汪輝勇

(東莞理工學(xué)院 政法學(xué)院，廣東東莞 523808)

行政價值是行政哲學(xué)乃至于所有行政學(xué)科的核心問題，也是行政實踐，特別是行政改革的核心問題。一切有關(guān)行政的思考和研究，一切行政實踐都必須有明確的、共同的價值取向。因此，對行政價值的研究在行政理論和行政實踐的視野中具有不可忽視的重要性。我國自20世紀(jì)90年代以來，隨著行政的理論研究和改革實踐的發(fā)展深入，學(xué)術(shù)界有一些學(xué)者開始關(guān)注、研究行政價值問題。

有關(guān)行政價值的研究是多角度的，可以對中外行政價值進(jìn)行比較，可以考察中國行政價值的演變與發(fā)展，可以研究政府績效管理中的行政價值問題，也可以研究行政體制改革中的行政價值問題，等等。但這一切研究都必須建立在基本理論研究的基礎(chǔ)之上，如果對行政價值還缺乏一個基本的把握，其他的研究就不可能走遠(yuǎn)。

行政價值的基本理論研究主要可以區(qū)分為三個方面：一是行政價值定義的研究，即到底什么是“行政價值”；二是行政價值體系的研究，即如何從總體上充分理解和掌握行政價值；三是行政價值實現(xiàn)的研究，即如何驅(qū)使行政價值從潛在走向現(xiàn)實，如何理解行政價值的動態(tài)過程。目前我國的行政價值研究還處在起步階段，行政價值的基本理論思維尚不清晰，所以，不揣淺陋，試就上述問題略陳管見，以資批評。

一、什么是行政價值

什么是行政價值？我國學(xué)術(shù)界有一些不同的概括和表述。比如，顏佳華說：“行政價值是指行政客體對行政主體需要的滿足，……行政價值的本質(zhì)就在于能夠使行政主體以及行政活動更加完善，推動人類社會的行政活動向前發(fā)展?！盵1]張康之說：“行政體系的價值關(guān)系是行政主體根據(jù)國家和社會公共事務(wù)管理的需要自覺地進(jìn)行價值確定、價值選擇和價值追求的結(jié)果，”“行政價值也是行政人員對自我生命的確定，而且正是這種生命構(gòu)成了行政主體的本質(zhì)”[2]。徐廣東說：“所謂行政價值，是指行政活動對人的需要的滿足和實現(xiàn)?！盵3]張富說：“公共行政價值是人類社會關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托、期待和憧憬，是公共行政所追求的一種終極化的應(yīng)然狀態(tài)?！盵4]12陳世香說：“行政價值是行政價值主體的需要與特定行政價值客體的固有屬性之間在行政管理實踐過程中達(dá)成的一種肯定或否定——也就是一種一致性關(guān)系?！盵5]人們的看法和表述雖然有所不同，但意思相去不遠(yuǎn)。

筆者認(rèn)為，行政價值，從本質(zhì)上講是指行政活動滿足公眾需要的效用性；而在實踐中它一方面表現(xiàn)為公眾對于行政的希望、期待和要求，另一方面也表現(xiàn)為行政組織、行政人員在行政活動中應(yīng)該奉行和實際奉行的尺度和規(guī)范。

“行政價值”是“價值”的分概念，對于行政價值的理解首先來源于我們對于價值的理解。關(guān)于“價值”，中外學(xué)者所下的定義頗多。但總體上來說，人們無非是從這樣三個方面來理解和使用價值概念的：一是認(rèn)為，價值是指“客體中所存在的對滿足主體需要、實現(xiàn)主體欲望、達(dá)成主體目的具有效用的屬性”，即“客體對于主體需要、欲望、目的的效用性”[6]。簡述為“客體效用”。二是認(rèn)為，“‘價值’這一概念的形成和應(yīng)用，體現(xiàn)了人類對人的內(nèi)在尺度、主體的內(nèi)在尺度的自覺意識，是這一客觀尺度的思想表達(dá)形式和理論表達(dá)形式”[7]80。簡述為“主體表達(dá)”。三是認(rèn)為，價值是人們在社會實踐中對事物以及人本身進(jìn)行評價、選擇和改造的尺度[8]?！皟r值是實踐的一個內(nèi)在尺度、一種基本指向”[7]26。簡述為“行為規(guī)范”。

