李紅霞 劉天琦

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué),北京 100070）

一、現(xiàn)行分稅制財政體制存在的主要問題

（一）中央與地方財權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴重

從中央與地方財政收入看,分稅制改革扭轉(zhuǎn)了中央收入比重下滑勢頭。分稅制改革前的1993年,中央財政收入占全國財政收入的比重只有22%,2012年中央財政收入占全國財政收入已上升為47.9%；地方財政收入占全國財政收入為52.1%,目前中央和地方各擁有50%左右的財政收入。再從財政支出來看,2012年中央財政本級支出占全國公共財政支出的比重為14.9%,地方財政支出占全國公共財政支出的比重為85.1%。①樓繼偉：“2012年中央財政決算報告”,搜狐新聞,2013年6月28日?？梢钥闯?通過分稅制財政體制改革,中央政府集中了大量的財政收入,在財權(quán)越來越集中的同時,具體事權(quán)卻在下移。地方擁有一半的財政收入?yún)s負擔(dān)著80%以上的財政支出,中央與地方財權(quán)事權(quán)“倒掛現(xiàn)象”嚴重。

1994年推行的分稅制分級財政體制,是以保證中央政府占主導(dǎo)地位和宏觀調(diào)控能力為主要目標(biāo),是一種經(jīng)濟分權(quán)和政治集權(quán)并存的過渡時期財政體制。在市場經(jīng)濟條件下,如義務(wù)教育、基本社會保障等是政府必須承擔(dān)的最重要的職責(zé),帶有非常強的正外部性特征,理應(yīng)由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。而我國的現(xiàn)實是薄弱的基層財政承擔(dān)了基本公共服務(wù)大部分資金投入,這種情況在世界其他國家比較罕見。這在一定程度上會直接導(dǎo)致地方財政由于長期財力緊張而陷于困境,基本公共服務(wù)供給能力嚴重不足。財權(quán)與事權(quán)不匹配的分稅制,加大了中央政府轉(zhuǎn)移支付的壓力,而轉(zhuǎn)移支付過程中出現(xiàn)的“雁過拔毛”、“資金肢解”現(xiàn)象,又使有限的轉(zhuǎn)移支付資金使用效率低下,并由此引發(fā)一系列嚴重的社會問題。西方國家的分稅制不僅能夠做到在經(jīng)濟上分權(quán),而且在政治上也是分權(quán)的；而中國目前的分稅制僅僅是經(jīng)濟上分權(quán),而在政治上卻是由中央高度集權(quán)的體制。從現(xiàn)實來看,中央政府不斷將事權(quán)委托下級政府完成,卻較少下放財權(quán)和決策權(quán)。雖然現(xiàn)行分稅制在中央與地方政府之間劃分了各自的職責(zé),但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央,地方政府只是作為政策的被動執(zhí)行者,不具有決策權(quán)。因此,現(xiàn)行分稅制只是一種通過稅種劃分中央與地方收入的分稅制,而不是真正意義上“分權(quán)”的分稅制。

（二）財權(quán)事權(quán)失衡,催生土地財政

分稅制財政體制的核心問題是明確中央與地方政府之間支出責(zé)任和收入劃分。然而,近些年來,由于財權(quán)高度集中在中央,地方政府不具有關(guān)鍵的決策權(quán)和財權(quán),也缺乏充足的財力。為解決收支平衡問題,地方政府不得不賣地求生,造成了嚴重的土地財政依賴癥。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示,目前土地財政收入呈現(xiàn)上升趨勢,其在地方財政收入中占的比重也在波動中增長,已由2001年的19.7%上升至2012年的42.1%。①“2012年土地財政降溫 房地產(chǎn)稅收增長”，財經(jīng)網(wǎng)，2013-03-29。由于各地都熱衷于賣地搞房地產(chǎn),土地財政就成為高房價的最大推手,地方政府也得到幾乎占據(jù)了地方財政收入一半的財源。②2012年房地產(chǎn)稅收占中國地方財政收入的比重升至16.6%。事實上,我國地方財政收支失衡問題由來已久,中央和地方財權(quán)與事權(quán)的不匹配,使地方政府長期面臨資金缺口,這是土地財政問題產(chǎn)生的根源。此外,還有一個核心原因是地方經(jīng)濟發(fā)展與GDP考核掛鉤。目前一些地方官員的施政理念依然是急功近利的,將舊體制下追求以經(jīng)濟建設(shè)為中心變成當(dāng)前以GDP為中心,不惜犧牲公共利益而將追求政績放到首位,通過賣地大搞“政績工程”、“形象工程”,使得土地財政愈演愈烈。

