(jīng)校財(cái)經(jīng)工作小組、財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組或報(bào)經(jīng)學(xué)校黨委集體討論同意后方能進(jìn)行投資，不能搞盲目投資。

（2）建立基建、大型修繕項(xiàng)目的審計(jì)制度。學(xué)校要及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的審計(jì)制度，規(guī)范資本資本性支出有章可循。要求學(xué)校大型基建修繕工程必須嚴(yán)格按程序進(jìn)行，做好項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)方案、有關(guān)部門批復(fù)、政府招投標(biāo)工作、工程施工與監(jiān)理、竣工結(jié)算等環(huán)節(jié)工作，工程竣工后，根據(jù)基建修繕工程預(yù)決算，由審計(jì)、財(cái)務(wù)、使用單位驗(yàn)收，審計(jì)部門要嚴(yán)格按對(duì)工程造價(jià)審計(jì)核實(shí)后方能付款，確保工程付款手續(xù)完備，質(zhì)量過硬。

（3）建立學(xué)校儀器設(shè)備采購(gòu)、管理制度，提高資產(chǎn)利用率。包括以下四個(gè)方面：

第一，學(xué)校要建立以審計(jì)、紀(jì)委、財(cái)務(wù)、設(shè)備管理和使用部門組成的采購(gòu)小組并確保有效運(yùn)作，為避免對(duì)購(gòu)置專用設(shè)備、儀器采購(gòu)和驗(yàn)收工作業(yè)務(wù)流程的不熟悉問題，建議學(xué)校成立物資采購(gòu)、驗(yàn)收人員專家小組，由組織、人事、紀(jì)委、國(guó)資等部門做好專家?guī)旃ぷ?，日常中?duì)專業(yè)性要求必較強(qiáng)的物資采購(gòu)、驗(yàn)收業(yè)務(wù)等由專家?guī)烊藛T中進(jìn)行抽取工作，再由學(xué)校采購(gòu)小組進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。做到貨比三家，手續(xù)清楚，單據(jù)完備，保證新增設(shè)備一開始就處于完好狀態(tài)，從而保證教學(xué)、科研正常進(jìn)行。

第二，必須組成由審計(jì)、財(cái)務(wù)、設(shè)備管理部門和使用部門為財(cái)產(chǎn)清查小組。每年對(duì)設(shè)備資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清查，查明各項(xiàng)設(shè)備資產(chǎn)的實(shí)存情況，從中發(fā)現(xiàn)實(shí)存數(shù)與賬面數(shù)的差異，分析差異存在的原因，才能保證賬實(shí)相符和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整可靠。

第三，提高資產(chǎn)使用效益，還可以查明設(shè)備資產(chǎn)的使用情況，固定資產(chǎn)的保管情況。以便采取措施改善管理。這樣才能保障國(guó)有資產(chǎn)的安全完整，提高設(shè)備資產(chǎn)的使用效益。

（4）建立健全二級(jí)（校辦）單位會(huì)計(jì)管理制度。校辦產(chǎn)業(yè)的財(cái)會(huì)人員必須遵循內(nèi)部控制制度的有關(guān)規(guī)定，由學(xué)校委派或任命并具有會(huì)計(jì)資格證書，有良好的職業(yè)道德和廉潔奉公的思想。才能保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完成合法有效。財(cái)會(huì)人員還必須采取回避制度避免違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)管力度

內(nèi)部審計(jì)工作對(duì)職業(yè)性、專業(yè)性要求較高，高校要改變以往的觀念，應(yīng)切實(shí)重視內(nèi)部審計(jì)工作，采取各種措施，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)建設(shè)，充分發(fā)揮其獨(dú)特的有效“防火墻”作用。

第一，要建立健全審計(jì)機(jī)構(gòu)，合理配備審計(jì)專業(yè)人才。加快人才引進(jìn)機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制，要引進(jìn)一些會(huì)計(jì)、審計(jì)等相關(guān)專業(yè)人才充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍，尤其要增加工程結(jié)算、科研項(xiàng)目、校辦產(chǎn)業(yè)財(cái)務(wù)等方面人才，加大審計(jì)投入；

第二，定期派出審計(jì)人員外出培訓(xùn)、學(xué)習(xí)。采取各種方式，有效提高審計(jì)人員的技能。加強(qiáng)高校審計(jì)人員的交流與學(xué)習(xí)，努力提高內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)，使內(nèi)審人員成為多功能、復(fù)合型審計(jì)人才，也可通過聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的專門人才，講解具體的審計(jì)工作方法和體會(huì)，從而豐富專業(yè)知識(shí)，培養(yǎng)提升他們的敏銳性和職業(yè)判斷能力。