有關(guān)價值概念的這三種理解其實并不矛盾，而是相連相通的。價值是從實踐中產(chǎn)生的，是從主客體關(guān)系中產(chǎn)生的，客體的存在對于主體的意義、客體滿足主體需要的效用性，是價值這一概念的本質(zhì)內(nèi)涵。而在實踐中、在主客體關(guān)系中，主體是至關(guān)重要的，主體的需要和內(nèi)在尺度決定實踐的性質(zhì)和方向，價值的不同往往是因為主體的不同，是因為主體的需要和內(nèi)在尺度的不同，甚至是因為主體對自身需要和尺度的意識的不同?！叭f物的價值及其等級和秩序并不是世界本身所固有的，從來都是人按照自己的尺度來排列的。物的價值因人而易，客體的價值依主體而定?！盵7]27所以，人們也常常將價值等同于主體尺度和本質(zhì)的表達(dá)。而主體表達(dá)并不是空泛的為表達(dá)而表達(dá)，主體表達(dá)必然要影響主體的行動、影響實踐，主體的尺度也必然成為主體行動的尺度和規(guī)范。所以，價值也可以說是人們行為的規(guī)范，“價值”概念的提出和討論正是為了解決人們在行動上應(yīng)該如何的問題。人們使用“價值”一詞時，有時是指客體屬性而言的，有時則是指主體需要和內(nèi)在尺度而言的，有時也是指行為規(guī)范而言的。這三者其實是一致的，是同一個問題的不同側(cè)面。

對于行政價值的理解，其次則來自于我們對于行政實踐、對于行政實踐中的主體與客體的理解。行政價值是在行政實踐中產(chǎn)生的，是在行政實踐的主客體關(guān)系中產(chǎn)生的。所以，如何理解行政實踐，如何理解行政實踐中的主體與客體也成為理解行政價值的關(guān)鍵。

所謂行政實踐，即“管理國家政務(wù)”的活動[9]?！罢蹦恕氨娙酥隆?孫中山)。所以，行政實踐也是管理國家公共事務(wù)的活動，國家或社會的公共事務(wù)是行政實踐的基本內(nèi)容。

公共事務(wù)或“國家政務(wù)”，主要由政府主持操辦，所以，政府無疑是行政主體。但公共事務(wù)涉及公共利益，政府不可能一手遮天，不可能在所有事情上絕對說了算。因為公眾(人民)不可能完全聽任政府的擺弄，公眾必然要維護(hù)自身的利益、維護(hù)公共利益，必然要對政府行為進(jìn)行監(jiān)督和約束，必然要以各種不同的形式參與行政。因此，政府又不是行政實踐的唯一主體，公眾也是行政實踐的主體。甚至可以說，公眾才是真正的行政實踐主體，政府對公共事務(wù)的主持和操辦是由于受公眾的“委托”。

行政實踐的客體則是行政事務(wù)或公共事務(wù)，亦即為了實現(xiàn)國家利益或社會公眾的共同利益(公共利益)而應(yīng)該付出的勞動。客體是主體作用的對象，相對于主體而言，客體具有被動性和次要性。在行政實踐中，公眾不是客體，不是政府作用的對象，公眾不具有被動性和次要性，公眾也是主體。政府作用的對象只能是行政事務(wù)(公共事務(wù))，而公眾也將行政事務(wù)(公共事務(wù))作為其作用的對象。

行政實踐是理性的、自覺的行為，而不是非理性的盲目行為，理性自覺的行為必然有方向和尺度，即有價值取向，亦即有我們所謂的行政價值。行政價值的主體與行政實踐主體是一致的，即政府和公眾；行政價值的客體與行政實踐的客體是基本一致的，是處理行政事務(wù)或公共事務(wù)的過程，即行政活動。因此，我們認(rèn)為行政價值的本質(zhì)即行政活動滿足公眾需要的效用性。