目前在我國現(xiàn)行的28個稅種中,雖然劃歸地方的稅種有18個,但這些稅種大都屬于零星分散、征收難度比較大的小稅種,很難調(diào)動地方政府涵養(yǎng)稅源的積極性。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定,但企業(yè)所得稅和個人所得稅已劃分為共享稅,不能成為地方主體稅種。而一直作為地方“當(dāng)家稅種”的營業(yè)稅,隨著營改增全面推行后,也將成為中央地方共享稅,使地方政府收入大幅度減少。由于地方政府要承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出,在地方缺乏主體稅種、稅收征收渠道狹窄,地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡,因此,依賴土地財政和債務(wù)籌資就成為地方政府的普遍選擇。

（三）分稅制缺陷引發(fā)地方債臺高筑

2013年7月18日,美國底特律市正式申請破產(chǎn),成為美國歷史上規(guī)模最大的市政破產(chǎn)事件,也為中國大規(guī)模舉債的地方政府敲響了警鐘。審計署副審計長董大勝預(yù)計2013年中國地方債務(wù)最多達18萬億元,③審計署副審計長：“2013年地方債最多18萬億”，《上海證券報》，2013-03-06。國際市場上也高度關(guān)注中國地方政府債務(wù)風(fēng)險。2013年4月,國際評級機構(gòu)惠譽通過對中國政府債務(wù)的評估,將其償還長期本幣債務(wù)的主權(quán)評級從AA-調(diào)降到A+,該機構(gòu)認為“中國地方政府可能面臨源自政府相關(guān)企業(yè)大額的潛在債務(wù)”,中國地方政府債務(wù)其實早已超過10萬億規(guī)模,中國政府的凈債務(wù)率已經(jīng)超過70%。④“國際評級機構(gòu)惠譽下調(diào)中國評級”，《東南快報》，2013-04-11。審計署對地方上的政府性債務(wù)進行過兩次審計,分別是2011年和2013年初,通過審計發(fā)現(xiàn),有四個省和八個省會城市本級政府性債務(wù)余額增長率超過了20%,有九個省會城市本級政府負有償債責(zé)任的債務(wù)率已超過100%,最高省會城市達到189%。⑤“9省會城市負債率超100%”，《法制晚報》，2013-06-10。

政府舉債是市場經(jīng)濟國家一種很常見的現(xiàn)象,它可以推進一個國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市化進程。但目前我國地方政府債務(wù)規(guī)模太大,目前也已進入還債高峰。據(jù)資料顯示,2013年底前到期的地方債務(wù)占到53.03%,已經(jīng)超過一半。⑥趙鵬：“過半地方債到期 償還壓力大”，中國聯(lián)合鋼鐵網(wǎng)，2013-08-08。地方政府正陷入舉借新債償還舊債的惡性循環(huán)中,每年連本帶息需償還幾萬億人民幣,40%以上的財政支出將用于償債。⑦李煒光：“地方政府自主發(fā)債的前提”，《南方周末》，2013-08-02。但由于這部分債務(wù)投資尚未產(chǎn)生收益,因此一旦地方無力承擔(dān)債務(wù),就會面臨債務(wù)危機。分稅制財政體制收縮了地方政府的財權(quán),但地方政府的事權(quán)卻一直在增加,特別是90年代以來形成的以GDP為中心的經(jīng)濟增長模式中,地方政府需要以投資擴張來拉動GDP增長,從而出現(xiàn)了大規(guī)模的舉債現(xiàn)象。雖然我國目前還沒有出臺《政府破產(chǎn)法》,暫時不會出現(xiàn)像美國底特律那樣申請政府破產(chǎn)的情況,但由于《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)債,這種壓力將最終轉(zhuǎn)到負有托底責(zé)任的中央政府,當(dāng)然最終的償債人還要由作為納稅人的老百姓來買單,這對整個社會的負面影響是不言而喻的。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范