第三，內(nèi)部審計(jì)部門要挖掘潛力，強(qiáng)化自身依法審計(jì)意識(shí)，樹立公開、公正、透明的執(zhí)法觀念。加強(qiáng)調(diào)查研究，對(duì)國(guó)家以及學(xué)校新出臺(tái)的一系列政策、方針要熟練掌握并靈活運(yùn)用，不能停留在掌握基本原則和常識(shí)上，要結(jié)合地方高校的辦學(xué)實(shí)際，致力于培養(yǎng)開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境的新思維，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展充分發(fā)揮保駕護(hù)航作用。

第四，高校內(nèi)部審計(jì)部門也要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)的考核，把審計(jì)人員的工作業(yè)績(jī)和科研水準(zhǔn)作為審計(jì)人員評(píng)比、晉升的依據(jù)和參考。審計(jì)人員在做好審計(jì)實(shí)際工作的同時(shí)，也要進(jìn)行一些科研工作，進(jìn)行理論上研究與探討，提高自身的理論素養(yǎng)。

（六）加強(qiáng)會(huì)人員政治和業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)

第一，要加強(qiáng)會(huì)人員思想政治學(xué)習(xí)，牢固樹立正確地世界觀、人生觀、價(jià)值觀。認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家有關(guān)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)、制度、方針政策。不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，重視財(cái)會(huì)隊(duì)伍建設(shè)，有計(jì)劃的補(bǔ)充高素質(zhì)人員。

第二，加強(qiáng)財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)技能學(xué)習(xí)，有效識(shí)別財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著高校內(nèi)部管理系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素增多，客觀上要求設(shè)立各種監(jiān)控體系，變事后管理為事前管理。通過建立財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，及時(shí)、科學(xué)、有效地對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析預(yù)警，是保證高校財(cái)務(wù)工作良性發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

第三，適應(yīng)高校財(cái)務(wù)管理信息化需求，提高財(cái)務(wù)人員信息化運(yùn)用水平，防范高科技帶來(lái)的安全隱患。加強(qiáng)信息管理，保證預(yù)警信息傳遞路線的通暢。財(cái)務(wù)預(yù)警系統(tǒng)必須以大量的動(dòng)態(tài)信息為基礎(chǔ)，這就要求加強(qiáng)信息管理，使之能夠全面準(zhǔn)確及時(shí)的向財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)提供信息。

第四，要配備專業(yè)的人員，使預(yù)警信息能迅速反饋到管理層以便及時(shí)做出對(duì)策反應(yīng)。

科學(xué)預(yù)測(cè)資金需要量，合理確定籌資規(guī)模：財(cái)務(wù)部門要針對(duì)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算情況，合理確定籌資規(guī)模，明確資金的用途，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，合理安排資金投入，防止籌資不足影響事業(yè)發(fā)展或籌資過剩導(dǎo)致資金閑置浪費(fèi)，

（七）探討將地方高校黨委書記同時(shí)納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

鑒于高校的實(shí)際情況是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，高校的重大決策離不開黨委，建議借鑒一些地方高校的做法，把高校書記、校長(zhǎng)全部納入審計(jì)對(duì)象范圍。淅江省在2011年年底，制定了《浙江省高校黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)操作規(guī)程》，把高校書記、校長(zhǎng)全部納入審計(jì)對(duì)象范圍，逐步全面推開高校書記校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”基本原則確定書記、校長(zhǎng)責(zé)任。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，按照“誰(shuí)決策誰(shuí)負(fù)責(zé)”，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，使高校書記校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)工作制度化和規(guī)范化，建立有效的權(quán)力制約機(jī)制。

［1］審計(jì)署，審計(jì)署對(duì)18所部屬高校2003年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果［EB/OL］.http://www.iaudit.cn/News/ShowArticle.asp?ArticleID=19831

［2］教育部，關(guān)于做好教育系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的通知［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-03/04/content_1816291.htm

［3］教育部，關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)省屬高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的意見［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2007-08/07/content_709054.htm

［4］楊朝暉，高校財(cái)務(wù)報(bào)銷流程存在的問題和優(yōu)化思路[J]，教育財(cái)會(huì)研究，2010（4）：22-26

［5］浙江省審計(jì)廳，浙江省積極探索高校書記校長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任同步審計(jì)［EB/OL］