在“行政活動滿足公眾需要”的行政價值關(guān)系中，公眾以及公眾需要(公共需要和公共利益)無疑是至關(guān)重要的，它將決定行政活動的性質(zhì)和方向，行政價值的不同往往是因為公眾和公共需要的不同，是因為公眾對公共需要和公共利益認(rèn)識和表達(dá)的不同。因此，行政價值在實踐中，即我們尋找、思考、言說、確認(rèn)行政價值的時候，常常被理解為公眾表達(dá)或公共表達(dá)，即公眾對公共需要的共識性表達(dá)。

公共表達(dá)不是空泛的，勢必轉(zhuǎn)化為行政規(guī)范。這種行政規(guī)范從邏輯上講也是公共規(guī)范，是所有公眾都應(yīng)該遵循的行為規(guī)范，因為公眾也是行政主體。公共規(guī)范的外延非常寬廣，包括所有的公共倫理、法律法規(guī)、公共政策，甚至風(fēng)俗習(xí)慣等。事實也確實如此，如果公眾不能自覺遵守公共規(guī)范，行政活動就不可能順利展開，行政價值也不可能得以實現(xiàn)。

但是我們知道，社會是有分工的，因為分工才有效率。行政事務(wù)作為公共事務(wù)雖然涉及公共利益，是全體公眾的共同事務(wù)，卻因為分工而將其中絕大部分具體工作(執(zhí)行性任務(wù))委托給了以政府為主的公共組織，行政事務(wù)主要由政府代表公眾主持和操辦。正因為如此，作為公共表達(dá)的行政價值在實踐上則表現(xiàn)為公眾對于行政(政府)的希望、期待和要求；而作為公共規(guī)范的行政價值也主要表現(xiàn)為行政組織和行政人員應(yīng)該奉行以及實際奉行的尺度和規(guī)范。

二、行政價值體系

價值是一種體系性、系統(tǒng)性存在，而不是單一孤立的。因為，一方面，價值主體(人)的需要是多方面的，有種類的不同也有層次的不同，而且不同種類和不同層次的需要之間存在一定的邏輯秩序；另一方面，價值客體也不是單一的，而是多種多類的，不同的價值客體又總是相互聯(lián)系相互影響的。所以，價值也相應(yīng)地形成為一種體系或系統(tǒng)，不同類型與不同層次的價值之間存在著邏輯聯(lián)系。同樣，行政價值也是一種體系性、系統(tǒng)性存在，因為行政主體(公眾)的需要是多方面的、多層次的、系統(tǒng)性的，同時也因為行政客體(公共事務(wù))是復(fù)雜的、繁多的、相互聯(lián)系的。

行政價值體系是行政行為的導(dǎo)向體系。行政行為的選擇以行政價值體系為根據(jù)，行政行為必須置于整個行政價值體系之中，方能確定其方向、輕重緩急和先后次序。對行政行為的評價也是這樣，判斷一個行政行為的好壞對錯，要根據(jù)整個行政價值體系來全面權(quán)衡和掂量；不僅僅要看行政行為是否符合某一個行政價值理念與行政價值規(guī)范，符合公眾某一方面的需要和要求，而且要看行政行為發(fā)生的時間地點是否恰當(dāng)，是否合理，是否與更高的理念、規(guī)范以及需要和要求相沖突。因此，對行政價值體系的研究成為行政價值基本理論研究中的一個重要方面。