目前,世界上大多數(shù)國家都采用兩種類型的財政轉(zhuǎn)移支付形式,即一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付,并且以具有均等化特征的一般性轉(zhuǎn)移支付為主。我國轉(zhuǎn)移支付形式自1994年分稅制改革之后,經(jīng)過20年的發(fā)展主要分為三種：一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還。在現(xiàn)行的各類轉(zhuǎn)移支付中,真正具有正面均等化效果的轉(zhuǎn)移支付僅限于“一般性轉(zhuǎn)移支付”。2013年中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中,一般性轉(zhuǎn)移支付24538億元,專項轉(zhuǎn)移支付19266億元,一般轉(zhuǎn)移支付占比50.2%,①呂強：“2013年中央對地方項目撥款居高不下，比上年增長7.7%”，財經(jīng)網(wǎng)，2013-03-12。與發(fā)達國家相比,我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重仍然偏低,均等化效果相對有限。例如,法國中央政府對下級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重可達93.1%（2001年）,澳大利亞轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重曾達到80%以上,英國這一比重可達到60%。②李紅霞：“政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革問題研究”，碩士論文，2008年7月。

目前我國中央財政收入中的三分之二是通過轉(zhuǎn)移支付撥給地方的。同時,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付主要向財力薄弱的中西部地區(qū)傾斜,對推動區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化效果顯著。據(jù)資料顯示,2011年,按照人均財政收入計算,如果以東部地區(qū)為100,在中央轉(zhuǎn)移支付之前,中部和西部地區(qū)依次僅為40和48；通過中央財政轉(zhuǎn)移支付實施后,中部和西部地區(qū)人均財政支出分別達到73和97。③戴柏華：“2011年地方財政收入占比自1999年來首超50%”[Z].中新網(wǎng)，2012-03-08。可以看出,西部地區(qū)財政支出水平已經(jīng)接近東部,而中部地區(qū)財政支出水平也得到很大幅度提升,轉(zhuǎn)移支付的均等化效果還是比較明顯的。但從轉(zhuǎn)移支付的方式上看還存在不規(guī)范的問題,通過上述2013年數(shù)據(jù)可以看出,在全部轉(zhuǎn)移支付中,其中有一半的轉(zhuǎn)移支付是以專項撥款形式撥付的。專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和執(zhí)行具有較強的不規(guī)范性,目前有一些專項資金并沒有用到規(guī)定的用途上,有些專項轉(zhuǎn)移支付資金變成了地方政府的“吃飯”錢,被截留、挪用的現(xiàn)象相當(dāng)普遍,因此這樣的轉(zhuǎn)移支付均等化效果是不確定的。專項轉(zhuǎn)移支付還是助長“跑部錢進”、設(shè)租、尋租的根源,一些“跑得勤的,叫得響的”地方政府,就有可能從中央拿到更多的專項撥款,也就是業(yè)內(nèi)人士所說的“會哭的孩子有奶吃”。這樣的結(jié)果會導(dǎo)致各地區(qū)之間苦樂不均、貧富差距過大的問題更加嚴重。

二、新一輪分稅制財政體制改革的思路

（一）進一步明確中央與地方政府的事權(quán)與財權(quán)

根據(jù)國外發(fā)達國家的分稅制改革實踐證明,完善的分稅制是以合理劃分各級政府的事權(quán)為基礎(chǔ)的,而各級政府的事權(quán)又是由政府職能所決定的。在社會主義市場經(jīng)濟下政府的主要職能是提供公共服務(wù),而目前我國市場經(jīng)濟體制尚不完善,市場和政府職責(zé)分工并不明確,政府提供公共服務(wù)的職能仍存在越位和缺位問題,加之長期以來各級政府財權(quán)與事權(quán)不對稱,這些都是制約分稅制改革趨于完善的重要因素。因此,劃分各級政府事權(quán)的前提條件是明確劃分各級政府的職能范圍,政府應(yīng)改變傳統(tǒng)體制下大包大攬一切事務(wù)的做法,應(yīng)將一部分公共產(chǎn)品交由市場管理,政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向提供義務(wù)教育和社會保障等基本公共服務(wù)支出。

現(xiàn)階段需要進一步明確中央與地方事權(quán)和財政支出責(zé)任的劃分,各級政府過于籠統(tǒng)的事權(quán)規(guī)定,不利于財政支出責(zé)任的進一步細化,從而容易出現(xiàn)中央與地方以及地方各級政府之間相互推諉責(zé)任的狀況,會影響分稅制改革的效果。全面重構(gòu)分稅制財政體制改革框架應(yīng)通過借鑒他國的先進經(jīng)驗,總結(jié)我國改革的經(jīng)驗教訓(xùn),立足國情來加以解決。在西方國家,中央與地方政府的財政收支劃分屬于憲法確定的范圍,即使憲法沒有確定,也應(yīng)由最高立法機關(guān)通過法律予以規(guī)范,如《德國基本法》和《美國憲法》都規(guī)定了各級政府事權(quán)和支出的范圍和內(nèi)容。更多的國家則是以基本法的形式規(guī)定中央與地方政府間的事權(quán)劃分,這樣有利于改善各地資源的分配效率,促進各地基本公共服務(wù)有效供給。因此通過立法對地方政府的自主權(quán)和中央以下各級政府的獨立性加以約束十分重要。但在中國,有效的財權(quán)事權(quán)劃分所需法律框架中的關(guān)鍵要素仍然是空白的,層級政府之間權(quán)責(zé)劃分等問題還缺乏法律的保障,這是新一輪分稅制財政體制改革需要完善的。