有關(guān)行政價值體系的反思、研究，古已有之。中外古人關(guān)于治國為政的思考中，包含有豐富的行政價值思想，其中不乏行政價值的體系性表述。如《論語》記載：“子貢問政，子曰：‘足食，足兵，民信之矣?！迂曉唬骸夭坏靡讯?，于斯三者何先？’曰：‘去兵。’子貢曰：‘必不得已而去，于斯二者何先？’曰：‘去食。自古皆有死，民無信不立?！?《論語·顏淵》)這說明，孔子對行政價值的理解是體系性的，他認(rèn)為最基本的行政價值有三項：糧食、軍備、人民信任，而這三項價值中人民信任是最為重要的，其次為糧食，第三為軍備。古希臘思想家柏拉圖對行政價值的理解也是體系性的，他認(rèn)為理想的國家應(yīng)追求、具備四種德性，即四種價值：明智、勇敢、節(jié)制、正義。明智是屬于統(tǒng)治者的德性，勇敢是屬于衛(wèi)國者的德性，節(jié)制是屬于第三階層(謀生者)的德性，正義要求各行其是、各安其分，是所有階層的共同德性[10]。

現(xiàn)代社會人們有關(guān)行政價值體系的思考主要體現(xiàn)在政治學(xué)、公共行政學(xué)和行政倫理學(xué)研究中。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方政治學(xué)開始作為一門獨立學(xué)科出現(xiàn)，其后公共行政學(xué)也形成為一門獨立學(xué)科，20世紀(jì)80年代又產(chǎn)生了行政倫理學(xué)。在這些學(xué)科研究中貫穿著包括效率、公平、服務(wù)、責(zé)任、民主、法治等價值理念組成的行政價值體系的討論。我國的政治學(xué)、公共行政學(xué)以及行政倫理學(xué)的研究受到了西方國家的影響，尤其是改革開放以來，西方人的思想觀念大量引進(jìn)或涌入，西方社會的行政價值體系也在我國學(xué)術(shù)界引起了廣泛的討論。也正因為西方人的價值與我們既有的、傳統(tǒng)的價值碰撞，激發(fā)了我們對于價值問題更加深入的思考和研究。自20世紀(jì)80年代以來，我國學(xué)術(shù)界、思想界興起了一股價值研究的熱潮。在這一研究熱潮中，我國學(xué)者從更高的、更抽象的角度，或者說，從哲學(xué)的高度，明確提出了“行政價值”和“行政價值體系”概念。我們要對行政價值以及行政價值體系進(jìn)行哲學(xué)意義上的反思。

那么，為什么要對行政價值體系進(jìn)行反思和研究？這種反思和研究要解決什么問題？如何來理解行政價值體系？

我們認(rèn)為，之所以對行政價值體系進(jìn)行反思、研究，從根本上講是因為價值沖突的存在。20世紀(jì)80年代以來，我國之所以出現(xiàn)價值研究熱潮，正是因為改革開放、社會轉(zhuǎn)型使得我們處在了一個價值沖突的時代，價值沖突成為困擾人們行為的一個十分突出的問題。對價值和價值體系進(jìn)行反思、研究就是要解決價值沖突問題，對行政價值和行政價值體系的反思、研究，也就是要解決公共行政領(lǐng)域的價值沖突問題。

所謂價值沖突，是指一種我們的行為不能同時滿足兩種或兩種以上的價值要求的情景?！笆侵感袨橹黧w處于一種兩難的情形：他本應(yīng)該滿足兩種義務(wù)或兩種規(guī)范的要求，但實際上他無法做到這一點，而是必須兩者擇一，從而勢必要違背其中的一種義務(wù)或規(guī)范?！盵11]價值是多元的，從一般意義上說，我們的行為應(yīng)該滿足每一種價值要求。也就是說，對人類有(正)價值的東西都是我們所應(yīng)該追求和保護(hù)的。但實踐中我們發(fā)現(xiàn)，我們的行為常常不可能同時滿足所有的價值要求，當(dāng)我們滿足一種(些)價值要求的同時往往違反另外一種(些)價值要求，實現(xiàn)一種(些)價值愿望的時候必須放棄另外一種(些)價值愿望。無論是日常生活領(lǐng)域，還是我們所討論的公共行政領(lǐng)域，都不可避免地要遇到這樣的價值沖突。因此，我們必須對價值排序，區(qū)分先后，區(qū)分輕重緩急，以避免面臨價值沖突時無所適從。而要區(qū)分價值的先后輕重，就必須對價值進(jìn)行體系性思考，必須建構(gòu)嚴(yán)密的價值體系。在公共行政領(lǐng)域，必須區(qū)分行政價值的先后輕重，因此，我們必須思考和建構(gòu)行政價值體系。

我們所謂的行政價值體系是指行政主體(公眾)的判斷、表達(dá)以及行政行為的原則規(guī)范的邏輯系統(tǒng)而言的，即行政價值的判斷、觀念和規(guī)范的體系。價值體系具有客觀性，但我們所言說和討論的是一種主觀體系，主觀的價值體系是判斷、規(guī)范和觀念(或理念)的體系。這種判斷、規(guī)范與觀念的體系不是空中樓閣，而是建立在“客體滿足主體需要的效用性”的客觀價值系統(tǒng)之上的。怎樣的行政活動最能滿足公眾需要，以及滿足公眾需要過程中的輕重緩急，有著不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀性和邏輯性。

行政價值體系可以從兩個維度來描述(建構(gòu))，即橫向區(qū)分類別和縱向區(qū)分層次。橫向分類，是并列關(guān)系的、互不相屬的、不同種類的行政價值的區(qū)分。這種區(qū)分以公眾需要的多面性以及滿足需要的對象的多樣性為依據(jù)。縱向分層，則是包含、從屬關(guān)系的行政價值的區(qū)分。這種區(qū)分以對橫向分類的抽象和歸納為依據(jù)。

縱向維度可以將行政價值區(qū)分為三個層次：行政價值判斷、行政價值規(guī)范與行政價值理念。行政價值判斷即公眾(廣義的行政主體)對行政行為的效用性的肯定或否定，它以公眾對行政行為的直接感受為前提。某種行政行為符合公眾的需要，讓公眾感到滿意，公眾就會做出肯定的價值判斷，否則公眾會做出否定的價值判斷。行政價值判斷是行政價值體系的基層，行政價值體系的大廈是建立在行政價值判斷的基礎(chǔ)之上的。

行政價值體系的第二個層次是行政價值規(guī)范。所謂行政價值規(guī)范即行政行為應(yīng)該如何或必須如何的準(zhǔn)則、尺度，它是從行政價值判斷總結(jié)歸納而來的。相同或相似的行政行為會給公眾以相同或相似的感受，公眾則會作出相同或相似的價值判斷，這種相同或相似的價值判斷反過來又影響行政行為的方向與力度，從而成為行政行為的價值規(guī)范。行政行為的價值規(guī)范也即行政規(guī)范，所有行政規(guī)范都有價值內(nèi)涵，都無非是要求行政行為合乎公眾的需要和要求。

行政價值體系的最高層次是行政價值理念。所謂行政價值理念，即人們有關(guān)何種行政行為如何滿足公眾需要與要求的思想觀念，它是從行政價值判斷和行政價值規(guī)范中抽象、概括而來的。人的思維必然要從復(fù)雜紛繁的現(xiàn)象中尋找本質(zhì)與規(guī)律，從而在總體上把握對象世界。思維著的公眾為了要充分地、全面地掌握行政價值，影響行政行為的方向與力度，也必然要從復(fù)雜的行政價值判斷和行政價值規(guī)范中尋找更深刻的理念。同時，行政價值理念也可以說是公眾主體表達(dá)的一種形式，它高度體現(xiàn)了公眾對行政行為的需要和要求。

行政價值理念一經(jīng)形成，則又反過來影響行政價值規(guī)范和行政價值判斷。行政價值規(guī)范的形成往往也是從行政價值理念出發(fā)的，是行政價值理念的演繹。而行政價值判斷又往往以行政價值規(guī)范為前提，符合規(guī)范的行政行為，公眾會給以肯定的判斷，違反規(guī)范的行政行為公眾則會給以否定的判斷?？傊?，行政價值理念、行政價值規(guī)范與行政價值判斷三者之間存在相互影響的關(guān)系，這種相互影響是持續(xù)的、動態(tài)的，因而整個行政價值體系也是一個開放、動態(tài)的體系。在這個動態(tài)體系中，行政價值判斷是最基本的、最活躍的因素。