（二）合理劃分中央與地方的稅種

2013年8月1日,被稱為我國稅制改革“重頭戲”的營業(yè)稅改征增值稅試點正式推向全國。實際上,營改增也是中央與地方分稅制新一輪改革的先聲,通過啟動分稅制財政體制改革,中央與地方政府都應(yīng)擁有只屬于自己的主體稅種?，F(xiàn)行分稅制雖然在中央與地方之間劃分各自的職責(zé),但包括稅收立法權(quán)和征管權(quán)在內(nèi)的稅收權(quán)限仍然集中于中央,地方政府只是作為政策的被動執(zhí)行者。因此,中央政府在財權(quán)劃分上應(yīng)果斷放權(quán),逐漸將一部分稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、稅率確定權(quán)、稅種開征與停征權(quán)、稅種減免權(quán)等下放到地方,真正做到“一級政權(quán)、一級財權(quán)、一級預(yù)算”。

隨著營改增的全面推行,作為地方主體稅種的營業(yè)稅最終將被完全取代。營改增實施以后,如果其他稅種不做相應(yīng)調(diào)整,預(yù)計增值稅在全部稅收收入的占比就會上升至55%以上,如果繼續(xù)按照75∶25的分成比例,那么地方稅收就大幅減少,可考慮適當(dāng)提高共享稅中的增值稅的地方分享比例,如可以從25%提高至30%。同時加快地方稅體系建設(shè)的步伐,擴大房產(chǎn)稅試點,盡快開征遺產(chǎn)稅、社會保障稅并將其劃為地方稅種,使各級政府都享有相應(yīng)的財權(quán)和財力保證,以使中央和地方政府承擔(dān)起各自的職責(zé)。從國外發(fā)達國家分稅制實踐看,由于房地產(chǎn)稅基穩(wěn)固、財源充足,一般都劃歸地方稅體系,并構(gòu)成地方政府的主體稅種。例如美國房產(chǎn)稅收入占地方稅收收入的比重70%左右,加拿大90%左右、澳大利亞幾乎所有的地方稅收收入都來自房產(chǎn)稅。①楊紅旭：“下半年是房產(chǎn)稅擴容的絕佳時間窗口”，經(jīng)濟觀察網(wǎng)，2012-06-20。財政部近期表示,將加快推進營改增等相關(guān)稅制改革,擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點范圍,為全面推進房地產(chǎn)稅改革進一步積累經(jīng)驗。繼上海、重慶開征房產(chǎn)稅后,以擴大房產(chǎn)稅范圍為核心的長效調(diào)控機制正在醞釀中,包括杭州在內(nèi)的幾個城市已經(jīng)在擬定房產(chǎn)稅試點方案,待國務(wù)院批準(zhǔn)后,有望將在近期開始征收。