橫向維度可以將行政價值體系在不同層次上區(qū)分為多種類別。有關(guān)行政價值判斷的橫向區(qū)分最為復(fù)雜，因為行政價值判斷是具體的豐富的。一般來說，我們可以依據(jù)公眾身份、地位、財富的不同，即主體所屬階級或階層的不同，來區(qū)分不同類型的行政價值判斷，因為價值判斷與主體的利益立場有關(guān)；也可以依據(jù)評判對象的不同，即行政行為的不同(行政行為的不同又分行政行為主體的不同與行政行為對象即行政事務(wù)的不同)，區(qū)分不同類型的行政價值判斷；還可以依據(jù)行政行為應(yīng)該或必須遵循的規(guī)范的不同區(qū)分不同類型的行政價值判斷；等等。

行政價值規(guī)范一般可以區(qū)分為：憲法與法律規(guī)范、政策規(guī)范、道德規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范。與行政行為有關(guān)的憲法與法律規(guī)范、政策規(guī)范、道德規(guī)范和紀(jì)律規(guī)范都是行政價值規(guī)范，因其與公眾的需要和要求有關(guān)，與公共利益訴求有關(guān)。行政價值規(guī)范的這一區(qū)分，主要依據(jù)的是責(zé)任性質(zhì)的不同，以及責(zé)任追究的主體與形式的不同。規(guī)范是行為主體應(yīng)該或必須遵守的，規(guī)范一經(jīng)形成即意味著行為主體應(yīng)負(fù)責(zé)任的形成，即意味著一種責(zé)任機(jī)制的形成。同時，行政價值規(guī)范還可以依據(jù)行政行為內(nèi)容性質(zhì)的不同來區(qū)分，如法律規(guī)范又可以區(qū)分為民法規(guī)范與刑法規(guī)范等，政策規(guī)范又可以區(qū)分為經(jīng)濟(jì)政策、文化政策等。

行政價值理念也可以作橫向區(qū)分。現(xiàn)代公共行政的價值理念主要有：公平、效率、服務(wù)、責(zé)任、民主、法治等。

橫向區(qū)分不是絕對的平面劃分，其中又有先后次序，其先后次序的區(qū)分包含著十分復(fù)雜的原則和方法。比如根據(jù)目的性與手段性的不同進(jìn)行排序，一般來說，目的優(yōu)先于手段。目的性行政價值，是說行政價值本身就是公眾所需要的東西，是公眾需要的直接表達(dá)。手段性行政價值，則是說行政價值本身并不是公眾所需要的，但它可以帶給公眾需要的東西。行政價值理念中的公平、服務(wù)、民主，可以說是目的性理念，因為它們是公眾需要的直接表達(dá)；而效率、責(zé)任、法治是手段性理念，它們只是實現(xiàn)目的的手段而已。因此，公平、服務(wù)、民主優(yōu)先于效率、責(zé)任、法治。當(dāng)這些價值理念落入沖突情景，不可兼得時，我們更傾向于選擇公平、服務(wù)與民主，因為我們對“目的”的喜愛和重視甚于“手段”。但這又不是絕對的，不排除在一定的情況下，人們也可能更喜愛和重視“手段”，比如上世紀(jì)90年代中國共產(chǎn)黨就曾提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”；又如根據(jù)功利大小排序，“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”；等等。

排序的原則與方法是從實踐中、從公眾的價值判斷中總結(jié)概括出來的。它也包含在一些價值理論中，如德性論、功利主義、義務(wù)論、契約主義等，這些價值理論向我們揭示的正是某種價值體系中的邏輯線索。這些價值理論固然與思想家們的探索、研究分不開，但更重要的還是公眾智慧的結(jié)晶。

行政價值體系的反思、研究，就是要對公眾有關(guān)行政的價值判斷進(jìn)行全面充分的了解，從而概括總結(jié)出行政價值規(guī)范與行政價值理念，以便從總體上把握行政價值。同時，還要發(fā)現(xiàn)、理順不同行政價值判斷中間的邏輯聯(lián)系，以區(qū)分價值規(guī)范與價值理念的先后輕重，以應(yīng)對價值沖突。

三、行政價值的生成與實現(xiàn)

行政價值不是孤立靜止的，而是動態(tài)的、過程中的。行政價值的動態(tài)過程，可以用“生成”與“實現(xiàn)”這兩個詞來描述。

行政價值的生成，是行政價值從無到有、生長發(fā)育的過程。行政價值從無到有的過程與人類社會的發(fā)展、國家的產(chǎn)生相伴隨。國家是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。原始社會末期，隨著生產(chǎn)力的提高、剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)，人類因為爭奪剩余產(chǎn)品的支配權(quán)，而分裂為不可調(diào)和的對立面，即不同的階級。人類為了避免激烈的階級斗爭把自己和社會一同毀滅，便極力尋求一種凌駕于社會、凌駕于所有敵對階級之上的力量，于是產(chǎn)生了國家。國家一經(jīng)產(chǎn)生，便意味著行政事務(wù)和行政行為的出現(xiàn)，同時也承載著“人類社會對它的價值期望”[4]142。行政價值便隨之產(chǎn)生了。

行政價值不是一成不變的。隨著人類社會的發(fā)展，行政價值也在不斷地生長發(fā)育。行政事務(wù)實質(zhì)上是一種公共事務(wù)，行政行為也主要是國家(政府)處理公共事務(wù)、進(jìn)行公共管理和公共服務(wù)、履行公共職能的行為。而公共事務(wù)與人類交往(交換)有關(guān)，公共事務(wù)是在人類交往過程中形成的，并且隨著人類交往的發(fā)展，公共事務(wù)的內(nèi)容、范圍也會隨之發(fā)生變化。相應(yīng)地，政府的行政行為也必然發(fā)生變化。而這其中也同時蘊(yùn)含著人民(公眾)對于政府及其行政行為的期待和要求的變化。因而，行政價值也必然隨人類經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而發(fā)生變化。

行政價值的生成具有必然性，但這種必然性是社會的、歷史的必然性，體現(xiàn)著人的主體性和創(chuàng)造性，因此，行政價值的生成過程也可以說是行政價值的建構(gòu)過程。行政價值不是自然生成的，而是人類社會自覺建構(gòu)的。人類在社會實踐中認(rèn)識到行政行為的必要性和效用性，從而建構(gòu)一系列的行政規(guī)范和行政理念，并不斷地完善行政行為。

行政價值的實現(xiàn)，則是說行政價值由潛在走向現(xiàn)實，行政價值的理念和規(guī)范落實在行政行為中，社會公眾充分感受和分享行政行為(公共產(chǎn)品、公共服務(wù))效用的過程。行政價值生成或建構(gòu)的同時，行政價值實現(xiàn)的過程也已經(jīng)悄然開始。行政價值生成或建構(gòu)以行政價值的實現(xiàn)為最終目的，如果不能實現(xiàn)行政價值，行政價值的生成或建構(gòu)就沒有意義。

那么，行政價值如何才能充分實現(xiàn)？這也是行政價值基本理論研究的一個重要方面。有關(guān)行政價值實現(xiàn)的研究主要體現(xiàn)在行政倫理學(xué)的研究中。比如，美國著名的行政倫理學(xué)教授特里·L·庫珀的專著《行政倫理學(xué)》即以“實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑”為副標(biāo)題，認(rèn)為行政倫理學(xué)的任務(wù)就是要解決行政責(zé)任的實現(xiàn)問題[12]。行政責(zé)任即行政人員應(yīng)該完成的任務(wù)，或應(yīng)該履行的義務(wù)，它無疑是從行政價值引申演繹而來的，是行政價值的體現(xiàn)。所以，庫珀的行政倫理學(xué)要解決的實際上也是行政價值的實現(xiàn)問題。我國的行政倫理學(xué)大都沒有明確提出和討論責(zé)任實現(xiàn)或價值實現(xiàn)問題，但其中有關(guān)行政倫理精神與品德的培養(yǎng)、行政倫理的監(jiān)督機(jī)制、行政倫理選擇等問題的討論，實質(zhì)上都蘊(yùn)含著對行政價值實現(xiàn)的關(guān)懷。近些年，也有學(xué)者專門提出和討論行政價值的實現(xiàn)問題，如張富博士在《公共行政的價值向度》一書中就專門討論了“公共行政價值的實現(xiàn)過程”[4]135-156。