（三）化解土地財政,防范地方債務(wù)風(fēng)險

土地財政對地方政府債務(wù)來說就像是一把“雙刃劍”,在房地產(chǎn)價格飛漲時期,土地財政能夠支撐地方政府融資平臺迅速擴大債務(wù)規(guī)模,成為使地方政府債務(wù)迅速膨脹的催化劑；但房地產(chǎn)市場一旦出現(xiàn)降溫,土地財政又會影響到地方政府的償債能力,成為地方政府債務(wù)風(fēng)險的“導(dǎo)火索”。從長遠來看,在全國范圍內(nèi)征收房產(chǎn)稅,將會在一定程度上起到抑制房產(chǎn)價格、替代土地財政、減少地方債務(wù)等效用,這已成為業(yè)內(nèi)人士的一種普遍共識。找到了化解土地財政和地方債務(wù)的病根,也就基本上找到了解決問題的鑰匙。要改變地方政府依賴土地財政的病癥,關(guān)鍵是要優(yōu)化地方收入結(jié)構(gòu),以建立房地產(chǎn)稅系為途徑,構(gòu)建穩(wěn)定的地方稅收入體系。通過對現(xiàn)行的分稅制進行改革,要讓地方政府的財權(quán)能夠與事權(quán)相匹配,更為重要的是要改變政府職能。政府不能再去介入本該由市場參與的競爭性經(jīng)濟活動,不能再依賴“賣地財政”來獲取收入。政府作為社會事務(wù)管理者,只有向公眾提供基本公共服務(wù)的義務(wù),而不必過多參與到經(jīng)濟活動中。在經(jīng)濟運行中,政府投資并不是不重要,但這種投資必須在市場失靈領(lǐng)域發(fā)揮作用,投資要與消費市場需要匹配,要讓通過舉債進行的投資產(chǎn)生效益,這樣才能以投資收益來進行償債。目前,中央政府正在采取這方面的措施。近期召開的國務(wù)院常務(wù)會議部署了加強城市基礎(chǔ)建設(shè)的投資方向,提出通過政府向社會購買公共服務(wù)的途徑來解決資金難問題。這樣既可以保證必要的投資以推進經(jīng)濟增長,也可以動員更多的社會閑散資金參與投資活動,政府就不會因為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要而進行大規(guī)模舉債,還可以使政府逐步向服務(wù)型政府歸位。

（四）進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

2013年3月10日,《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出,要盡量減少專項轉(zhuǎn)移支付的比例,應(yīng)大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付的項目,要進一步增大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重和規(guī)模。通常來看,列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目,應(yīng)是具有外溢性、突發(fā)性、特殊性和非固定性等特征的項目。例如,大江大河的治理、防沙護林建設(shè)、突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情防治、特困地區(qū)脫貧救濟等。專項轉(zhuǎn)移支付只是一般轉(zhuǎn)移支付的補充,一般不具有均等化效果,因此規(guī)模不宜過大。我國要建立嚴格的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批機制,由財政部通過國庫單一賬戶體系下?lián)苜Y金并監(jiān)督資金使用過程,完善專項轉(zhuǎn)移支付的審計監(jiān)督機制。由于這部分專項資金牽涉各地方和部門利益,對整個轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范至關(guān)重要,要通過改革專項轉(zhuǎn)移支付體制和運作方式,使轉(zhuǎn)移支付資金的分配程序、使用過程和使用效益信息公開透明。

要盡快建立縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式,現(xiàn)階段我國政府間的轉(zhuǎn)移支付只注重縱向轉(zhuǎn)移支付,而對橫向轉(zhuǎn)移支付研究則涉及不多?？v觀世界各國,雖然集權(quán)和分權(quán)程度不同,但很多國家都實行縱橫交錯的轉(zhuǎn)移支付模式。如德國、瑞典的轉(zhuǎn)移支付就包括橫向調(diào)節(jié)制度,即富裕地方政府要提供資金給相對貧困的地方政府?？v橫交錯的轉(zhuǎn)移支付制度有利于解決落后地區(qū)財力不足問題,還能促進落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的相互交流和共同發(fā)展。另外,我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度缺少一個總體的法律規(guī)范,沒有建立起穩(wěn)定的長效機制。對現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度改革,要注重加強轉(zhuǎn)移支付的立法工作,盡快頒布《財政轉(zhuǎn)移支付法》是十分必要的。在法規(guī)中把我國轉(zhuǎn)移支付模式的各個要素盡可能地做出明確規(guī)定,以便于實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化和規(guī)范化。轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制改革中最能體現(xiàn)公平的手段,其在各地區(qū)間發(fā)揮著同一“起跑線”的重要作用,建立規(guī)范化的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是一項政策性很強的復(fù)雜系統(tǒng)工程,涉及到中央與地方各級政府之間各種利益的重大調(diào)整。因此,在借鑒國外發(fā)達國家先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上,必須結(jié)合我國具體國情,設(shè)計出一套科學(xué)、規(guī)范的政府轉(zhuǎn)移支付體系,并通過立法程序接受社會監(jiān)督,使我國轉(zhuǎn)移支付制度進一步趨于完善。

〔1〕金亞萍.完善我國地方稅制的國際借鑒 [J].財會研究,2012（3）.

〔2〕范子英,張軍.財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付與國內(nèi)市場整合[J].經(jīng)濟研究,2010（3）.

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〔7〕劉衛(wèi)衛(wèi).2012年土地財政降溫房地產(chǎn)稅收增長.財經(jīng)網(wǎng),2013-03-29.