行政價值的實現(xiàn)也不是一個自然必然的過程，而是人為的、主體性的、創(chuàng)造性的過程。這個過程一般可以從兩方面來考慮，一方面是全面正確認(rèn)識行政價值的過程，另一方面則是不遺余力地行動，即創(chuàng)造和踐行行政價值的過程。

所謂全面正確認(rèn)識行政價值，從根本上說，就是要充分認(rèn)識到底什么樣的行政行為最能滿足公眾的共同需要。這其中也包括兩個方面，一方面是要認(rèn)識行政行為本身的規(guī)律、技術(shù)和方法，即行政行為所依賴的技術(shù)手段以及組織管理的規(guī)律和方法；另一方面則是要認(rèn)識“公眾的共同需要”，即公共需要。這兩個方面同樣重要，但在實踐中，認(rèn)識公共需要的重要性顯得尤為突出。行政理念與行政規(guī)范是否正確，主要在于其是否與公共需要、與公共表達(dá)相一致。正如前國務(wù)院總理溫家寶曾經(jīng)所說的：“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是衡量政府工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

認(rèn)識公共需要最重要的又在于公眾有自我表達(dá)、相互商談的自由空間。公共需要是公眾在交往(交換)過程中，通過協(xié)商和辯談而形成的。它不是個人需要的簡單相加，不是合并同類項，不是所謂的綜合概括。不能將認(rèn)識公共需要簡單地理解為政府及其官員深入群眾，作一些蜻蜓點水式調(diào)研。政府及其官員不能代替公眾“決定”公共需要。只有當(dāng)公眾真正擁有自由表達(dá)的權(quán)力，擁有相互商談的空間(公共領(lǐng)域)，形成公共表達(dá)，才能讓我們真正認(rèn)識公共需要，從而真正認(rèn)識行政價值。認(rèn)識行政價值不是他人、不是第三者、不是政府從旁觀察和分析的結(jié)果，而是公眾自我認(rèn)識和自我發(fā)現(xiàn)的結(jié)果。

所謂創(chuàng)造和踐行行政價值，則主要是指政府及工作人員向社會提供令公眾滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，按公眾的要求和期望、遵循行政理念和行政規(guī)范展開行政行動。正確認(rèn)識行政價值后，實現(xiàn)行政價值的關(guān)鍵就在于行動，在實現(xiàn)行政價值的行動中政府負(fù)主要責(zé)任。行政價值實質(zhì)上是公共價值，公共價值的實現(xiàn)當(dāng)然離不開公眾的參與，但在現(xiàn)代社會的制度安排中，公眾已經(jīng)將實現(xiàn)公共價值所必須的、所不可或缺的公共權(quán)力委托給政府了，因此，政府在公共價值的實現(xiàn)過程中負(fù)有主要責(zé)任。政府承擔(dān)實現(xiàn)公共價值責(zé)任的過程，主要就是政府創(chuàng)造和踐行行政價值的過程。

在創(chuàng)造和踐行行政價值的過程中，政府自律則是至關(guān)重要的。因為，政府一旦掌握公共權(quán)力即具有獨立性和權(quán)威性，同時也會面對形形色色的利益誘惑，政府及其工作人員極易腐敗墮落：玩忽職守、以權(quán)謀私。防止政府及其工作人員腐敗墮落，制度設(shè)計和公眾監(jiān)督無疑是重要的，但制度設(shè)計和公眾監(jiān)督始終只能是一種環(huán)境和條件，政府及其工作人員的德性修養(yǎng)和自律能力才是政府行為選擇的決定性因素。這也是中國儒家智慧的重申：“治國、平天下”以“誠意、正心、修身”為前提。

參 考 文 獻(xiàn)

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